臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度交字第239號原 告 徐雅芳被 告 新北市政府交通事件裁決處代 表 人 李忠台訴訟代理人 高宏文律師上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國104 年7 月31日新北裁催字第48—DB0000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：桃園市政府警察局龜山分局舉發違反道路交通管理事件通知單桃警局交字第DB0000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
（一）原告徐雅芳不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟」。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
（二）本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院所訂準備程序通知被告到庭，被告訴訟代理人因衝庭有正當理由無法到庭，聲請另訂期日，惟本院認原處分違法情事明確（詳後述），被告亦無補正之可能性，是不再開庭，並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
二、事實概要：原告所有之車牌號碼000 —CVP 號之普通重型機車（下稱系爭機車）於民國一０三年十月六日早上九時十五分許，經不明之人將之停放於桃園市○○區○○○路○○○號前，為桃園縣政府警察局龜山分局警員認原告有「在禁止臨時停車處所停車」之違規，遂逕行舉發並填製桃警局交字第DB000000
0 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），記載應到案日期為一０三年十一月二十日前，並移送被告處理，並於同年十月二十二日寄存送達於原告戶籍地之樹林大同郵局。嗣經被告查證認為事實明確，以車主即原告有「在設有禁止停車標線之處所停車」之違規事實，爰依道路交通管理處罰條例第五十六條第一項第四款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以新北裁催字第48—DB0000000 號裁決書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）九百元。經原告以違規當日因另案在監服刑為由，提起訴訟，經重新審查程序，被告以原告確於一０三年八月十三日入監服刑，舉發通知單送達未依行政程序法第八十九條規定囑託監所長官為之，故被告另以一０四年十月二十日新北裁申字第0000000000號函文（下稱原處分）改裁罰原告法定最低額罰鍰裁處六百元整，並撤銷其一０四年七月三十一日新北裁催字第48-DB0000000號裁決書之處分。
三、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原處分違停之系爭機車確為原告所有，然系爭機車之違規時間為一０三年十月六日，原告因涉及刑案，其早於一０三年八月十三日入監服刑，足可證違規停車之行為非原告所為。
（三）又原告入監前之戶籍地址為新北市○○區○○路○○○巷○弄○號二樓，惟系爭機車竟停放於桃園市○○區○○○路○○○號，極可能遭不明人士遷移，由於原告目前在監執行，其仍涉有另案羈押，原告無法親自註銷系爭機車牌照，卻遭不明人士所用。
（四）末因原告入監服刑已逾一年，家中僅有年逾七十歲高齡、領有殘障手冊之母親，家中經濟早已陷入窘困，實無力繳納此等不明罰鍰。懇請鈞院為原告主持公道，如蒙恩准，實感德便。
四、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）本案係因系爭機車「在設有禁止臨時停車標線處所停車」，經警以道路交通管理處罰條例第五十六條第一項第一款規定予以逕行製單舉發，惟原告於一０三年八月十三日入監服刑，故違規通知單應依行政程序法第八十九條規定囑託監所長官為之，以為適法。
（三）另依舉發單位提供之送達資料所示，通知單由原舉發單位依行政程序法第七十四條規定寄存送達於樹林大同郵局，核與上揭規定不符，屬未合法送達，故被告同意依違反道路交通管理事件統一裁罰基準表規定，改以該條款法定最低額罰鍰裁處原告六百元，並撤銷被告一０四年七月三十一日新北裁催字第48-DB0000000號裁決書處分。倘若如原告主張系爭機車係屬遭人侵占或失竊案件，請原告逕向警察機關報案，由警察機關依職權調查後移送檢調單位偵辦，並於法院判決確定後，原告再持該「法院判決確定書」或「失竊報證明」至被告處到案，俾利被告審酌釐清責任歸屬後，再續理裁罰事宜。則本案經員警證稱及檢視佐證照片，系爭機車於一０三年十月六日停放於桃園市○○區○○○路○○○號前，該處為設有禁止停車標線之處所，違規事實明確，員警依法舉發，並無不當。
五、本院判斷之依據與理由：
（一）一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。
（二）按汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車、毒性化學物質災害事故應變車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第七條之二第一項定有明文。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是民國九十一年七月三日首度增訂（同年0月0日生效）本條項之前，原係明訂於交通部及內政部依據本條例第九十二條第三項之授權規定，制定發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（以下簡稱「裁處細則」）之規定即有違反法律保留原則之虞。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，自屬當然。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出「經以科學儀器取得證據資料者」之證據，換言之，如舉發機關提不出「以科學儀器取得之證據資料」以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。
（三）經查本件雖據被告提出違規停車之相片為證，原告於起訴書亦不否認系爭機車為其所有，惟否認當日違規者為原告，主張其因涉及刑案，早於一０三年八月十三日入監服刑，足可證違規停車之行為非原告所為等語。原告並提出法務部矯正署桃園女子監獄在監執行證明書為證（參見本院卷第七頁），並經本院依職權查明原告最近一次入監所時間為：一０三年七月十七日入台北女子看守所，其後於同年八月十三日，因違反毒品危害防制條例案件移入桃園女子監獄迄今，有臺灣高等法院在監在押全國紀錄表一件在卷可證（參見本院卷第二十五頁）。依上述證據足證本件實際駕駛人應非原告，已堪證明。又按汽車駕駛人停車時，有在設有禁止停車標誌、標線之處所停車者，處六百元以上一千二百元以下罰鍰。本條例第五十六條第一項第四款定有明文。本條罰鍰處罰之主體為「汽車駕駛人」，而原處分就罰鍰部分，以「機車所有人」之原告為本條之處罰主體，自有違反自己責任原則之違法，甚至違憲（司法院大法官釋字第六八七號解釋意旨參見），本應撤銷原處分，由被告機關另查明後為適法之處分，如查無違規者，亦僅能不罰結案。惟被告機關將重點置放於舉發通知單未依行政程序法第八十九條規定，合法送達於在監服刑之原告，遂撤銷九百元罰鍰之原處分，改以有合法送達監所之原處分為到案期限而處以法定最低罰鍰六百元（參見本院卷第十五頁），忽略本件係就非行為人之原告處罰，違反自己責任原則之問題。惟按本條例第八十五條第一項規定：「本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰」。監理實務常引用本條抗辯，指受處分人未依本條項規定，即未於舉發違反道路交通管理事件通知單所載「應到案日期前」檢附相關證據及應歸責人證明，而係延至提起行政訴訟期間始舉證其非行為人，自不能據以免予處罰。殊不論本件舉發通知單未合法送達原告，原告如何得知並履踐該條項所定「到案日期」之荒謬，既然被告以原處分送達為到案期限起算，則該舉證之到案日期亦應一併延至原處分送達後起算，而原告於起訴時主張其非實際行為人，自無違該條項之規定。此外，本院更在乎的是實務操作本條項「執著」於後段：「逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰」規定，而否定受處分人遲至訴訟中始主張其非實際行為人之權利。是重點，即程序爭點仍在於：此類原告可否於訴訟中始主張並證明其非實際行為人而免責？此涉及嚴肅的憲法議題，有予釐清探究之必要。
（四）基於無責任即無處罰之憲法原則，人民僅因自己之刑事違法且有責行為而受刑事處罰，法律不得規定人民為他人之刑事違法行為承擔刑事責任。釋字六八七號解釋理由書第一段開宗明義說得清楚。大法官據此認為稅捐稽徵法第四十七條第一款關於納稅義務人公司應處徒刑之規定，於公司法規定之公司負責人亦適用的法律規定，係指公司負責人如故意指示、參與實施或未防止逃漏稅捐之行為，應受刑事處罰。故該條規定係使公司負責人因自己之刑事違法且有責之行為，承擔刑事責任，並未使公司負責人為他人之刑事違法且有責行為而受刑事處罰，與無責任即無處罰之憲法原則並無牴觸（釋字第六八七號解釋理由書參見）。本號解釋扭轉實務將上述轉嫁罰或代罰規定的說法，蓋轉嫁或代罰所表達的是為他人的行為負擔刑事責任，公司負責人未參與公司的逃漏稅捐行為，卻要為公司逃漏稅捐行為受刑事處罰，就違背「罪責原則」。所謂罪責原則包含兩大意涵：自己（個人）責任原則，也就是罪止一身原則，以及過錯原則。任何人只為自己有過錯（故意或過失）的行為，也就是刑事違法且有責的行為，負擔刑事責任。大法官許玉秀在本號解釋提出的部分協同意見書指出，罪責原則來自於自主原則，從人性尊嚴和人格自主出發，「一個自主的人，才能有自己的決定，也才能為自己的決定負責，而且也只為自己的決定負責，不能遭強迫為別人的決定負責（自己責任原則）；決定之所以稱為錯誤，因為會得到負面的效果，所以有了錯誤的決定，因而要承擔負面的效果時，也只能對能決定的錯誤承擔負面效果（過錯責任原則）。以上兩個原則，是現代法治國家使人民因自己的錯誤決定，承擔負面效果所遵循的基本原則，在刑法上即稱為無責任無刑罰原則，學理上稱為罪責原則（Schuldprinzip ）。將行政處罰納入，即稱為無責任無處罰原則。多數意見審查無責任無處罰原則，就是在同時審查自己責任原則及過錯責任原則。因為無責任無處罰原則的內涵是：行為人無故意或過失不受處罰，所謂無故意或過失不處罰，等於無故意或過失行為不處罰，沒有行為，故意或過失是沒有意義的概念」（參見釋字第六八七號解釋許玉秀大法官部分協同意見書）。簡言之，無責任無處罰原則所宣示的是任何人只為自己的行為負責，不應該被強迫為他人的決定負責，而且此處的處罰當然不限於刑事責任，也包括行政處罰責任。行政罰法第七條第一項所以規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，即係從行政法層面揭示上述無責任無處罰的憲法原則，所以這不僅是行政法原則，更是憲法原則。
（五）本條例第八十五條第一項規定正是落實無責任無處罰原則的表現，所以才會給受舉發之違規者，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關可以另行通知應歸責人到案依法處理的程序。蓋道路交通管理處罰條例允許「逕行舉發程序」（本條例第七條之二），亦即因為當場不能或不宜（不及）查獲違規人，而僅查獲違規汽車，以汽車所有人為受舉發之違規者（裁處細則第十一條第四款）。正因係以「汽車所有人」為受舉發人，受舉發人得舉反證推翻此「推定」，而非「視為」，才會有本條例第八十五條第一項之規定。至於要求被舉發之汽車所有人得於舉發通知單所載到案日期前，舉證應歸責之實際駕駛人，無異於以法律明定受舉發人所負之「協力義務」，但至少並非對於受舉發者的強制規定，合憲性尚無疑問。又為兼顧行政機關查證上的費時與行政效能，立法者固明定期間為「舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前」，以方便作業，惟解釋上此期間僅係督促受舉發人及早盡其協力，於處罰機關製作裁決書之前，不致造成日後為更正受處分人時的行政程序上勞費，但立法者並無禁止於裁處之後就不能盡其協力義務之意，更無禁止訴訟中法院依職權調查證據查明實際歸責人之義務（如有此意則該條項顯然違憲），否則行政訴訟法第一百二十五條第一項明定「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」，更於第一百三十三條、第一百三十四條分別明定「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同」、「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據」，於交通裁決訴訟卻禁止法院查明實際違規人，而令法院將錯就錯，豈符公益？再舉個簡單的實例：汽車所有人因為汽車失竊，又因主客觀原因延誤報案，例如因公長期出差。其後由盜竊者駕車違規之行為，若僅因汽車所有人不及於舉發通知單應到案日期前，提出汽車失竊之證明，國家竟要車主為盜竊者的違規行為受罰，豈非對於車主的二度傷害？如此法律解釋焉屬合理？對於如本案原告，因為在監服刑之受處分人，即使合法送達舉發通知單，受限於人身自由遭國家拘束而無從查證事實真相者，更難履踐上述到案日期前「檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人」之要求，當可想像。基於合憲解釋原則，在立法者意思未有明確，而法律有多種解釋可能性時，法院應選擇符合憲法意旨的解釋，揚棄違憲的解釋結論。是本條項如解釋為「逾舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期」即不能主張實際應歸責人，法院亦不能依職權調查實際應歸責人，已嚴重違反上述無責任即無處罰之行政法及憲法原則的核心意旨；更遑論只為了方便行政機關作業或節省勞費的行政效率藉口，只因超過行政作業時限，卻寧可犧牲罪責原則，甚且在訴訟中已發現實際行為人，卻仍強令法律上無責任者去擔負一個不屬於自己的處罰，讓實際行為人免為法律制裁，根本通不過比例原則的檢驗。是上述期限僅能解釋為任意規定，並不能因而發生不利於受舉發人的法律效果，始符合憲解釋原則。
（六）上級審實務曾有見解認為「因慮及監理及逕行舉發交通違規之處罰係大量而反覆性之行政行為，處罰機關礙於人力、時間之短絀，有時難以一一詳究違規者為何人，相較之下受處分人時間、人力較為寬裕，且受處分人對於實際駕駛者為何人多知之甚詳，相關證據及證明文件亦均在受處分人掌握之中，具有資訊上之優勢，若容許受處分人僅泛稱係他人駕駛而不提供足資識別之身分，又或稱為某某人所為但不提出證據，則處罰機關勢需耗費大量時間勞力調查，仍恐一無所獲，此種責任之分配並非合理。又倘若僅課與受處分人檢附相關證據及足資辨識、通知應歸責人之證明文件，而容任其於任何時間均得提出，亦將使究竟何人應負最終行政罰責任之法律關係長期懸而未決，並使逕行舉發案件有罹於同條例第九十條時效之可能，且亦與前揭規定中『應於到案日期前提出』期限之限制形同具文，此應非立法之本意」等語，而採取立法者有課與受處分人在期限前提出證明之義務，違反者，仍依本條例各該違反條款規定『處罰』，使車輛所有人負最終處罰責任之解釋結論者」。本院以為，此等見解雖非無見，惟仍有商榷之餘地。首先，前段理由乃是判斷受舉發人是否克盡其協力義務之問題，如僅係泛泛稱另有實際應歸責人，根本也不符該條所定「檢附相關證據及應歸責人相關證明文件」之要件，法院既無法為合理可行之調查，此時仍以受舉發人為受處罰者，並未違反舉證責任分配，亦無違職權調查主義原則。其次，後段所謂期限形同具文的說法，不免忽略其仍有行政作業上的當相意義，且不論行政法規或訴訟法律，均有眾多「任意期間」的規定，只是當事人間不致發生失權效果，不能即謂其屬具文規定。而關於「行政罰責任之法律關係長期懸而未決」之說法，除過於偏重行政效率，有礙職權真實發現，違反罪責原則，也低估行政機關並非不能基於職權，善用不予處罰的裁量權以使案件確定的能力。最後，所謂「使逕行舉發案件有罹於同條例第九十條時效之可能」等疑慮，顯然又有誤解該條三個月短時效意旨之虞。蓋本條例第九十條前段規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾三個月不得舉發」，不論依條文所定「逾三個月不得『舉發』」之文義解釋，或依立法目的係在要求行政機關應儘速行使其公法上請求權，而以遲誤即不得處罰人民之效果（不得舉發），懲罰國家長期之行為怠惰，並避免人民因時隔長久而難以舉證之不利益，均應解釋為以行政機關「作成」行政行為之日為準，而絕非以「送達日」為準，否則行政機關係於期限內作成行政行為，僅因送達產生之必要時日，甚或受處分人刻意有拖延收受等情事，導致送達當事人時已逾三個月，即生懲罰國家不得舉發、處罰之法律效果，當非本條立法目的。又依據行政程序法第一百三十一條第三項之規定，行政處分公法上的時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷，就性質上屬「暫時性行政處分」之舉發處分而言，當有適用之餘地。簡言之，不論自本條文義、目的解釋，以及行政程序法另有時效中斷之規定，所謂「逾三個月不得舉發」，應以舉發機關填製通知單之日，亦即行政處分成立日為舉發日，當無以送達日即行政處分生效日為準之理，換言之，足認行政機關並無怠惰，而於違規行為終了日起三個月內作成舉發通知單，行政處分既於三個月內已成立，即無違反本條不得舉發之規定，至舉發通知單送達與否、何時送達，乃行政處分是否生效，有無及何時生舉發效力之問題，與本條係規範行政處分成立之時效無關。是解釋上，違規行為經舉發時在行為終了三個月內，即令事後發現受舉發人非實際行為人，惟該「違規行為」業經舉發，僅係更正受舉發人的問題，並無罹於上述時效。綜上，原處分以非行為人的原告為對象而認為有危險駕駛之行為即有違誤，並不符合無責任及無處罰之行政法及憲法原則。
六、綜上所述，系爭機車停放於設有禁止停車標線之處所，既查明顯非原告所為，自不能禁止原告於訴訟中主張及經本院依職權查明，否則有違無責任及無處罰之行政法及憲法原則。
是原處分以非行為人的原告為處罰對象即有違誤，其認事用法於法不合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至究為何人為原處分所指違規行為，自應由被告機關查明後另為適法處分，如無法查明，亦屬無可奈何之事，須知，不罰結案並無傷於被告機關之公信力，反係執意處罰非駕駛人之車主，始斲傷法治，不利人民對於公權力之信賴，附此敘明。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應之必要，附此敘明。
八、本件第一審裁判費用為三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 25 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 105 年 2 月 25 日
書記官 劉 宗 源