臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第7號
104年9月7日辯論終結原 告 陳坤杉被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 牛培忠上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，原告不服內政部103年11月24日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程式之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；關於罰鍰事件涉訟，所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第一款，分別定有明文。
二、查本件係原告不服行政機關所為違反不動產經紀業管理條例罰鍰，其金額在新臺幣四十萬元以下事件而涉訟者。自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。
貳、程序及實體部分
一、事實概要：緣原告為領有不動產經紀人證書（證書字號：九十八桃縣字第０一０八二號），名義上受僱於吉捷開發顧問有限公司（下簡稱吉捷公司），實為吉捷公司實際負責人。原告於九十九年五月間與訴外人阮艷翠等三人簽定委託銷售契約，嗣因支付服務報酬衍生消費爭議，阮艷翠於一０三年二月十四日向被告申請仲裁。案經被告查處後發現原告疑似非經紀業而從事不動產仲介買賣業務，涉有違反不動產經紀業管理條例第三十二條規定，被告所屬地政局（下簡稱地政局）乃以一０三年二月十八日桃地價字第○○○○○○○○○○號函請原告以書面並檢附證明文件陳述說明，原告於一０三年二月二十三日以陳述書陳述意見，地政局又以一０三年三月五日桃地價字第○○○○○○○○○○號函請原告就其以自己執行仲介或代銷業務而非以經紀業，明顯違反不動產經紀業管理條例第三十二條規定部分，以書面並檢附證明文件陳述說明，原告以一０三年三月十八日陳述書陳述意見。被告審認原告非經紀業而經營不動產仲介業務，違反不動產經紀業管理條例第四條、第五條第一項規定，乃依同條例第三十二條規定，以一０三年五月二十二日府地價字第一０三０一一九四００號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）十萬元罰鍰並禁止營業。原告不服，主張其銷售事宜係經吉捷公司特別授權，所得酬金係匯給吉捷公司，查訪當日現場市招「租售中心 03-320XXXX 逸鴻代書」係早期所掛未拆除之招牌，並無營業情形，電話亦非原告所有，原告並無非經紀業而經營不動產仲介業務情事云云提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分、訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）依原處分所載理由可知，被告機關係因原告以個人名義與訴外人阮艷翠於九十九年五月十八日簽立委託銷售契約，並於一００年五月二十六日買賣成交後請求支付服務報酬，進而認定原告以個人名義經營仲介業務等語，惟依委託銷售契約書所示，封面記載吉捷公司，而原告具有不動產經紀人資格，又受雇於吉捷公司擔任執行經理人，則吉捷公司自得授權予原告處理土地銷售事宜，上開委託銷售契約書以原告為土地銷售之受託人，實屬合理。復就系爭土地委託銷售契約之性質而言，該契約本質上有三階段工作，前二階段分別為塗銷信託登記及參與市地重劃工作，屬地政士之工作範疇，而第三階段銷售工作，為不動產經紀業之工作範疇，而當時系爭土地上存有信託登記，所有權人為呂學東、呂一品及呂學茂，須俟塗銷信託登記後回復所有權為呂福輝、呂欣諭後，訴外人阮艷翠始能以法定代理人之身份與吉捷公司簽訂委託銷售契約，又由於原告同時具有地政士資格，故吉捷公司始授權原告以自己名義處理塗銷信託登記及參與市地重劃工作，俟塗銷登記完成後，原告再依不動產經紀人及吉捷公司執行經理人之身份，向訴外人阮艷翠請求委託之報酬，嗣於一０三年五月三十日，原告因係以吉捷公司執行經理人名義向訴外人阮艷翠等請求支付報酬，經法院判決勝訴後，原告始向執行處聲請將原告應領之執行案款匯入吉捷公司之帳戶內，此亦有吉捷公司開立予地主仲介費用之統一發票及民事執行案款匯入帳聲明書可資佐證，訴願機關雖稱地政局曾函詢執行處，經該處回函為僅係基於債權人領款之便利云云，惟實際上原告確係受吉捷公司之委託，被告機關及訴願機關未綜合原告先前所簽立之委託銷售契約書一併考量，實有未合。
（三）原處分未查原告同時具地政士及不動產經紀人之雙重身份，自有違行政程序法第九條有利不利一體注意原則：
1.按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、「調查證據時，不得僅採不利事證而捨有利事證於不顧。又認定違法事實之證據，係指足以證明行為人確有違法事實之積極證據，且須與待證事實相契合，始得採為認定違法事實之資料」，行政程序法第九條及最高行政法院九十七年度判字第七七六號判決意旨可資參照。
2.被告機關係以鈞院一０二年度桃簡字第八九八號民事判決意旨：「二、原告主張：（一）緣被告阮艷翠於九十九年五月十八日，以自己名義且代理被告呂福輝及呂欣瑜，與原告簽訂委託銷售契約書…」，以及以原告名片上所載之網址（ehome-lv.tw ）係連結至臉書「逸鴻租售」，網站上亦刊登數則不動產租售廣告，且於○○區○○路○○○號設有租售中心，已顯有經營業務之表徵，並使不特定多數人知悉其從事不動產仲介業務云云。
3.經查，上開鈞院一０二年度桃簡字第八九八號民事判決：「被告阮艷翠於九十九年五月十八日，以自己名義且代理被告呂福輝及呂欣瑜，與原告簽訂委託銷售契約書」，該以自己名義係指訴外人阮艷翠而言，原告並無明示以自己名義請求報酬；退步言之，縱認原告以自己名義起訴請求報酬，原告亦係受吉捷公司之授權始為之者；此外，該判決亦以：「嗣於斡旋之過程，原告為被告阮艷翠提供意見，然亦無媒合呂新照與被告阮艷翠之情。系爭土地買賣契約自非原告居間而成立，堪以認定」，亦認為系爭契約非居間契約，自不符合不動產經紀業之範疇。
4.至於被告主張原告名片上之網址連結至臉書「逸鴻租售」，且於○○鄉○○路○○○號設有租售中心云云，逕而認定原告係以「逸鴻租售」為經營不動產經紀業，惟就原告身為逸鴻地政士事務所之負責人，並身兼吉捷公司之執行經理人，名片上存有逸鴻地政士事務所及租售之資訊實符合常情，至於「逸鴻租售」係屬吉捷公司之營業範圍，而非原告以自己名義所經營者。
5.訴願機關另以一０三年五月十三日被告機關查訪現場（桃園縣○○鄉○○路○○○號）掛有「租售中心00-0000000逸鴻代書」市招外，…查訪當日雖其負責人稱現場無營業，但查訪過程仍有民眾詢問租售相關問題云云，惟查綜觀訪查該日之紀錄表可知，上開地址並無經紀業名稱、現場亦無營業情形；另查00-0000000之電話號碼非原告所持有，其登記名義人為原告之配偶，且上開電話裝機地址於他處（桃園市○○區○○路○○○巷○號四樓），原告根本無法管理使用之；另該招牌乃逸鴻代書早期所掛未拆除之招牌，亦未經營不動產仲介業務；被告機關及訴願機關未審酌上情，未採納有利於原告之證據，顯有違反上開法律規定及立法意旨之違誤。
（四）系爭委託銷售契約為預約性質：
1.九十九年五月十八日簽訂系爭銷售契約當時委託人尚無法提供給銷售買賣因重劃未完成且有信託登記。既有信託登記，所有權人為呂學東、呂一品、呂學茂三人，吉捷公司從何與呂學東、呂一品、呂學茂等三人敵對狀態簽訂委託銷售契約書，阮艷翠不敢與吉捷公司正式簽約，因尚無法提供仲介銷售，需俟塗銷信託登記後回復為呂福輝、呂欣諭之所有權，阮艷翠始以法定代理人身分與吉捷公司簽訂委託銷售契約書，故系爭委託銷售契約為預約性質。
2.委託銷售契約書，委託人阮氏甚明確知曉本身弱點（重劃中及信託中），故不敢直接與吉捷公司簽約（所有權狀不是他們母子名字），而敢與原告簽約是因為塗銷信託登記委託原告辦理，一旦塗銷完成，自然可提供銷售，沒有違約之憂慮。而原告若不以自己的名字陳坤杉三字跟他簽此預約即無從先卡位，一旦可以出賣時，就未必給我們吉捷公司賣了，簽此約時，原告中心思想是「俟可以銷售時要給我們吉捷公司仲介之意思」。解釋意思表示應以立約當時之真意為準，始符誠信及公平正義。
（五）吉捷公司為原告經營，所得款項歸於吉捷公司：
1.原告不希望頭銜太多，所以負責人用胞妹陳麗惠之名義，公司申請設立及一切營運皆為原告在經營，經濟部於九十八年八月二十四日核准成立，公司證件及印鑑章都在原告這裡，就像機車行，商號名義負責人是老婆，而老婆對機車外行，實際經營者是先生，民間這種態樣何其多。
2.原告與阮氏係簽立預約，本應在可以提供銷售時，與吉捷公司補簽約，奈重劃全部完成係在一００年五月，而阮艷翠其公公呂新照訴請停止阮氏之親權訴訟，又於一００年五月二十五日法庭和解成立，和解內容中有呂新照向其購買一九一、一九二、一九三之三筆土地，倉促之餘，阮即返回越南，卒至無機會再簽約。事實上，能和解成立，也都歸功於原告之力挺與推動，始以就功。預約中亦有約定，自行將不動產標的物出售，仍應支付報酬，然俟移轉登記完畢，仍不見阮依約付酬，嚴重違背誠信，致使原告憤而訴請付酬，而契約雖旨在為吉捷公司銷售而鋪路，究竟只寫「陳坤杉」三字，所以不得不以陳坤杉為原告而訴請付酬，俟判決確定後，所得之款亦請執行法院逕匯給吉捷公司，法院辦理完竣，吉捷公司亦開發票給阮艷翠。是吾人可知，所得人是吉捷公司而非陳坤杉，如以吉捷公司為原告，因契約內無其名義，勢必遭欠缺保護要件駁回。
3.網址：ehome-lv.tw 屬於吉捷公司，其既將ehome-lv.tw網址向內政部主管機關申請備查為吉捷公司之消費者服務網址，該網址當然屬於經紀業吉捷公司。
（六）原處分書所述「七、證據…再查台端名片上所載之網址（ehome-lv.tw ）係連結至臉書『逸鴻租售』，網站上亦刊登數則不動產租售廣告」及訴願機關所稱「原告於網站刊登房屋租售五則，並留有連絡電話，經被告查得網站電話所有者為原告…」與事實不符：
1.依內政部不動產服務業管理系統經紀業備查資料，吉捷公司電話號碼為0000000 、電子郵件件：a0000000@yahoo.c
om.tw 、消費者服務網址：ehome-lv.tw ，以上資料足證被告機關及訴願機關所指廣告上電話號碼、網址皆屬於經紀業吉捷公司無訛，顯係被告機關及訴願機關有所誤解。
2.0000000 電話號碼裝機地點：大同路二三六巷十八號並非○○路○○○號，原告不但無法發話與受話，亦非原告所能支配或使用，被告機關以電話號碼之登記名義人為原告之配偶，兩人屬利益共同體，即認定原告有共同行為，無異以行政處分創設共犯處罰之規定，與法律保留之原則顯屬有違。經紀業管理條例並未明確規定經營經紀業公司電話、郵件、網址應以公司名稱、名義登記。被告機關及訴願機關所稱「網站上並刊登有關房屋租售廣告五則」乙節，惟被告機關所檢附證物之卷證經細查實為吉捷公司（逸鴻租售）之廣告，並無原告以個人名義廣告情事，且該網站代表吉捷公司已如前述。
（七）被告機關裁處及訴願機關之決定顯然有行政權凌駕司法權之嫌：
1.解釋契約真意，乃事實審法院之職權。然而被告機關卻於一０四年五月二十一日庭上答辯稱（略以）：「原告請求報酬是依據委託銷售契約書，而非原告提出的和解筆錄。」（參見本院一０四年五月二十一日庭上筆錄第四頁第三行末段與第四行 )。
2.經查鈞院一０二年度桃簡字第八九八號民事判決既已明載「按稱居間者，謂當事人約定，一方為他方報告訂約之機會或為訂約之媒介，他方給付報酬之契約，民法第五六五條有明文規定。經查，證人即系爭和解筆錄中被告阮豔翠之訴訟代理人楊逸民到庭具結證稱：系爭和解筆錄第四條之所以約定呂新照要購買系爭土地，且於被告阮豔翠、伊及原告有討論是否出賣及出賣價金為何，嗣系爭土地以每坪十三萬賣出係參考原告之意見，而原告之意見乃純粹為被告阮豔翠之利益而提出等語明確，而上開證人係經本院以具結之方式作證，且就其證述之內容兩造均無意見，前開證詞自非虛妄。可知，系爭和解筆錄第四條非因原告之報告居間而成立，乃因呂新照跟被告阮艷翠主動提出要購買系爭土地，嗣於斡旋之過程，原告為被告阮艷翠提供意見，然亦無媒合呂新照與被告阮艷翠之情。進而，依系爭和解筆錄第四條而訂立之糸爭土地買賣契約，自非因原告居間而成立，堪以認定」（見該判決第七頁倒數第十一行至第八頁第四行猶如刻在額頭般明顯），被告機關竟然拒絕採信，真是匪夷所思！
（八）被告機關分裂法律引用，對原告有利部分未予審酌有違行政程序法第九條有利不利一律注意原則：
1.合於律師或地政士法之規定者，不在此限：被告機關既根據內授中辦地字第○○○○○○○○○○號函為認定標準而該函中第十三行「但律師或地政士執行業務之範圍，合於律師或地政士法之規定者，不在此限。」系爭委託銷售契約簽訂時標的物仍有信託登記原告具地政士及經紀人資格，合於地政士法之規定，其為地政士執行業務之範圍。
2.被告機關認定與法務部所謂「為業」不符：原告遭被告機關處以罰鍰處分，將對日後原告執業造成嚴重影響，被告機關訴訟代理人曾於鈞院開庭時表示：「（法官問：本件除了罰鍰以外，是否對於受處分人的日後執業或身分有不利影響？）沒有。但依據不動產經紀業管理條例第三十二條，如果經處罰改正而不從的話，可能會有刑罰的問題。」（參鈞院一０四年四月二十日準備程序筆錄第二頁第一行）。經查，本案原告並無被告所指摘以個人名義經營不動產經紀業之行為，原告遭被告處以罰鍰處分，顯已嚴重侵害原告身為地政士以及不動產經紀人之聲譽，進而影響原告往後之執業生涯，參以不動產經紀業及代書業首重不動產經紀人及地政士之聲譽，原告因遭被告機關違法處以罰鍰，已嚴重侵害原告日後執業之工作權，被告機關所稱對原告日後執業或身分並無影響等語，顯屬無稽。
（九）被告機關之處分顯已違反行政程序法正當法律程序之立法精神：
1.按「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」行政程序法第一條定有明文。
2.次按臺北高等行政法院九十一年度簡字第七五五號判決意旨（略以）: 次查，被告既認系爭建築物違規供作「KTV、茶室」使用後，即必須依照其「變更使用」之狀態所應遵循之「B 類第一組場所」檢查申報頻率及期限，委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證及申報，惟此種新發生之義務，通常非顯然易知，則基於行政行為明確性及誠實信用原則，及行政程序法第一條所揭示「增進人民對行政之信賴」之立法精神，避免「不教而罰」引發民怨，被告即應於接獲臺北縣警察局三重分局以九十年三月十五日九０重警一行字第００七三０一號函所移送查獲系爭建築物違規供作「KTV 、茶室」使用之證據資料後，告知系爭建築物所有權即原告，應於九十年六月三十日以前辦理公共安全檢查申報俟其逾期未辦理，再加以處罰，方屬正辦，詎被告「隱忍不發」，延至九十一年一月十五日才突然以北府工使字第○○○○○○○○○○號函指原告未於九十年一月一日起至六月三十日前辦理系爭建築物九十年度公共安全檢查簽證及申報，違反建築法第七十七條第三項規定，援引同法第九十一條第一項規定處以六萬元罰鍰，自難昭信服。
3.經查，本案原告並未以個人名義經營不動產仲介業，已如上所詳述，被告機關以莫須有之罪名，採證過程多有偏頗，全然以與原告存有對立關係之檢舉人所言，強課予原告罰鍰，顯已違反行政程序法第一條所揭示「增進人民對行政之信賴」之立法精神，避免「不教而罰」引發民怨，自難昭信服。
（十）末查，原告於民國一０四年七月十二日之爭點整理狀曾說明：「委託銷售契約書，委託人阮氏明確知曉本身弱點（重劃中及信託中），故不敢直接與吉捷公司簽約（所有權狀不是他們母子名字），而敢與陳坤杉簽約是因為塗銷信託登記委託我辦理，一旦塗銷完成，自然可提供銷售，沒有違約之疑慮。而我若不以陳坤杉三字跟他簽此預約即無從先卡位，一旦可以出賣時，就未必給我們吉捷公司賣了，簽此約時，我中心思想是『俟可以銷售時要給我們吉捷公司仲介之意思』」等語，其中所謂敢與陳坤杉簽約之意乃當時買賣土地標的上尚有信託登記，買賣雙方遂約定須待信託塗銷及重劃完成後始能出售，而原告當時係受吉捷公司之授權，並以原告身為地政士之身分，協助委託人阮艷翠辦理信託塗銷登記，始先由原告與委託人阮艷翠交涉，但原告仍係基於吉捷公司之授權，以吉捷公司名義與委託人阮艷翠簽署委託銷售契約，委託銷售契約書之封面亦載有吉捷公司名義，委託人所認知之簽約對象亦為吉捷公司，僅係由原告基於地政士之身分為委託人辦理塗銷信託登記，並非原告以個人名義經營不動產仲介業，特此說明。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按不動產經紀業管理條例第四條第四款及第五款、第五條第一項、第七條第一項、第三十二條第一項分別規定：「本條例用辭義如下：四、經紀業：指依本條例規定經營仲介或代銷業公司或商號。五、仲介業務：指從事不動產買賣、互易、租賃之居間或代理業務」、「經營經紀業者，應向主管機關申請許可後，依法辦理公司或商業登記…」、「經紀業經主管機關之許可，辦妥公司登記或商業登記，並加入登記所在地之同業公會後方得營業，並應於六個月內開始營業…」、「非經紀業而經營仲介或代銷業務者，主管機關應禁止其營業，並處公司負責人、商號負責人或行為人十萬元以上三十萬元以下罰鍰」。另依內政部九十四年五月四日內授中辦地字第○○○○○○○○○○號函釋規定，有關非不動產經紀業而經營不動產仲介或代銷業務者之營業行為認定等事宜內容（略以）：「從事不動產仲介業務之行為：1.設有店面或辦公室之營業處所，其外觀、市招、櫥窗、看板、名片及廣告之內容，有明顯從事仲介業務之徵象，並足以使不特定多數人認知其為從事仲介業務者。4.簽署不動產委託銷售、租賃契約書或相當於該契約書者。8.收取不動產仲介服務報酬或其他類此之對價者」。
（三）查系爭委託銷售契約書上確實載有「立委託書人阮艷翠（以下簡稱甲方）特委託陳坤杉（以下簡稱乙方）銷售下列不動產」並有雙方用印及簽名，且該契約書上查無特別約定之記載；次查貴院一０二年度桃簡字第八九八號民事簡易判決（略以）：「四、兩造所不爭執之事實：…被告阮艷翠於九十九年五月十八日，以自己名義且代理被告呂福輝及呂欣諭，與原告簽訂系爭契約，委託銷售分別為被告呂福輝及呂欣諭所有之系爭土地」等語，上開之事證皆顯示原告確實有以個人名義與訴外人阮艷翠（以自己名義代理呂福輝君、呂欣諭君委託銷售契約書，並為訴外人阮艷翠銷售本市蘆竹區二十七之四、二十七之十八、二十七之二十地號土地之事實。
（四）另查訴外人阮艷翠君之代理人呂學東君所檢附之上書為A4雙面，並無封面；又依原告所附之上開契約書封面與內文騎縫間並未蓋有原告及訴外人阮艷翠君之印章或簽章，顯示該封面應係原告於事後提出陳述說明時所補加附。
（五）再查本案雖原告主張該委託銷售契約為階段性工作，須俟塗銷信託登記後回復所有權為呂福輝、呂欣諭後，訴外人阮艷翠君始能以法定代理人身份與吉捷公司簽訂上開契約，惟參照前開貴院之民事簡易判決所載，原告係基於主張上開契約書為有效成立而始向貴院請求判決給付仲介服務報酬，且本案仲介服務報酬請求人自始為原告，雖後續貴院同意該仲介服務報酬價款匯入吉捷公司，實為貴院係基於債權人領款之便利，並未變更本案債權人，故原告為本案債權人，應無疑義。
（六）另原告稱本案係受吉捷公司之委託，惟揭諸不動產經紀業管理條例並未有不動產經紀業可授權予員工以個人名義與消費者簽訂委託銷售契約書之規定，原告所執之詞，實與上開規定不符，應不足採信。
（七）再就原告所稱「二、原處分未查原告同時具地政士及不動產經紀人之雙重身份，自有違行政程序法第九條有利不利一體注意原則：…（四）…「逸鴻租售」係屬吉捷公司之營業範圍，而非原告以自己名義所經營。（五）…另查00-0000000之電話號碼非原告所持有…原告根本無法管領使用之；另該招牌乃逸鴻代書早期所掛未拆除之招牌，亦未經營不動產仲介業務」一節。經查吉捷公司於內政部不動產服務業管理作業系統登記之公司所在地為「桃園市○○區○○○路○○號」，且該公司並無在本市另申請分設營業處所備查之情事。再查「逸鴻代書」或「逸鴻租售」並未向經濟部申請公司或商號登記，亦未向被告所屬地政局申請不動產經紀業經營許可等事項，故原告宣稱該處所為其吉捷公司之營業範圍，實為強辯之詞。另被告所屬地政局於一０三年五月二十一日以桃地價字第一０三００一七七二九號函請電信公司提供「00-0000000」( 租售中心招牌上電話號碼) 及「00-0000000」（網路上逸鴻租售電話號碼）之客戶資料，經電信公司回覆上開電話號碼分別為江采蓁君（原告之配偶）及原告所有，且原告於內政部不動產服務業管理作業系統登記之電話亦同為00 -0000000（即租售中心招牌上電話號碼），故原告所執之詞，實與事實有違。
（八）綜上所述，原告因於本市○○區○○路○○○號設有營業處所並掛有「租售中心」招牌、原告名片上所載網址(ehome-lv .tw) 即「逸鴻租售」刊登數則有關房屋租售相關訊息、原告以個人名義與訴外人阮艷翠君簽訂不動產委託銷售契約書及向貴院請求判決案仲介服務報酬，依上開內政部函釋規定，原告已有經營不動仲介業務之營業行為，並向不特定第三人公開進行招攬或媒合，故本案被告依不動產經紀業管理條例第三十二條第一項裁處十萬元整罰鍰，並禁止營業之處分，實屬依法有據，並無違法或不當。
四、本院之判斷：
（一）按不動產經紀業管理條例第四條第四、五款分別就經紀業及仲介業務定有明文定義：「四、經紀業：指依本條例規定經營仲介或代銷業公司或商號；五、仲介業務：指從事不動產買賣、互易、租賃之居間或代理業務」。另按經營經紀業者，應向主管機關申請許可後，依法辦理公司或商業登記。經紀業經主管機關之許可，辦妥公司登記或商業登記，並加入登記所在地之同業公會後方得營業，並應於六個月內開始營業。同條例第五條第一項前段、第七條第一項前段分別定有明文。又按非經紀業而經營仲介或代銷業務者，主管機關應禁止其營業，並處公司負責人、商號負責人或行為人十萬元以上三十萬元以下罰鍰。同條例第三十二條第一項亦定有處罰規定。至於非不動產經紀業而經營不動產仲介或代銷業務者之營業行為認定等事宜內容，內政部九十四年五月四日內授中辦地字第０九四０七二四九四一號函釋曾有例示規定（略以）：「從事不動產仲介業務之行為：1.設有店面或辦公室之營業處所，其外觀、市招、櫥窗、看板、名片及廣告之內容，有明顯從事仲介業務之徵象，並足以使不特定多數人認知其為從事仲介業務者。2.未設有店面或辦公室之行為人，以看板、名片或廣告等足以使不特定多數人知悉之方法，為從事仲介業務之表示或表徵者。3.對不特定人就特定不動產公開進行招攬或媒合不動產買賣或租賃行為者。4.簽署不動產委託銷售、租賃契約書或相當於該契約書者。5.簽署不動產承購、承租要約書或相當於該契約書者。6.收受斡旋保證金、要約保證金、出價保證金、協調金或相當於該性質之款項者。7.代為收受不動產相關之定金或開立定金收據者。
8.收取不動產仲介服務報酬或其他類此之對價者。9.提供解說不動產說明書或相當於該說明書者。10. 簽署委託標購法院拍賣不動產契約書或相當於該契約書者。11. 向執行法院提出委任狀之投標代理人，有繼續反覆實施該代理投標之行為者。12. 收取法拍屋代標服務報酬者。13. 公司或商號之登記營業項目為「房屋仲介業」、「土地仲介業」或「房屋租售之介紹業務」，並於最近一年內向稅捐機關申報營利事業所得稅或營業稅有案者。14. 最近一年內向稅捐機關申報執行業務所得有案，並足以辨識其為從事仲介業務者。15. 其他具有明顯經營仲介業務之事證者」。
（二）原告主張其有合法代書資格，亦領有不動產經紀人證書，頁據提出考試及格證書與證書在卷可證（參見本院卷第七
十二、七十三頁），且吉捷公司登記負責人陳麗惠為其胞妹，原告始為實際負責人，此等均為被告所不爭執，堪認為真。另原告主張其簽立系爭委託銷售契約書有經過陳麗惠之授權，亦提出授權書影本為證（參見本院卷第十頁），惟原告既為公司實際負責人，掛名負責人又為其胞妹，此等授權書實不難事後製作取得，是其真正仍屬有疑。又原告即使為吉捷公司實際負責人本案爭點在於：原告究是否以自己名義與訴外人阮艷翠締結系爭委託銷售契約書，抑或係代理或代表吉捷公司簽約？
（三）經查本案起因於原告向訴外人阮艷翠提起民事清償債務訴訟，原告於民事庭所憑之證據即為系爭委託銷售契約書（參見原處分卷第十六、十七頁），而阮艷翠委託呂學東向被告改制前之桃園縣政府地證局提出檢舉申請（參見原處分卷第十四頁），依所附委託銷售契約書一開始即載明「立委託書人阮艷翠（以下簡稱甲方）特委託陳坤杉（以下簡稱乙方）銷售下列不動產，雙方同意訂立本契約條款如下，以資共同遵守」等語，而契約末所載受託人乙方亦為「陳坤杉」，而綜觀全契約用詞與意旨，均無任何經紀業之記載，包括原告主張其所任職且為實際負責人之「吉捷公司」字樣，契約書上亦無其他特別約定足認吉捷公司之參與，或原告係代表吉捷公司簽約之意旨。另依本院依職權調閱桃園地方法院桃園簡易庭一０二年桃簡字第八九八號案卷及判決，原告係以自己名義起訴，全案判決書亦看不見與吉捷公司相關之記載（判決書參見本院卷第二十六頁）。原告所主張，系爭契約書有吉捷公司字樣之封面，只是提起民事訴訟時，未將之一併影印提出等語。依上開民事卷所附契約書影本（桃園地院一０二年度司促字一二一四三號卷，第四、五頁），的確並無封面。原告於審理中攜帶契約正本到庭，經本院於一０四年七月十三日當庭勘驗該委託銷售契約書正本。勘驗結果（略以）：委託銷售契約書封面有記載吉捷開發顧問有限公司，並有電話、統一編號及地址。樣式如原告所提出的原證二，內容亦與原證二相同，但委託銷售契約書第一頁與封面間並沒有加蓋兩造的騎縫章，封底與最後一面亦無加蓋兩造騎縫章（參見本院卷第四十四頁）。原告雖稱契約正本可能漏蓋騎縫章等語，惟系爭契約內文有兩頁，該兩頁間均有騎縫章，實無理由獨缺封面與封底之理。是仍以原告於民事訴訟中提出之契約，堪認為真，原告與阮艷翠締結系爭契約時，並無吉捷公司字樣之封面。雖原告另主張於締約同時，另有提供一紙「不動產說明書」予阮豔翠，該說明書同有吉捷公司字樣，並有記載不動產經紀人陳坤杉之封面等語。惟經本院亦當庭勘驗，內頁僅一張不動產說明書，說明書上確實有陳坤杉與阮艷翠的印章，並有契約兩造騎縫章，但看不出是否與該封面相連（參見本院卷第四十四頁），經原告於另次辯論期日提出該不動產說明書正本，經本院影印附卷（參見本院卷九十六頁）。惟此文書係於訴訟後始提出，不論於民事訴訟或行政程序中要求原告陳述意見程序，均未見原告提出，其是否訴訟中始編造已有合理懷疑，是不足採信。至原告主張，該案民事判決勝訴後，債務人（阮艷翠等）清償之款項係匯入吉捷公司，以證明原告係代表吉捷公司簽約及起訴等語。經查該案原告自始即以自己名義起訴，非為吉捷公司代表或代理人，而經被告於行政程序期間向本院民事執行處函查結果，函覆亦稱（略以）：本件執行債權人為陳坤杉，債務人為清償所提出之案款，亦係對陳坤杉為給付。上開案款，經債權人陳坤杉聲請匯入吉捷公司帳戶，而本院同意將案款匯入該帳戶，僅係基於債權人領款之便利，且本院亦於受文者吉捷公司後，特別附加（陳坤杉）等文字，以表明該案款係債權人陳坤杉所有，並未於原確定判決外，再行變更本件執行債權人或案款之領取權人為第三人」等語（參見原處分卷第二二一頁）。再觀該民是第一審判決後，債務人等有上訴二審，經本院民事庭一０三年簡上字第三九號審理，嗣於一０三年三月十二日撤回上訴（參該案卷第二十九頁撤回上訴狀），此等時間已在呂學東提出檢舉申請日（同年二月十三日，參見原處分卷第十五頁）之後，是足認原告於當時已知悉遭檢舉及調查，所以於執行時要求匯款入吉捷公司，以及另於同年八月二十二日以吉捷公司名義開具發票予阮豔翠等寨務人（參見本院卷第二十三頁），均係為事後掩飾其先前以個人名義締結系爭契約之行為。且吉捷公司是否原告經營，系爭契約款項是否最終仍入吉捷公司丈戶，仍難解免訂約之初，原告僅以自己名義與訴外人締約之事實，與違反「非經紀業」之法人，不能經營仲介或代銷業務者之規定，蓋本條係為保障消費者權益，從而自始禁止私人從事經營仲介或代銷業務。
（四）至原告主張系爭契約為預約性質，蓋九十九年五月十八日簽訂系爭契約時，委託人尚無法提供銷售買賣，因重劃未完成且有信託登記，所有權人為呂學東、呂一品、呂學茂三人，吉捷公司與呂學東、呂一品、呂學茂等三人敵對狀態，阮艷翠不敢與吉捷公司正式簽約，因尚無法提供仲介銷售，需俟塗銷信託登記後回復為呂福輝、呂欣諭之所有權，阮艷翠始以法定代理人身分與吉捷公司簽訂委託銷售契約書，故系爭委託銷售契約為預約性質等語。另又主張委託人阮艷翠氏甚明確知曉本身弱點（重劃中及信託中），故不敢直接與吉捷公司簽約，而敢與原告簽約是因為塗銷信託登記委託原告辦理，一旦塗銷完成，自然可提供銷售，沒有違約之憂慮等語。原告甚且自承：「若不以自己的名字陳坤杉三字跟他簽此預約即無從先卡位，一旦可以出賣時，就未必給我們吉捷公司賣了」、「簽此約時，原告中心思想是『俟可以銷售時要給我們吉捷公司仲介之意思』」等語。殊不論原告上述主張形同自認系爭契約為其以自己個人名義締結，所謂系爭契約僅係預約性質等語，亦仍無解於系爭契約內容係針對土地的代銷性質，當屬不動產經紀業。
（五）另查被告另據原告於上述民事訴訟中之住址本市○○區○○路○○○號處，前往查訪設有營業處所，並懸掛有「租售中心」招牌（下方另有「逸鴻代書」字樣），依據原告名片上所載網址( ehome-lv .tw) 連結，即有「逸鴻租售」網頁，並刊登數則有關房屋租售相關訊息（參見原處分卷第十八頁、九十四至九十七頁）。原告亦不否認「逸鴻代書」或「逸鴻租售」屬其過去的市招，已無在使用。惟被告當庭提出google二０一一年十一月所拍攝市街圖，該處與網路上之影像仍相同，也未見吉捷公司名稱（參見本院卷第九十八頁）。而吉捷公司於內政部不動產服務業管理作業系統登記之公司所在地為「桃園市○○區○○○路○○號」，且該公司並無在桃園市另申請分設營業處所備查，此與「逸鴻代書」或「逸鴻租售」並未向經濟部申請公司或商號登記，亦未向被告所屬地政局申請不動產經紀業經營許可等事項不同。故原告主張該處所為其吉捷公司之營業範圍，雖當庭提出屋內辦公室相片，於側桌上靠立有「吉捷開發顧問有限公司」之招牌（參見本院卷第九十九頁），惟被告訴代即係當日去查證之公務員表示當日未見到該招牌等語，且依相片所示，該小立牌為隨時可移動之非固定牌示，其於何時存在，是否臨訟後始裝置拍攝，均有疑問，是難為有利原告之採信。至被告另於一０三年五月二十一日以桃地價字第○○○○○○○○○○號函請電信公司提供「00-0000000」（即租售中心招牌上電話號碼及「00-0000000」（網路上逸鴻租售電話號碼）之客戶資料，經電信公司回覆上開電話號碼分別為江采蓁（原告之配偶）及原告所有，且原告於內政部不動產服務業管理作業系統登記之電話亦同為00-0000000（即租售中心招牌上電話號碼），參見本院卷第九十四頁）。是原告除如原告所言為吉捷公司實際負責人外，於本案締約行為之際，仍另於桃園市○○區○○路○○○號處，另經營「逸鴻代書」，並有從事不動產租售之事實亦堪認定。
（六）綜上所述，原告已符合內政部九十四年五月四日內授中辦地字第○○○○○○○○○○號函釋例示中至少三項（即第一、四、八點）構成「從事不動產仲介業務之行為」判斷標準：設有店面或辦公室之營業處所，其外觀、市招、櫥窗、看板、名片及廣告之內容，有明顯從事仲介業務之徵象，並足以使不特定多數人認知其為從事仲介業務者。；簽署不動產委託銷售、租賃契約書或相當於該契約書者；收取不動產仲介服務報酬或其他類此之對價者。原告個人有經營不動仲介業務之營業行為，並向不特定第三人公開進行招攬或媒合行為明確。至原告主張該函示有謂「但律師或地政士執行業務之範圍，合於律師或地政士法之規定者，不在此限」等語，而原告具地政士資格，不受此函釋限制等語，惟此但書係指律師或地政士實際執行業務之時者，非指地政士即得排除在不動產經紀業下，而以自然人個人名義單獨從事不動仲介業務之營業行為，原告此處主張，顯有誤解，而不足採。是被告依不動產經紀業管理條例第三十二條第一項裁處十萬元整罰鍰，並禁止營業之處分，並無違法或不當。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 7 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 104 年 10 月 7 日
書記官 劉 宗 源