臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第91號原 告 林夏富被 告 國防部陸軍司令部代 表 人 邱國正訴訟代理人 蔡光泰
彭俊興謝承哲上列當事人間因考績獎金事件，原告不服國防部104 年6 月15日決字第039號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；關於其他公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣（下同）四十萬元以下者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第一款，分別定有明文。
二、查本件係原告請求應給付涉訟補助二萬一千一百八十元，所請求給付之金額係四十萬元以下事件而涉訟。自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。
貳、程序實體部分
一、事實概要：緣原告於九十六年十一月一日調任被告少將委員，九十七年七月四日退伍。被告原依國軍歷年另予考績獎金發給通例，按二級少將補助費全月標準，以二個月將級委員研究補助費為考績獎金之發給內涵，核發其九十七年「另予考績」獎金四萬二千三百六十元。嗣前行政院人事行政局（現改制為行政院人事行政總處，以下稱前人事局）於九十八年函釋，研究補助費係補貼性質並非主管職務加給，不宜再列入年終工作獎金及考績獎金之計支內涵發給。據此，被告即於九十九年間函請原告繳還前述溢領獎金，惟原告不服，先後提起訴願及行政訴訟均遭駁回後，一０二年三月二十八日始繳還該筆獎金。嗣原告於一０三年三月十四日主張被告應補發二個月將級委員非主管職務加給考績獎金二萬一千一百八十元，被告以一０四年二月四日國陸人整字第0000000000號函（下稱原處分）否准所請，原告不服，經國防部以一０四年六月十五日決字第０三九號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）查行政院九十二年十二月三日院授人給字第0000000000號函核定之「國軍主管職務加給支給要點」（經國防部九十二年十二月十五日睦瞻字第0000000000號令核定修正溯自000年0月0日生效）第二點規定：「現階上校以上之非主管人員，得由機關首長衡酌職責程度，按所佔編階之主管職務加給二分之一為標準，支主管職務加給。但已支領研究補助費者，不得支領本項加給。」本點規定乃係明文規範上校以上之非主管人員，亦得領取所佔編階的二分之一主管職務加給，（其屬性類同於「全國軍公教員工待遇支給要點」第四點第二款第一目之主管職務加給，簡任（派）非主管人員職責繁重，得由機關首長衡酌職責程度，比照主管人員核給主管職務加給，惟其人數以二分之一為限。）而國防部上校以上之軍官，相當於文職之簡任官等，為免徵選主管加給之發放不公，影響軍中士氣，爰採上校以上之軍官全部核發二分之一的主官加給，謂之「非主官加給」，以杜爭議。（可參見本條之立法精神）足徵將級軍官亦為上校以上之軍官，縱未擔任主官職務，亦享有「非主官加給」，年終考績獎金自應列計，應核發二萬一千一百八十元，合先敘明。
（三）將級軍官研究補助費之發放係民國七十一年行政院考量原任主官（管）之將級人員調任國防部委員後，因不具主官（管）身份，不合繼續支給主管職務加給，為維持其原支待遇水準，基於鼓勵及尊重而另給與之權宜措施。從而，自七十一年早期即己實施之研究補助費雖屬權宜措施，迄九十二年其後修法時，已將之法制化明定為「視同主管職務加給」，其本質上應屬「國軍主管職務加給支給要點」之「主管加給」性質，要無疑義。國防部據此，並依陸海空軍軍官士官考績條例第八條規定核給俸給總額（指當年度全國軍公教員工待遇支給要點所訂之俸額、專業加給及主管加給）之考績獎金，應屬無訛。從而，陸軍司令部核發將級軍官「視同主管職務加給」之全額研究費用以補實之，依「舉輕以明重」之法理，豈會不同意僅核發二分之一之「非主管加給」，原處分機關斤斤置辯於機關首長核定之備註，此形式之核定，究無法抗衡實質之核定，顯有輕重失衡之議。況既已全額核發，自無需另行核定二分之一情事。
（四）原告於九十六年十一月間轉任陸軍司令部少將委員，國防部一再昭示，調任委員薪資等權益不受損失及影響，參諸往昔歷年之少將委員，均如此享有以往之待遇與考績獎金等各項福利，原告始做同意調任之委員之抉擇，此觀諸行政院人事行政局九十八年一月二十三日、二月十一日局企（給）字第0000000000、0000000000號函亦明示「為維持其原支待遇水準，基於鼓勵及尊重而另給與之權宜措施」而核發考績獎金，係履行前揭法規上之義務，現陸軍司令部縱認係不法之原因而為給付逕函請原告返還具領之款項，實屬行政法上之「情事變更原則」，原告據此要求核發原有之「非主管加給」，並於年終考績獎金核給二萬一千一百八十元，應無疑議。
（五）本案原告所具領之將級軍官「視同主管職務加給」之全額研究費，經陸軍司令部追繳返還後，將造成當（九十七)年度國軍上校以上軍官全國唯一未領有「主管職務加給」之軍官，殊屬不公，且年終獎金未予列計「非主管加給」是否導致上校非主管（領有主管職務加給）之薪資較少將非主管（無主管職務加給）之薪資還高之倒置情形，顯有違背薪資之高低與階級之高低成正比之比例原則，原處分機關未讅，率爾處分，顯有違背法令，應予撤銷。爰依法提起行政訴訟，懇請釣院詳為審酌，以昭公義，至為禱感。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）依國防部九十六年八月二十日選返字第0000000000號令轉行政院九十六年七月十一日院授人給字第0000000000號函核定之國軍主管職務加給支給要點第二點規定（000年0月0日生效）「現階上校以上非主管人員，除由機關首長衡酌職責程度，按所占編階（調維持員額者按現階及原支等級）之主管職務加給二分之一為標準，支給主管職務加給者外，不得支領本項加給。如已支領研究補助費、調療養及參加屆退、退前職訓者，亦不得支領」，是現階上校以上非主管人員如欲支給二分之一主管加給，應經機關首長審酌核定後發放，實務上，其核定方式係由人事部門於人事命令備註欄加註是否準支，並報由機關首長核定，始得領取上開加給，亦可知，現階上校以上非主管人員並非當然逕按所占編階之主管職務加給二分之一標準，支給主管職務加給。查原告於九十六年十一月一日調任本部少將委員之人事命令，並無備註准支二分之一主管職務加給（見訴願卷第二十七頁之原告調任陸軍司令部委員人事命令）。依上開支給要點，原告係支領研究補助費，縱其後遭追繳，並無當然再準予領取前開二分之一主管職務加給之理，是所指前既已核發全額研究補助費，其後尚無須再另行核定二分之一上校以上非主管人員加給等語，容有未洽。
（三）按「陸海空軍軍官士官考績績等及獎金標準」第六條規定：「考績在甲等以上者，按現階俸級給與一個月俸給總額之一次獎金；已晉至本階最高俸級者，給與二個月俸給總額之一次獎金。考績為乙上者，按現階俸級給與半個月俸給，總額之一次獎金；已晉至本階最高俸級者，給與一點五個月俸給總額之一次獎金。前項所稱俸給總額，指當年度全國軍公教員工待遇支給要點所訂之俸額、專業加給及主管職務加給。因職務異動致俸給總額減少者，其考績獎金之各種加給均以所任職務月數，按比例計算。考績獎金之俸給總額，按考績核定當月俸給標準發給之」，是原告九十六年十一月一日至九十七年七月四日於本部任職少將委員期間，既未如前所述準支有二分之一主管職務加給（見本院卷第四十六頁反面之證四），自不得發給主管職務加給之考績獎金。
（四）綜上所陳，原告請求本部補發二個月將級委員二分之一主管職務加給之考績獎金二萬一千一百八十元部分，尚與法不合，委無可採，請鈞院明鑒，賜判如答辯之聲明，以昭公允。
四、本院之判斷：
（一）查行政機關發放公務員薪俸、退休俸之行為屬授益行政處分性質。按授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條（即行政程序法第一百十九條）所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。行政程序法第一百二十條第一項定有明文。又行政程序法第一百十九條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者」。末按原處分機關依（行政程序法）第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。行政程序法第一百二十六條第一項亦定有明文。此即行政程序法上信賴保護原則之規範依據。信賴保護原則之目的在對抗嚴格、僵化的法律規定或其他法律原則，尤其依法行政原則係有憲法位階之原則，是信賴保護原則亦必須具憲法位階，否則即無從對抗之。此外，信賴保護原則必須為憲法原則，始不致受到立法者以法律規定限制或排除，導致人民權利保障落空。從而，憲法上信賴保護原則不僅拘束行政機關，對於立法或司法機關亦有其拘束力。
（二）司法院大法官釋字第五二五號解釋即將信賴保護原則提升至憲法原則，解釋文謂：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用」。蓋法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等相關規定之所由設（解釋理由書參見）。解釋理由書更將之衍生至行政法規的變動謂：「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。此外大法官於後續釋字第五二九號、五七四號、五八九號及六０五號解釋，對於信賴保護原則尚有進一步深化之論述與操作標準。據此，一般以為，主張信賴保護原則之成立，必須至少符合有以下幾個要件：1.信賴基礎；2. 信賴表現；3. 值得保護的正當合法信賴。
（三）兩造對於原告任職二級少將，於九十六年十一月一日調任少將委員，至九十七年七月四日退伍之間，以另予考績之方式，發給按二級少將研究補助費全月標準，以二個月將級委員研究補助費為考績獎金之發給內涵，核發其九十七年「另予考績」獎金四萬二千三百六十元之事實並不爭執。經查發給研究補助費之法令依據及發給標準，係依國防部頒「國防部聯督部督察官、國防大學高級研究教官及各總部委員研究補助費表」（下簡稱研究補助費表），及國防部人力司九十四年七月八日選返字第0000000000號函令，其月支數額比照國軍主管職務加給標準支給，又依據「國軍軍官士官主管職務加給表」，少將一級月支數額二萬五千七百元、二級二萬一千一百八十元。足見該研究補助費正係為實踐「國軍主管職務加給支給要點」（參見訴願卷第七十一頁）第十點前段：「國軍編制內將級正副主管人事異動時，如新任職務編階之等級低於原任職務時，仍維持原支給之主管職務加給」之規定，國軍將級正副主管在異動時，必須仍維持原支給之主管職務加給之立法意旨，更係為保障國軍將領職位不受貶抑的最基本保障。此外，觀本院卷附研究補助費表備註第一點所定支給對象為：「總統府中將戰略顧問、參軍，國防部中、少將督導官、總政戰部及各總部中、少將委員、三軍大學作戰研究及準則研編室高級研究教官」；第二點明定：「研究補助費之發給，除佔編制職缺者外，以調任前職務編階為準；現任職務上有兼職或保留原待遇者，不再發給」之規定，更足確定「研究補助費」係實質上替代將官的「主管職務加給」。至於被告主張編制外職位非主官管職務，無從發給主管職務加給，更證明研究補助費的發給，就是為了免於造成調任研究員的將官實質上減薪的不利處境。蓋若謂一位國軍將官，不論少將、中將，竟然不是軍中「主管」，恐怕不僅國人難以接受，更是折損武官中最高階級將軍的職務尊嚴。尤有甚者，自被告於九十九年十月二十日發函向原告追繳九十七年度另予考績獎金追繳事宜之處分依據，更可看出此項以研究補助費替代主管加給之制度，並非毫無依據，且制度行之久遠。該處分說明二中表明係依據國防部九十八年二月十六日國人管理字第0000000000號令頒「九十七、九十八年度將級委員研究補助費不列入年終工作獎金及考績獎金之計支內涵發給」，而該令係依據行政院人事行政局九十八年一月二十三日局企字第0000000000號函及九十八年二月十一日局給字第0000000000號函為依據，行政院人事行政局該等函釋意旨為（略以）：「研究補助費之發給係民國七十一年行政院考量原任主官（管）之將級人員調任國防部委員後，因不具主官（管）身份，不合繼續之給主管職務加給，為維持其原支待遇水準，基漁鼓勵及尊重而另給予之權宜措施，以研究補助費係屬補貼性質並非主管加給，爰九十七及九十八年將級委員研究補助費，【不宜】（【】為本院自加）再列入年終工作獎金及考績獎金之計支內涵發給」（參見訴願卷可閱覽卷第十三至十四頁）。足證至少自七十一年開始施行，如計算至九十九年一月一日上述委員研究補助費支領，制度回歸，國軍主管職務加給支給要點規範辦理（參見本院卷第四十頁），至少已二十八年之久。殊不論前述行政院人事行政局函釋，至多僅係認為研究補助費「不宜」列入年終工作獎金及考績獎金計支內涵，並非明指違法。可見行政院人事行政局亦不否認研究補助費制度有其內部行之有年之依據，對各調任研究委員之將軍具有「信賴基礎」。各調任研究委員之將軍亦據此，歷年均領取研究補助費，並以之做為領取年終及考績獎金之計算基礎，而有「信賴表現」。又此等制度固有其時代背景，乃國家照料將軍職之內部依據，各領取之將軍（受益人）對此並無以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分；或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者；或明知行政處分違法或因重大過失而不知等不值得保護的事由（參見行政程序法第一百十九條），當屬正當合法之信賴。是行政機關即使因為行政院人事行政局之「不宜」提醒，而自認過往作法違法或不當，抑或更為健全制度化之考量，而欲撤銷原發給年終及考績獎金之處分，固無不可，惟對此授予利益之行政處分撤銷後，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，撤銷機關當應給予合理之補償，此處補償有金額補償與存續補償兩種（參見行政程序法第一百二十條以下規定）。
（四）經查國防部為因應上述行政院人事行政局關於研究補助費不宜與主管加給同視的質疑，其因應方式除追繳九十七年度之考績及年終獎金外，並修訂「國軍主管職務加給支給要點」，以九十六年八月二十日選返字第0000000000號令轉行政院九十六年七月十一日院授人給字第0000000000號函核定發布，於同年0月0日生效。現行「國軍主管職務加給支給要點」第二點特別修定為：「現階上校以上非主管人員，除由機關首長衡酌職責程度，按所占編階（調維持員額者按現階及原支等級）之主管職務加給二分之一為標準，支給主管職務加給者外，不得支領本項加給。如已支領研究補助費、調療養及參加屆退、退前職訓者，亦不得支領」（參見本院卷第三十八至三十九頁）。被告也據此主張，現階上校以上非主管人員如欲支給二分之一主管加給，應經機關首長審酌核定後發放，實務上核定方式係由人事部門於人事命令備註欄加註是否準支，並報由機關首長核定，始得領取加給等語。足見自九十六年八月一日起，現階上校以上之「非主管人員」，國防部授權機關首長決定「按所占編階（調維持員額者按現階及原支等級）之主管職務加給二分之一為標準，支給主管職務加給者」，並規定「如已支領研究補助費」者不得支領本項加給，而逐步走向廢除研究補助費，改以「主管職務加給二分之一為標準，支給主管職務加給」。固然如被告所指出，原告於九十六年十一月一日調任本部少將委員之人事命令，並無備註准支二分之一主管職務加給（參見訴願卷第二十七頁、二十八頁），惟這是當然，因為當時原告仍能領取研究補助費，而研究補助費就替代主管加給之給與，業如前述，從而機關首長不會以主管職務加給二分之一作為職務加給。反之，如果原告非有領取研究補助費，機關首長勢必改以主管職務加給二分之一作為職務加給。基於上述信賴保護原則，如事後溯及剝奪原告基於研究補助費所計算之考績獎金，自應以性質上當時法令允許，且性質上相同之二分之一主管職務加給補償，始符信賴保護原則之金錢補償。被告認為原告縱後遭追繳，並無當然再准予領取二分之一主管職務加給之理，當係未有信賴保護原則之觀念下之辯解，自無足採。至被告另引用「陸海空軍軍官士官考績績等及獎金標準」第六條第二項規定，俸給總額指當年度全國軍公教員工待遇支給要點所訂之俸額、專業加給及主管職務加給，而主張原告九十六年十一月一日至九十七年七月四日於國防部任職少將委員期間，未准支有二分之一主管職務加給，自不得發給主管職務加給之考績獎金等語。顯然忽略當時原告係領有性質上等同主管加給之研究補助費，如被告溯及撤銷此部分所計算之考績獎金，自應回歸以二分之一主管職務加給補償原告之損失，方符原告依憲法保障之信賴保護。此另可參見司法院大法官釋字第四八三號解釋文第一段：「公務人員依法銓敘取得之官等俸級，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸，此乃憲法上服公職權利所受之制度性保障，亦為公務員懲戒法第一條、公務人員保障法第十六條及公務人員俸給法第十六條之所由設」。大法官基於保憲法保障服公職權利，並依據公務人員保障法第十六條，公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸之立法意旨，即使在職位調任之間，如實際上產生類似降級或減俸之懲戒效果者，即為法所不許。
（五）綜上所述，被告既設置以研究補助費替代將官主管職務加給之制度，原告基於服將軍公職領受該筆費用之權利，即受此制度性保障之保護，不容違法侵害。被告不論認為九十七年度依據研究補助費所計算發給之考績獎金是「不宜」或「違法」處分，而向原告追繳獎金四萬二千三百六十元，其實質上造成的減薪結果「類似降級或減俸之懲戒效果」，已侵害原告憲法上服公職權利。且此種至少自七十一年施行至九十九年一月一日廢止之措施，卻因行政院人事行政局的函令，溯及追繳原告據此計算已領取之兩個月考績獎金，侵害原告的財產權，而有違信賴保護原則，應給予金錢補償，此處補償之計算即應依據同時期以二分之一主管職務加給為標準之職務加給，據此計算的考績獎金補償，始為合法合憲。是原告要求當年度兩個月的考績獎金：即二萬一千一百八十元之二分之一職務獎金，乘以兩個月考績獎金（計算式如下：21,180÷2 ×2 ＝21,180），自信賴保護原則之利益補償，當屬合法有據。被告未依信賴保護原則之法理，給予追繳後造成的信賴利益損失，而否決原告之請求，訴願決定未予查明即予維持，均於法不合。原告雖主張以情事變更原則或其他依據，尚無理由，惟原處分及訴願決定既有違信賴保護原則，仍屬違法，應予撤銷，由被告機關依本院上述指摘理由，核發二萬一千一百八十元，以為信賴補償。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 27 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 105 年 5 月 27 日
書記官 劉 宗 源