臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度交字第33號原告吳弘凱（兼江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑、許淑鈴、陳
毓秀、蘇季陽、凌錦秀、吳永毅、葉國良之選定當事人）原告吳永毅訴訟代理人 劉繼蔚律師被 告 新北市政府交通事件裁決處代 表 人 李忠台訴訟代理人 高宏文律師上列當事人間交通裁決事件，原告不服附表所示裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：如附表所示），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分均撤銷。
被告應按附表所列裁處金額，返還原告指定之代受領人吳朝欽。
訴訟費用新臺幣參仟參佰元由被告負擔。
理 由
壹、程序部分：
（一）原告吳弘凱等十一人不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
（二）再本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：
（一）緣國道高速公路採收費站人工收費的制度至少始於民國六十六年，而主管機關交通○○○區○道○○○路局所屬收費站收費員（下簡稱國道收費員）卻從未被納入公務員體系，而是長期採取「一年一聘」的約聘僱方式進用，甚至以臨時人員的方式進用，其等的薪資來源也分別由公部門編列的「人事費」或「業務費」支出。九十二年起，交通部決定建置電子收費系統以取代人工收費，經過法定甄審等程序，九十三年四月二十七日與遠通電收股份有限公司（以下簡稱遠通公司）簽訂「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」契約。其間歷經將近十年的波折，包括甄審及招標過程的司法訴訟。一０二年十二月三十日凌晨零時起，高速公路電子收費系統建置正式全面實施，精簡國道收費員九百四十二人，經收費員填寫意願，其中四百八十六人選擇支領轉職補償金，四百五十六人選擇轉置工作。關於收費員工作轉置情形，截至一０三年六月十日止，已媒合成功二百四十七人，二百零九人待媒合。
（二）上述「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」契約簽約過程，遠通公司承諾對於國道收費員的五大保障，包括工作權、工作地點、薪資、福利與轉職補償，以緩解國道收費員對於資遣的反彈，並有利於取得與政府的上述合約機會。惟從結果來看，遠通公司都未做到，除提供收費員無法勝任的工作外，且有提供離家數小時車程的工作，甚且提供的新職多為月薪二萬元出頭，遠低於國道收費員約月薪三萬五千元的工作，此種薪資亦勢必影響未來勞保，尤其老年給付的金額。如原告之主張，經自救會調查應受轉置之收費員仍有近三百名之多，至本院宣判日，國道收費員失業長達恰滿兩年之久，對於國道收費員的家庭與生計影響甚鉅，而遠通公司也給社會「過河拆橋」的觀感，然而口口聲聲在乎社會觀感的政府，卻對於遠通公司的不作為，拿不出制裁的對策。遑論交通部藉於如此公共事務私營化的一紙契約，就擺脫自己對於多數既非「勞工」又非「公務員」，卻為國家賣命超過二、三十年，將近一輩子的國道收費員應盡的補償與安置責任。而交通部明知人工收費屬繼續性工作應為不定期契約的法律規定，卻仍以「一年一聘」的定期契約聘僱國道收費員，且其中「約聘僱收費員」迄今仍不適用勞動基準法，「臨時性收費員」則遲至九十七年一月一日起始適用勞動基準法，政府長期聘雇「勞工」，卻不受勞動基準法規範，國道收費員因而要求交通部、遠通公司的「補勞保」及「多元轉置」，進而增加針對整體政府及法制的「要年資」。惟交通部對此等訴求卻總以這是遠通公司的責任而想卸責。
（三）在上述背景與歷史脈絡下，國道收費員組成的自救會於是發動多起抗議活動。本件即係為抗議交通部及遠通公司對國道收費員遭資遣後，年資及轉介工作處理不當，發動國道收費員駕車於國道一號高速公路中壢服務區集結，欲以慢車速北上交通部陳情抗議（依內政部警政署當日查處情形約有三百人抗議。如以繫屬於本院的相同案例為依據，至少有九十八輛汽車所有人經警舉發，並由各車籍地所屬監理所裁罰）。內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊事先接獲情資，即協調高公局支援大型巴士、救護車、工程車、拖救車等車輛，動員警力約二百五十員，採警力跟隨陳抗車隊前進之方式防處。
（四）原告吳弘凱等十一人駕駛其等所有車牌號碼如附表所示之自用小客車，由訴外人毛振飛帶頭第一台車，自休息區發車北上，於民國一０三年十月二十五日上午十一時三十分許，行經國道一號北上五十三點五公里處機場系統輔助車道時，因國道公路警察局第一公路警察大隊進行交管，並有警方前導車於其左前方即外側車道緩慢行駛，領隊之毛振飛索性當場停車，從而造成後方所有車輛違規停車於原地，就地以「六步一跪」及靜坐等方式表達上述訴求。國道公路警察局第一公路警察大隊員警未於當場舉發原告有「非故障車，無故停於車道上」或「違規停車」之違規，僅先就各該車輛攝影拍照，而於數日後之十一月初（多為十一月二日），始依據照片逕行舉發。原告到案陳述不服舉發，經被告查證事實明確後，認原告違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第八款、第六十三條第一項第一款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以附表所示之裁決書（下稱原處分）各裁處原告罰鍰新臺幣（下同）六千元，並各記違規點數一點。原告對處分不服，於一０四年二月至五月間陸續向本院提起行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.先位聲明：原處分撤銷。
2.備位聲明：確認原處分違法。
3.被告應按處分金額，返還予原告指定之代受領人。
4.訴訟費用由被告負擔。
（二）經查中華民國國道收費原是於收費站以人工收費，基於國道電子收費計程收費之國家政策規劃，依「促進民間參與公共建設法」經甄審程序後，於九十三年四月二十七日與遠通電收股份有限公司（下稱遠通公司）簽訂「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案契約。對於電子收費後，原先收費員的轉安置問題，遠通電收公司為爭取締約，亦在九十四年提出五大承諾，包括工作權、薪資、褔利、工作地點等保障與轉職補償，並訂入契約之中。詎料於一０三年一月一日起全面電子計程收費後，原先遠通公司之承諾未能落實，目的事業主管機關亦未依約對遠通公司計罰或為其他積極措施，致使大量收費員一夕失業、生計無著。原國道收費員為爭取自身工作權、生存權等權益，組成「國道收費員自救會」（下稱自救會），積極向主管機關及社會大眾陳訴，以爭取權益之落實。經與目的事業主管機關即交通部協調未果，遂逐步發起抗爭，以爭取社會支持與奧援。
（三）截至本件起訴前，自救會之重要抗爭事件依序列舉如下：
1.一０三年一月三日，五百多名前國道收費員至交通部陳情，之後又遊行前往凱道，向總統府陳情。
2.一０三年一月十三日，六名民進黨籍立委與多名國道收費員共同召開記者會，控訴遠通電收未依契約轉置國道收費員。
3.一０三年一月二十五日，與eTag復仇者聯盟、全國關廠工人連線等組織，針對國道全面計費後，遠通電收的各種爭議問題，到交通部及凱道遊行。
4.一０三年三月十一日，五百多名前國道收費員至交通部抗議，要求重啟勞資協商。
5.一０三年四月二十二日，百名前國道收費員前往交通部參與協調會，但因為交通部所選的會議室無法容納所有代表，引發不滿，自救會衝進並佔領交通部大廳。經立委陳學聖居中協調後，自救會與高公局改於餐廳進行協商會議。下午則到中正紀念堂站、台北車站及重慶南路交流道遊行、發傳單，並預告往後可能發動更強烈的抗爭行動。
6.一０三年六月八日起，自救會開始在交通前為期一週的「藍光行動，開戰國道」抗議行動，夜宿交通部前，九日前往監察院陳情，十日至遠傳門市抗議，十一日一度與警方爆發衝突，衝過警方封鎖線進入交通部大門，但隨後退出，十二日前往交通部長葉匡時的住家外欲陳情，但並未成功。
7.一０三年六月十三日，自救會約五百人，搭乘遊覽車到達林口交流道後下車靜坐，並宣稱不排除走上國道主線，高公局因此縮減車道進行交通管制，封鎖部份交流道出入口，並增派警力築成人牆，下午三點多高公局長陳彥伯到抗議現場與自救會會面，並提出三項允諾，包括：⑴高公局提供收費員轉職後的薪資保證。⑵若收費員轉職後遇到不公平待遇，高公局成立委員會處理。⑶月底前交通部長葉匡時將與自救會代表單獨會面。隨後自救會成員向國道用路人道歉和道謝，並逐漸搭遊覽車離開國道。
8.一０三年七月三日，高工局檢核遠通電收提出的收費員轉置，認為有五大缺失，需在七月十七日前改善，若於七月十七日前未改善可按日罰五十萬元。七月二十一日，高工局二度檢核結果出爐，再度認定遠通仍有小缺失，並給予一週違約改善期，要求遠通必須在七月二十八日前徹底改善，否則將日罰五十萬元並回溯一週起算。七月三十日，高工局認定遠通轉置工作已經完成，但因為其中有一封任用信寄送錯誤，經緊急補件後，按違約九日每日五十萬元計算，開罰四百五十萬元，對此遠通認為不符合比例原則，循契約爭議協調程序送交協調委員會處理。
9.一０三年九月二十二日，自救會至行政院人事行政總處抗議，批評政府以臨時、約聘僱人員、派遣工等進用人力取代正式人力的政策。
10一０三年十月二十五日早上十點多，自救會於中壢交流道
附近下車，走在國道路肩，以六步一跪的方式抗議，國道警察也前往管制交通，阻擋群眾繼續前進，並舉牌警告行為違法，大量的警力圍堵群眾卻造成該處國道路段壅塞，中午十二時三十分左右，抗議者被驅離並抬上接駁車送離現場。
11一０三年十一月六日，自救會前往連勝文松山區造勢大會
活動抗議，遭到疑似國民黨工驅離，造成自救會至少五人受傷。七日下午自救會前往連勝文競選總部抗議此一事件，連陣營發言人表示對此事件並不清楚。之後自救會陸續開始跟隨馬英九行程及國民黨進行抗議。
12一０三年十一月二十日，自救會於國民黨中央黨部前展開
無限期絕食行動，下午四時許被警方強制驅離後，改在交通部前夜宿並持續絕食。
13一０三年十一月二十五日，自救會與交通部在新北市政府
舉辦調解會未達成共識，會後近五十成員到台北車站高鐵第一月台的第八車廂處靜坐抗議，高鐵則將列車調度至第二月台開車，旅客未受影響。自救會靜坐至晚間七時四十分許解散，揚言交通部不出面，選前將再度抗議。
14一０三年十一月二十七日下午一時三十分許，自救會召開
記者會控訴交通部，過程中抗議民眾突然衝破警方防線，雙方爆發嚴重肢體衝突，並造成多人受傷，至少有四名抗爭者因而送醫。下午四時三十分許，自救會再度召開記者會，聲明指控許多聲援者在抗爭過程遭蛇龍割傷，警方卻不斷挑釁收費員，甚至將六名聲援者拖入人牆內毆打，致聲援者嚴重受傷。
15一０三年十一月二十八日下午四時許，自救會三名絕食者
與另五名成員，爬上台北東湖附近的ETC 收費門架，而為了防止自救會成員及支援者爬上國道癱瘓交通，警方也出動大批警力及救生器材到現場，因而造成塞車。抗議行動直到夜間十一時許，才因絕食二百小時身體不適與失溫等因素，自行撤離。
16一０三年十二月一日，江宜樺內閣總辭，自救會到行政院外抗議，要求一同總辭的交通部長葉匡時認錯負責。
17一０三年十二月二十八日，自救會中午前往交通部長葉匡
時家抗議，下午一時許又到總統官邸前抗議，一百多名收費員隨即坐下佔據門口，隨後遭警方強制驅離。
18一０四年一月十六日，自救會前往高鐵台北站抗議，因無
法進入月台，僅象徵性在高鐵指示燈箱上貼上封條，二十分鐘後離去。
19一０四年一月十九日，自救會至國民黨部抗議，新任國民黨主席朱立倫允諾將安排時間會面。
20一０四年一月二十八日，自救會分別到交通部前部長葉匡
時家前及交通部抗議，要求新任交通部長陳建宇出面，交通則派出人事科長吳俊霖接受陳情，但後來由於警方欲強制將他拉回交通部，而與自救會爆發肢體衝突，過程中並造成一名自救會成員因壓傷而送醫。
（四）上述陳抗事件中之10即為本事件，其發生經過（略以）：
1.自救會當日今天上午動員約一百輛自小客車，二輛遊覽車，約四百人在中壢休息站集結，國道警方及桃園縣警局接獲情資，擔心他們衝上國道激烈抗爭，上百名警力在休息站監控並在匝道出入口部署警力。
2.九時四十五分許，抗議群眾在中山高北上五十三公里左右，國道一號接二號的匝道口，突然下車在路肩集結以進行當日「六步一跪」的陳抗活動，國道警方舉牌，要求解散，現場有零星口角，收費員放置三角警示錐，避免後方車輛撞擊群眾，警方阻止擺設，情勢一度緊張。
3.自救會指責說，許多國道收費員已失業十個月，但政府擺爛、拖磨，對於失業收費員的訴求，一項都沒有解決，交通部、高工局一直敷衍，並拒絕討論收費員的年資補償問題，毫無誠意。自救會並提出三項訴求，分別是年資補償、勞保損失補償、多元安置就業，要求政府善意回應。
（五）事後當日參與之車輛均陸續收到國道警方之舉發單，而原告為免滯納金之發生，業經自動履行，惟認原舉發事實及裁決處分侵害原告等和平集會之權利，違反聯合國公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）保障人民和平集會之規定，兩公約關於人權保障之規定既有內國法律之效力，該裁決處分即有違法；遂依法提起撤銷訴訟，請求撤銷原處分，並合併請求法院命被告返還所繳納之罰鍰於指定之代受領人。
（六）就本案事實部分補充並敘明者，原告（誤載為被告，逕予更正）等人參與本件自救會發起之活動，實是受政府所逼，情非得已：
1.緣自一九九七年起，交通部開始研究ETC （電子計程收費）之政策，於一九九八至二００一年間，甚至開始測試系統，國道以BOT 的方式興建ETC ，於歷史資料看來並非一朝一日之政策，但從研究、擬訂政策、實施政策開始精簡收費員，到全面使用ETC 而淘汰人工收費，大量解僱收費員的這十幾年間，政府卻從未計量過收費員受政策影響而會面臨失業的處境，也毫無任何安置之配套，最後徒留一句「安置責任已交給遠通電收處理」的謊言，棄辛勤在國道上賣命十幾、二十餘年的收費員不顧。而在往後因政商間BOT 契約對勞工保障不全而爆發出爭議時，政府更是持續站在遠通電收的立場行事，再次地將收費員的尊嚴與權益踐踏於地。
2.交通部於以強制的手段解僱收費員，一味替遠通電收促成
BOT 案之執行，絲毫不顧及任何收費員之權益。對於以人事費名義進用的約聘僱人員，交通部以約聘僱法規逃避勞基法所明定之義務，但事實上收費員屬於非季節性、非臨時之業務，非定期契約，交通部卻逃避爭議與責任，孤行地將收費員解雇；而對通行費名義進用的臨時人員，交通部則聲稱依勞基法十一條第四項「業務性質變更，有減少勞工之必要，又無適當工作可供安置時」為由解雇。但同前文所述，本案為長達十餘年之政策，因此失業勞工之安置應為政府優先考量之事項，但交通部卻徒以一句「無職缺可安置」，便逃脫其僱主與政府部門之責任，顯有不公。種種情事顯示政府在本案上極力為財團促成BOT 案之執行，完全無顧及收費員喪失工作將面臨的諸多生活困境。在這樣的錯誤政策執行下，從二００六至二０一三年間，共計一千一百八十六名收費員遭受不當之解僱。政府此舉顯然已樹立對於不利於社會中保障勞工權益之價值。
3.另於政府違法解僱後，其片面聲稱收費員之工作安置義務將藉由BOT 契約轉嫁於遠通電收。但政府於前階段與遠通電收簽訂之BOT 契約，於安置計畫內容上，又對於勞工權益有嚴重損害的情事。首先，其契約表明收費員之安置可由「五年工作安置」與「補償金」兩種途徑進行，但經過試算，此兩種途徑遠通電收所耗費之成本差距將近每人四十至五十萬元，於全體一千一百八十六名收費員則將近五億，造成先天性質上遠通電收對安置選項有所偏好，而對收費員有本質上不利之影響，最終導致的，是收費員於轉置過程中多受學、經歷與職缺地區分佈等限制，或面試過程中遭刁難等諸多障礙，而無法得到應受保障之工作。以高公局二０一五年三月二十二日發佈之資料，受轉置的收費員有八成以上面試超過七次、三成以上面試超過十一次，證明收費員於轉置過程中是努力嘗試，但卻未果。由二００六年至今，實際受到遠通電收轉置之收費員僅一百多名，但自救會調查應受轉置之收費員仍有近三百名，顯然本案之BOT 契約對於勞工有嚴重不利的情況。
4.政府長期以來使用「約聘僱制度」此種非典型聘顧方式進行公家機關的人事聘用，其政策所導致的結果，是政府內的約聘僱勞工長期受到剝削，以本案中的國道收費員為例，其所進行之工作，明顯為政府必要之長期僱員，非短期性、季節性勞工，卻因政府節省人事支出的政策思維，以約聘僱方式僱用，造成長期性勞工卻以短期、非典方式僱用的荒謬情事，導致平均勞動年資為十四年，長可至二十餘年的收費員，無法領到一般勞動者皆應得的資遣費、退休金。而如此政府以非典型聘顧剝削勞工的情事，現今仍然在發生，全臺灣尚有七、八萬名約聘僱人員同樣遭受到如此待遇，在政府部門中工作的勞動者，連勞基法這種最基本的勞動規範標準都無法達到，這種政策現象，根本為政府帶頭提倡非典型聘僱、提倡剝削勞工，不論對於本案的受害當事者而言；更對於整體社會而言為重大的損害與影響。
5.本案收費員面臨到工作與年資兩頭空的處境，中年而失業，在現今社會的職場環境中成了弱勢的勞工；辛苦累積的勞動年資、資遣費也化為烏有，儼然被活活地壓到了社會的底層。於法治或於社會的價值，我們認為勞工都不該被如此對待。期盼法院能夠理解收費員這些勞工，在政策下所受到的剝削、壓榨，以及在抗爭時所面臨的無助、政府顢頇的對待。受政府所逼，無奈之下始進行權益之訴求，不過是爭取勞動者所應有的保障與尊嚴。
（七）訴訟程序部分：關於訴之變更及選定當事人
1.按行政訴訟法第一百一十一條第一項但書及第三項第四款分別明定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟」。是如有訴訟類型錯誤，尤以應提起「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」之確認訴訟類型，而誤提起撤銷訴訟者，應許變更或追加。
2.本件起訴及變更後聲明，為撤銷行政處分之訴，按最高行政法院一０四年度判字第二０九號判決表示（略以）：「撤銷訴訟，旨在撤銷違法之行政處分，使其『自始歸於無效』，藉以排除其對人民權利造成之損害（司法院釋字第二一三號解釋理由書第三段參照）。申言之：⑴對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分的規制效力，倘行政處分之規制效力仍然存在，原則上即有提起撤銷訴訟之實益；而「行政處分之執行」與其「規制效力之存續」係屬兩事，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能，回復原狀部分並已達可為裁判之程度者，行政法院仍應准原告提起撤銷訴訟以為救濟，此時，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置- 即公法上違法結果除去請求權（或公法上回復原狀請求權），乃原告對已執行之違法行政處分，於行政法院判決予以撤銷時，賦予處分相對人得請求除去該行政處分執行之結果，使之回復未執行前之狀態。行政法院為該項判決時，依行政訴訟法第一百九十六條第一項規定，應具備：（甲）行政處分已執行完畢：行政機關處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行（訴願法第九十三條第一項、行政訴訟法第一百十六條第一項參照）。是原告提起撤銷訴訟，於撤銷判決前（事實審行政法院言詞辯論終結前），為訴訟標的之行政處分，如已完全實現該處分之內容（含所有執行上之事實措施），即屬行政處分已執行完畢。（乙）行政法院認為回復原狀適當：行政法院判斷命行政機關回復原狀是否適當，所應審酌者為：一因執行該違法行政處分所發生之事實結果，對原告權利或法律上利益造成的損害，仍然存續。二行政機關有回復原狀之可能- 即在「事實上及法律上」，行政機關得以除去該結果，且行政機關對於該結果之除去已無裁量權限或判斷餘地。（丙）命為回復原狀之必要處置：行政法院為此項判決時，應於判決內具體宣示回復原狀之方法；至何種方法始能有效除去違法之狀態，達到具體、有效保障人民權益之司法功能，應依個案情形，斟酌該個案全辯論意旨及調查證據之結果，本於經驗法則與論理法則判斷之。（丁）判斷是否可回復原狀，應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為據。⑵如上所述，行政處分已執行與行政處分消滅不同；行政處分已執行，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能，依行政訴訟法第一百九十六條第一項意旨，應可提起撤銷訴訟，以為救濟。而於合法提起之撤銷訴訟進行中，原處分經撤銷或因其他事由消滅，或已執行且無法回復原狀者，即無從撤銷；惟若原告對於原行政處分為違法，並有即受確認判決之法律上利益時，自應許其有救濟之機會，此時行政法院得依原告聲請，確認該行政處分為違法（行政訴訟法第一百九十六條第二項）。
3.準此以言，「行政處分之執行」與其「規制效力之存續」係屬兩事，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能，回復原狀部分並已達可為裁判之程度者，行政法院仍應准原告提起撤銷訴訟以為救濟，此時行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，基於公法上違法結果除去請求權（或公法上回復原狀請求權），並得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置，使之回復未執行前之狀態。
4.又按最高行政法院一０四年度判字第一百七十九號判決謂：「按『行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之』為行政訴訟法第一百二十五條第一項、第二項、第三項所明定。另我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同類型，而訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的；又縱使受有專業訓練之人亦難保能正確的選擇訴訟種類，故遇有當事人於事實及法律上之陳述未明瞭或不完足之處，或訴訟種類選擇錯誤時，均應由審判長行使行政訴訟法第一百二十五條第三項規定之闡明權，苟有應闡明而未予闡明者，即難謂適法」。準此以言，我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同類型，而訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的；又縱使受有專業訓練之人亦難保能正確的選擇訴訟種類，準此如當事人不能確認其訴訟類型者，為貫徹訴訟權保障權利救濟之旨趣，此種因訴訟程序技術上所致不確定之訴訟風險，應由當事人承擔，而應由法院加以闡明，並予以析辨，始稱適法。
5.本件當事人受系爭處分，處罰鍰並記違規點數一點，並均經當事人完納罰鍰。惟原告以為，罰鍰之繳納僅係系爭處分之執行。惟該繳納之罰鍰，限制、剝奪並移轉受處分人之財產於國家，而以該處分為國家取得並保有該罰鍰之法律上依據，仍具有規制之效力；且就違規點數而言，亦繼續確認原告曾有違規之事實之記載，其規制效果均繼續存在，且得由法院併基於公法上結果除去之權利，以判決加以回復或除去。原告以為，依前述最高行政法院見解，非不能以撤銷訴訟為之。
6.然系爭行政處分，有無回復原狀之可能，或是否業已消滅，解釋上容有不確定。前經鈞院就部分相關案件開庭並曉諭認為似已執行完畢而終結，僅得確認違法。此訴訟程序上法律之不確定風險，考前揭最高行政法院意旨，如最終僅得提起確認訴訟，依行政訴訟法第一百十一條第三項第四款，原告追加之備位之訴並無不合。然倘因欠缺確認訴訟之補充性（行政訴訟法第六條第三項參照），而仍應以撤銷訴訟為之者，原告仍有保留原起訴聲明之必要，此際將確認之訴追加並變更為先備位聲明，應認為適當。綜上，原告追加並變更聲明如陳，於法應無不合。
7.末按行政訴訟法第二十九條第一項明定：「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴」，此為學說上所稱「選定當事人」制度，本件選定人均因涉及國道收費員自救會十月二十五日於國道上活動而遭處罰，且有提出共同原因之抗辯，具有訴訟上之共同利益，依法選定被選定人擔當實施本訴，於法應無不合。且原告陳報選定人等之委託受領返還罰鍰之委託書，而聲明請求被告逕向受託人返還，於法應無不合。附此敘明。
（八）原處分不合逕行舉發之規定，其逕行舉發違反正當法律程序之原則而應予撤銷。
1.按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」。行政程序法第四條定有明文。此係於總則所明揭「依法行政」之實質規定，一體適用於所有行政行為，茍行政行為有違法律或一般法律原則，行政行為即非適法。
2.「正當法律程序」原則為我國各種程序應遵循之憲法上基本原則，於本件交通違規之舉發及裁處程序，亦應有其適用。關於各種程序所應遵循的憲法上要求，最為根本而抽像的，為「正當法律程序」原則。揭櫫此項原則的代表，莫過於司法院釋字第三八四號解釋。其中對於憲法第八條所定限制人身自由的法定程序認為：「凡限制人民身體自由之處置，在一定限度內為憲法保留之範圍，不問是否屬於刑事被告身份，均受上開規定之保障。除現行犯之逮捕，由法律另定外，其他事項所定之程序，亦須以法律定之，且立法機關於制定法律時，其內容更須合於實質正當，並應符合憲法第二十三條所定之條件，此乃屬人身自由之制度性保障」，司法院大法官會議援引正當法律程序認為法律與此原則有違的重要解釋，除上述司法院釋字第三八四號解釋外，尚有司法院釋字第四九一號、第五八五號、第五八八號、第六三六號、第六五三號、第六五四號、第六六三號、第七０四號、第七０八號、第七０九號及第七一一號解釋，範圍自行政程序、立法院調查程式、及各種司法爭訟救濟程序，應堪信「正當法律程序」原則，為我國各種限制人民基本權的程序所應遵循憲法上基本原則，於本件社會秩序維護法之裁處程序，亦應有其適用，要無疑問。
3.又「正當法律程序」原則之內涵，除具有形式上法定程序之意涵外，亦需實質正當，茍其外觀上偏離形式上之法定程序，或內容上並非實質正當，即與憲法上「正當法律程序」原則之保障有違。我國憲法上的「正當法律程序」原則，應包括除形式上之「程序法定原則」，以及「實質正當法律程序」原則。其中形式上程序法定之部分，參照司法院釋字第六八九號、七０九號解釋意旨：「憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（本院釋字第六八九號解釋參照）」，應由立法機關就程序事項為相應之法定程序之規定，有法律保留原則之適用。此外，前述司法院釋字第三八四號解釋並明白揭示正當法律程序原則除程序合法外，尚須實質正當：「前述實質正當之法律程序，兼指實體法及程序法規定之內容，就實體法而言，如須遵守罪刑法定主義；就程序法而言，如犯罪嫌疑人除現行犯外，其逮捕應踐行必要之司法程序、被告自白須出於自由意志、犯罪事實應依證據認定、同一行為不得重覆處罰、當事人有與證人對質或詰問證人之權利、審判與檢察之分離、審判過程以公開為原則及對裁判不服提供審級救濟等為其要者。除依法宣告戒嚴或國家、人民處於緊急危難之狀態，容許其有必要之例外情形外，各種法律之規定，倘與上述各項原則悖離，即應認為有違憲法上實質正當之法律程序」。本件解釋經孫森焱大法官的協同意見書並就所謂「實質正當」闡謂：「本件解釋文提及所謂『法定程序』必須『實質正當』，此概念的形成，可溯源於英國大憲章，然後移植於美國。查美國憲法修正第五條及修正第十四條規定非經正當法定程序不得剝奪任何人之生命、自由或財產；無論何州，非經正當法定程序，不得剝奪任何人之生命、自由或財產。惟在美國憲法制定之後一百年間，對於『正當法定程序』一詞皆解釋為對於程序法的限制；僅自行政及司法方面保障人民之生命、自由及財產不受非法程序之侵犯。迨十九世紀後葉始經法院之判例擴大其意義及於實體法之範圍；對於各州及聯邦之立法機關制定之實定法亦加以限制。亦即為符合正當的法定程序，法律的規定內容必須是合理者，方屬正當」。準此，正當法律程序為憲法上的重要原則，不僅程序須以法律定之（程序法定原則），內容更需實質正當，始符合憲法對於限制人民生命、財產、自由等之程序上要求。易言之，「正當法律程序」原則之內涵，除具有形式上法定程序之意涵外，亦需實質正當，茍其外觀上偏離形式上之法定程序，或內容上並非實質正當，即與「正當法律程序」原則有違。
4.復按「汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規」、「前項第七款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公佈其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：四、違規停車而駕駛人不在場」。道路交通管理處罰條例第七條之二第一項第七款及第二項第四款分別定有明文，參酌鈞院一０三年度交字第一二五號判決闡釋：「此等『逕行舉發』事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是修正前本條原係透過『違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則』（下稱裁處細則）第二十三條規定之作法即有違法、違憲之虞。從而立法者於增修本條後，同時於九十一年八月三十日配合刪除裁處細則上述規定，即遵行法律保留原則之作法，頗值讚揚。又既然『當場舉發』始為常態之舉發程序，則非常態之『逕行舉發』事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，舉發機關並應遵守同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出『經以科學儀器取得證據資料者』之證據，換言之，如舉發機關提不出『以科學儀器取得之證據資料』以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。又即使符合該等法定事由，仍應受到本條項自始設立的例外條件：必須『當場不能或不宜攔截製單舉發者』」。準此以言，如不符「當場不能或不宜製單舉發者」之要件，即應回歸「當場舉發」之原則，而不得以「逕行舉發」之方式，否則與正當法律程序原則有違，應予撤銷。
5.又觀諸本件舉發所據之照片及舉發條文，固雖有以科學儀器取得證據資料，惟根據相關事實，當時駕駛人係下車後停留於現場參與陳抗活動，並非不在現場，且活動人員於時間十二時四十二分經執勤員警架離（詳見本院卷第一百五十五頁反面），人車均於員警監督控制之下，亦無「當場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，遽攔停員警捨合法之「當場舉發」不為，改以「逕行舉發」之方式，剝奪當事人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則，自屬違法。是原告主張原處分違反正當法律程序原則，應予撤銷，於法應無不合。
（九）原處分違反公政公約關於和平集會權之保障，應屬違法處分，應予撤銷
1.按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」。行政程序法第四條定有明文，此即所謂「依法行政」原則，乃行政行為之根本基礎。又000年00月0日生效的「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（下稱兩公約施行法，公政公約及經社文公約），賦與兩公約關於人權保障之規定具有國內法之效力，行政行為茍與兩公約保障人權之意旨有所牴觸者，即與內國法律有所牴處而應屬違法，要無疑問。
2.次按公政公約際公約第二十一條規定：「和平集會之權利，應予確認。除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使」，又經社文公約第十五條第一項第一款承認：「本公約締約國各國承認人人有權⑴參加文化生活」，經社文公約第二十一號一般性意見對此強調廣泛的文化意義，認為文化是「一個廣泛、包容性的概念，包括人類生存的一切表現。『文化生活』一詞明確提到文化是一個歷史的、動態的和不斷演變的生命過程，有過去、現在和將來」、「文化–為實施第十五條第一項第一款的目的–包含，特別是生活方式、語言、口頭和書面文學、音樂和歌曲、非口頭交流、宗教或信仰制度、禮儀和儀式、體育和遊戲、生產方法或技術、自然和人為環境、食品、服裝、風俗習慣和傳統，透過這些，個人、個人的團體和群體表達其人性及其賦予生存的意義，並建立其世界觀，這是一個人與影響其生活的各種外部力量遭遇的總和。文化塑造並反映個人、個人的團體和群體的幸福價值觀和經濟、社會和政治生活」，從而也包括政治生活的文化在內。據此，締約國存在的核心義務「委員會在其第三號一般性意見（一九九０）中強調，締約國的最低核心義務是確保至少滿足《公約》規定的各項權利的最低基本水準。因此，根據《公約》和關於人權和保護文化多樣性的其他國際文書，委員會認為，《公約》第十五條第一項第一款至少包含有義務創造和促進一種環境，使人在其中個別地、或與他人聯合、或在一個群體或團體內能參與文化生活，而這又包括以下可立即生效的核心義務…( c)尊重和保護每一個人從事自己的文化實踐的權利，與此同時，尊重人權，而這又特別要求尊重思想、信念和宗教自由；意見和發表自由；一個人使用自己選擇的語言的自由；結社和和平集會的自由以及選擇和設立教育機構的自由…」，作為文化實踐核心，應保障人民之和平集會的自由，此種自由雖非完全不可限制，但「任何限制必須是符合比例，即，當有數種限制措施可實行時，必須採取限制性最小的措施。委員會還希望強調，必須考慮到關於可以（或不可以）合法地對與參加文化生活的權利有內在聯繫的權利施加限制的現行國際人權標準，例如，隱私權、思想、信念和宗教自由、意見和發表自由、和平集會自由和結社自由的權利」。經社文公約第三號一般性意見，於談論締約國的義務性質時，即強調「除了立法之外，可被認為是適當的措施中還包括，為根據國家法律制度看屬於司法範圍的權利提供司法救濟辦法。例如，委員會注意到，不受歧視地享有公認的人權往往可以透過司法或其他有效救濟辦法得到適當的促進。事實上，同屬《公民與政治權利國際公約》締約國的本《公約》締約國已有義務（根據該《公約》第二條第一項及第三項、第三條及第二十六條) 確保《公約》承認的權利或自由（包括平等和不受歧視權利）受侵害的任何人「均獲有效之救濟」（第二條第三項第一款）。另外，在《經濟社會文化權利國際公約》中還有其他一些條款，包括第三條、第七條第一款第一目、第八條、第十條第三款、第十三條第二項第一款、第三項、第四項及第十五條第三項，看來也能由許多國家法律體系的司法和其他機構加以立即適用。認為所說的條款本身無法加以執行的任何看法都是很難成立的」，意即縱使立法並未做相應之處理，作為締約國的高權機關，司法單位仍應依據公約意旨，適用公約為當事人妥當的救濟，作為適當履行公約義務的一種可接受的方式。
3.又鈞院一０一年度交字第九二號行政判決，乃擲地有聲、振聾發聵之論，言猶在耳：「民主社會中以『異議』方式表達抗議之常態，只要其中並無暴力成分，仍不脫其屬和平性集會之本質。…正如學者所言，『喧擾與威脅乃是集會遊行權的本質』，革命不是請客吃飯，異議者的集會遊行也不是嘉年華式自強活動。既然街頭抗爭是基層異議者的『政治權利（力）』，就要讓示威者有『施力』的機會。如果在選舉罷免創制複決或其他代議政治的場域，我們容許利益交換與相互施壓；那集會遊行權也應該包含憤怒、咒罵，乃至某種程度的恫嚇。否則，『主流』怎麼會願意對『異議者』讓步呢？K 黨可以在國會對D 黨說『給我
A 法案否則就擋你B 法案』；社會運動者應該也可在街頭對主流大眾或政客說『還我人權尊嚴，否則別想交通順暢』！如果完全剝奪『喧擾』與『威脅』，那集會遊行權就變成了基層異議者謙卑祈求的儀式而已（廖元豪，把街頭還給基層異議者！－重省集會自由與集會遊行法，臺灣法學雜誌，第八十五期，二００六年八月，第二至三頁）。總之，集會自由正係人民，尤其弱勢或邊緣少數異議者，以集體方式表達意見的權利。就政治性或公益性言論言，更是人民與政府或具影響力之政治人物間溝通之一種方式，人民經由此種方式，得以主動提供意見，並參與國家意思之形成或影響政策之制定，是除非確定集會之目的專為製造暴力，或有刻意妨害安寧秩序之意圖，亦即釋字第四四五號解釋脈絡所採的『明顯而立刻危險』，否則此等集會遊行基本權，國家應予保障，而非以事前許可檢查、事後加諸刑罰手段加以箝制制裁，如此反會扼殺台灣社會好不容易建立之民主成果及言論自由市場，而容納不同的聲音，更係台灣社會民主之可貴。」，並引用美國最高法院哈藍（Harlan）大法官之名言，期勉國人作為民主後進國，能一同滋養維護得來不易的，讓民主發育的良性土壤，發人深省：「美國最高法院哈藍( Harlan) 大法官於一九七一年，其所主筆的某件聯邦憲法法院判決中曾謂：『憲法保障的言論自由權利，在我們這樣多元複雜的社會中，是一帖良藥。他可以防止政府箝制言論，以控制我們所能獲得之資訊，希望這樣的自由可以使我們的公民更進步，讓我們的政治更完美，也相信這是我們政治體制所依賴的個人尊嚴與選擇的唯一途徑。……或許，這自由會造成言詞的喧囂與不和諧，甚至是侵犯性的語言。然而在某個既定的限制下，他其實是開放公共討論所容許的必要副作用。也許空中充滿著言詞噪音，這卻是良性的訊息』等語。言論自由保障每個人說出對於公眾人物或公職人員的想法，當然包括激烈、尖銳，甚至令人不悅之批評，這正是台灣社會所建立彌足珍貴的權利，即使每個人的品味未必高尚，作為未必合於法律規範」。
4.本件原告等於國道上停車，原非被告機關裁決所據之「無故」，乃基於生計無著的收費員，以曾經之工作場所為陳抗之環境，向社會大眾及主管機關陳情抗議。過程雖有爭執，惟仍不脫和平集會之性質；且警察機關全程監督控管，並為交通之管制，客觀上對交通往來並無危險，縱對國道使用與交通有些許不便，然依上開判旨見解，應屬憲法集會自由及兩公約所保障和平集會權利可容忍之範圍。被告機關容許警察機關舉發本件和平集會中的參與者，並據以作成原處分的處罰行為，顯係事後限制，甚且制裁人民和平集會的權利。
5.復參以兩公約施行法第四條規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現」；且第八條更制定兩年期限（至一００年十二月十日止），要求各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。足見兩公約具有「人權基本法」之性質，足以拘束所有國家行為，自包括本件被告機關的行政處分在內，如有與兩公約所宣示之人權保障牴觸或不符者，自與兩公約保障人權之意旨不符，其違法性不證自明。
6.退言之，根據卷內內政部警政署國道公路警察局一０四年六月二十三日國道警行字第0000000000號函覆並所附國道公路警察局第一公路警察大隊執行一０三年「一０二五專案」聯合指揮所狀況紀錄表，本件陳抗活動事前已為行政機關所知悉，並於事前調集大量人力及物資對於可能之交通狀況有所因應，至現場並於車輛減速至停止行駛後，立即於車道擺置交通錐管制，顯見該次陳抗活動係於警察機關高度監控管制下進行，警察機關就該交通錐並為交管之行為，為對該路段通行之一般處分，並使陳抗現場喪失「供公眾通行」之道路性質（道路交通管理處罰條例第三條第一款參見），即不能更以系爭處罰相繩。
7.綜上所述，本件原處分係針對參與和平集會的原告抗議舉止處罰，顯有違公民與政治權利國際公約第二十一條保障人民「和平集會之權利」不受限制之權利，應屬違法，原告請求撤銷，於法並無不合。
（十）原處分既經應予撤銷，原繳納之罰鍰失其法律上之原因，原告請求返還之依據，為公法上回復原狀／結果除去請求權，於本件金錢移動之情形，亦與公法上不當得利返還請求相當，應命返還於原告或其指定之代受領人
1.按行政訴訟法第七條明定「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」。又「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置」。行政訴訟法第一百九十六條第一項定有明文。復參以行政訴訟法第二百三十七條之一第一項第二款明定：「本法所稱交通裁決事件如下：二、合併請求返還與前款裁決相關之已繳納罰鍰或已繳送之駕駛執照、計程車駕駛人執業登記證、汽車牌照」，是在同一請求撤銷違法交通裁決處分之訴中，得合併請求返還其已繳納之罰鍰，要無疑問。
2.次按行政程序法第一百十八條本文明定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力」，且臺北高等行政法院九十八年度訴字第三三九號判決（其中返還不當得利本金部分經最高行政法院一００年度判字第七九０號行政判決維持）謂：「次按公法上不當得利，行政法規中，如行政程序法第一百二十七條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第二十八條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，就公法上不當得利之要件及其返還範圍尚無明文規範，因其性質類似民法上之不當得利，尚非不得類推適用民法關於不當得利之規定。是以公法上不當得利返還請求權須具備以下要件：⑴須為公法關係之爭議。⑵須有一方受利益，他方受損害。⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係。⑷受利益係無法律上原因。經查本件被告已執行取得原處分中罰鍰二億一千萬元乙節，為被告所不爭執，並有原告提出之繳納收據在卷為證；惟原處分經撤銷後，依行政程序法第一百一十八條規定，溯及既往失其效力，被告基於原處分執行取得之上開罰鍰，即失其法律上之原因，被告無法律上原因而受利益，致原告受有損害，原告自得依公法上不當得利法律關係，請求被告返還已執行取得之罰鍰二億一千萬元」等語，即據此認為課人民罰鍰之處分，經人民繳納，政府即受有財產上之利益，人民因此有財產上之損害，其裁處之罰鍰經撤銷後，溯及既往失其效力，原處分機關受領並繼續保有該罰鍰即失其法律上之原因，而該當於公法上不當得利，應為返還。
3.本件原告受舉發後，均統一於一０三年十二月十七日向原處分機關完納罰鍰，本件原舉發事實及裁決處分違法已如前述，經認定違法撤銷，原處分機關受領並繼續保有該罰鍰即失其法律上之原因，應予返還。是原告基於公法上回復原狀／結果除去請求權或公法上不當得利請求權，請求返還已繳納之罰鍰於指定之代受領人，於法應無不合。
三、被告答辯理由：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）本件案經原舉發單位查明陳述情節及違規當時情形，以一０四年二月二日國道警一交字第0000000000號函、二月十三日國道警一交字第0000000000號函、二月二十五日國道警一交字第0000000000號函、二月二十五日國道警一交字第0000000000號函、二月二十五日國道警一交字第0000000000號函、二月二十五日國道警一交字第0000000000號函、二月二十五日國道警一交字第0000000000號函、一０四年三月二日國道警一交字第0000000000號函、三月二日國道警一交字第0000000000號函、三月二日國道警一交字第0000000000號函、三月二日國道警一交字第0000000000號函、三月二日國道警一交字第0000000000號函、一０四年五月十八日國道警一交字第0000000000號函覆（略以）：「旨揭（各）案件係於一０三年十月二十五日十一時三十分在國道一號公路北向五十三．五公里處於車道上違規停車，本大隊執勤員警當場以科學儀器蒐證後，依法逕行舉發」、「查本案集會示威遊行活動並未依法申請，不符合集會遊行法程序規定，違規屬實明確」。
（三）按汽車行駛高速公路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而未依規定使用路肩，處汽車駕駛人三千元以上六千元以下罰鍰，並記違規點數一點，道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第八款、第六十三條第一項第一款分別定有明文。又按汽車行駛高速公路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內、交流道或收費站區停車。但遇有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊狀況嚴重影響行車安全時，得在路肩暫停，並應顯示危險警告燈，視線清晰時，應即恢復行駛。高速公路及快速公路交通管制規則第十二條第一項定有明文。又依本件違規行為時點之違反道路交通管理事件統一裁罰基準表記載，機車之駕駛人違反道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第八款規定（行駛高速公路違規臨時停車或停車者，無故於車道上停車），逾越應到案期限六十日以上，繳納罰鍰或逕行裁決處罰者，應處罰鍰六千元，並記違規點數一點。核此規定，係基於母法之授權而為訂定，且就違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則附件所示統一裁罰基準表中有關道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第八款之裁罰基準內容並未牴觸母法，是本處自得依此基準而為裁罰。
（四）本件原告之行政訴訟意旨（略以）：「本件原處分係針對參與和平集會的原告抗議舉止處罰，顯有違公民與政治權利國際公約第二十一條保障人民和平集會之權利不受限制之權利，應屬違法，原告請求撤銷，於法並無不合」等語置辯。惟查原告所有系爭汽車無故於高速公路車道上停車，為原舉發員警當場目睹該車違規後，以科學儀器蒐證後依法製單舉發，此有採證照片 在卷可稽，是為事實。又經原舉發單位查證，本案之集會示威遊行活動並未依法申請，不符合集會遊行法程序規定，併此敘明。按為保障人民集會、遊行之自由，維持社會秩序，特制定本法，此集會遊行法第一條第一項定有明文。即集會遊行係人民自我意見的表達及其對公共政策的參與，是憲法所保障人民的基本權利，也是人性尊嚴的展現。但集會對於他人的自由、社會秩序或公共利益難免產生影響，故在符合法律明確性原則及憲法第二十三條規定下，自得以法律限制集會遊行的權利。而對於集會自由的保障，不僅及於形式上外在自由，亦應及於實質上內在自由，此時，主管機關在核定是否許可或為限制時，當以表現自由與其所影響社會法益之價值，為決定的幅度。集會遊行法第十四條規定「主管機關許可室外集會、遊行時，得就左列事項為必要之限制：一、關於維護重要地區、設施或建築物安全之事項。二、關於防止妨礙政府機關公務之事項。三、關於維持交通秩序或公共衛生之事項。四、關於維持機關、學校等公共場所安寧之事項。五、關於集會、遊行之人數、時間、處所、路線事項。六、關於妨害身分辨識之化裝事項」；及同法第二十六條規定「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度」。乃維護社會秩序所必要。
（五）原告所述停車於高速公路車道上，其原因為陳述相關訴求之集會遊行活動，此核與前述明文容許在高速公路停車之特殊狀況（有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊天候狀況嚴重影響行車安全，或因機件故障或其他緊急情況無法繼續行駛等），尚屬有間，換言之，並未達於相當程度之緊急情況，且原告復未指陳或舉證其有其他程度與上開特殊狀況相當、嚴重影響行車安全之身體不適狀況存在，自無從類推適用上開規定，認駕駛人駕車行駛高速公路而無故停車於車道上有法律上之正當理由，否則不啻容許任何高速公路用路人均得以示威遊行為由任意停車於高速公路路旁（包含收費站區車道內、交流道、中央分隔帶）甚至車道上，此將對於經常以高速行駛於高速公路之其他車輛勢必造成重大危害，是原告前揭所述，尚難為原告有利認定之依據，從而本處認以原告有在高速公路車道無故停車之違規行為予以裁罰，允無違誤可言。又原告所執前詞主張等情，惟高速公路用路人如無故於車道上停車，顯易造成交通停滯或混亂，過度妨礙他人使用道路權益，有害交通秩序及公共利益。原告集會遊行目的為陳述國道收費員相關訴求，原舉發單位基於保障公共利益，為維持公共場所公共安寧及維持交通秩序所為前揭限制之決定，無礙原告集會遊行欲和平表達意見的訴求，適當且未逾越必要限度，並無違誤。原告所執之詞，實不足以推翻其行駛高速公路無故於車道上停車之違規事實，是原舉發單位之舉發過程核無不當。本件原告之訴為無理由，請判決如被告之聲明以維法紀。
四、本院之判斷：
（一）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。行政訴訟法第一百十一條第一項但書定有明文。又按應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者，訴之變更或追加，應予准許。同條第三項第四款亦有明文。本件原告原係提起撤銷之訴，因本院當庭闡明，原告吳永毅變更為確認之訴，惟嗣又變更為先位之訴為撤銷之訴，另增列備位之訴為確認之訴。本院認為對於被告的攻擊防禦並無影響而無不適當，且本院最終認原告原先提起之撤銷之訴即有理由，是無庸審查備位之訴，自無不准許之理，合先敘明。
（二）關於事實概要欄（一）至一０三年六月十日止，已媒合成功國道收費員二百四十七人，尚有二百零九人待媒合等情，有交通○○○區○道○○○路局官網所發布國道收費員自救會一０三年六月十一日記者會內容澄清稿可證。另從結果來看，遠通公司並未做到其與交通部簽約過程，承諾對於國道收費員的五大保障：工作權、工作地點、薪資、福利與轉職補償。除提供收費員無法勝任的工作外，且有提供離家數小時車程的工作，甚且提供的新職多為月薪二萬元出頭，遠低於國道收費員約月薪三萬五千元的工作，此種薪資亦勢必影響未來勞保，尤其老年給付的金額。如原告之主張，經自救會調查應受轉置之收費員仍有近三百名之多，至本院宣判日，國道收費員失業長達恰滿兩年之久，對於國道收費員的家庭與生計影響甚鉅，遠通公司也給社會「過河拆橋」的觀感，然而口口聲聲在乎社會觀感的政府，卻對於遠通公司的不作為，拿不出制裁的對策。遑論政府藉於如此公共事務私營化的一紙契約，即將所有責任轉嫁給遠通公司，擺脫自己對於多數既非「勞工」又非「公務員」，卻為國家賣命超過二、三十年，將近一輩子的國道收費員應盡的補償與安置責任。
（三）另按勞動契約，分為定期契約及不定期契約。臨時性、短期性、季節性及特定性工作得為定期契約；有繼續性工作應為不定期契約」。勞動基準法第九條第一項定有明文。而同法施行細則第六條也就該條項所稱臨時性、短期性、季節性及特定性工作，明定認定標準：1.臨時性工作：係指無法預期之非繼續性工作，其工作期間在六個月以內者。2.短期性工作：係指可預期於六個月內完成之非繼續性工作。3.季節性工作：係指受季節性原料、材料來源或市場銷售影響之非繼續性工作，其工作期間在九個月以內者。4.特定性工作：係指可在特定期間完成之非繼續性工作。其工作期間超過一年者，應報請主管機關核備」。而必須以不定期契約之所謂「有繼續性工作」，依據改制前勞委會八十九年三月三十一日臺89勞資2 字第0000000 號函釋意旨（略以）：所稱「非繼續性工作」係指雇主非有意持續維持之經濟活動，而欲達成此經濟活動所衍生之相關職務工作而言。至於實務上認定工作職務是否為非繼續性當視該事業單位之職務（工作）說明書等相關文件載明之職務或企業內就同一工作是否有不定期契約工及定期契約工同時從事該相同工作，如有之，應視為有繼續性工作之認定參據。所稱「短期性工作」是謂工作標的可於預見期間完成，完成後別無同樣工作標的者。「特定性工作」是謂某工作標的係屬於進度中之一部份，當完成後其所需之額外勞工或特殊技能之勞工，因已無工作標的而不需要者等語。又最高法院一０三年度台上字第二０六六號判決意旨亦謂（略以）：按不定期勞動契約所需具備之「繼續性工作」，係指勞工所擔任之工作，就該事業單位之業務性質與營運而言，具有持續性之需要者，並非只有臨時性、短期性、季節性之一時性需要或基於特定目的始有需要而言。換言之，工作是否具有繼續性，應以勞工實際從事工作之內容及性質，對於雇主事業單位是否具有持續性之需要而定，亦即與雇主過去持續不間斷進行之業務有關，且此種人力需求非屬突發或暫時者，該工作即具有繼續性等語。政府與國道收費員都是採用「一年一聘」也就是定期契約的聘僱方式，乃眾所皆知之事實，試問：長達二、三十幾年間的人工收費工作，如何能解釋為是雇主（即政府）非有意持續維持的經濟活動，又如何能解釋為只是收費工作進度中的一部分，而能視為臨時性、短期性、季節性或特定性的工作？答案自明。此外，國道收費員中的「約聘僱收費員」係依據「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」進用，而此等約僱人員迄今仍不適用勞動基準法，至於「臨時性收費員」則遲至九十七年一月一日起始適用勞動基準法，導致前者無從適用勞動基準法發給資遣費，而後者也僅能加發三個月資遣費，其等長達二、三十年的服務年資竟根本無從計入勞退年資？！須知，對於受僱者的權益保障，不適用勞動基準法，恐怕比規避不定期勞動契約，改簽訂定期勞動契約還來得嚴重（參見吳姿慧，國道收費員之勞動身份與權利保障，「從國道收費員案看政府約聘雇人員的勞動權保障」學術研討會，二０一五年五月二十三日）。無怪乎國道收費員這兩年來的抗爭訴求，會從針對交通部、遠通公司的「補勞保」及「多元轉置」，轉而增加針對整體政府及法制的「要年資」。而交通部為了促成遠通公司為達成公共任務的工具，多所協助私人地位的遠通公司推動其計畫，反而容易失去平衡多方利益的中立立場，對於國道收費員的疏於照料即反應出政府逐漸消失的公共性。正如學者所言，政府的權力係以公共性為基礎，社會正義是其中的重要指標。公共政策固然是以「最大多數人的幸福」為目標，然而在追求整體社會利益的同時，不能讓社會底層的弱勢受到更多的不利益。臺灣近年來錯置而扭曲的私有化政策，犧牲公益的同時強化財團在市場中的優勢，導致公共建設推動的結果在使私人獲利的同時，沒有提升社會整體公益，更犧牲許多弱勢者的權利（參見林春元，消失的公共性？從國道收費員案談私有化的挶限與危機，「從國道收費員案看政府約聘雇人員的勞動權保障」學術研討會，二０一五年五月二十三日）。
（四）按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人新臺幣三千元以上六千元以下罰鍰，並記違規點數一點。道路交通管理處罰條例（以下稱本條例）第三十三條第一項第八款、第六十三條第一項第一款分別定有明文。又按汽車行駛高速公路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內或交流道停車。但遇有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊狀況嚴重影響行車安全時，得在路肩暫停，並應顯示危險警告燈，視線清晰時，應即恢復行駛。本條例第三十三條第六項授權交通部會同內政部制定之「高速公路及快速公路交通管制規則」第十二條第一項定有明文。又行為時之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」記載，違反道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第八款規定（行駛高速公路違規臨時停車或停車者，無故於車道上停車），不分是否逾越應到案期限，均應處罰鍰六千元，並記違規點數一點。
（五）本件不符逕行舉發之事由與前提，有違正當法律程序原則之要求
1.按汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車、毒性化學物質災害事故應變車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第七條之二第一項定有明文。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是民國九十一年七月三日首度增訂（同年0月0日生效）本條項之前，原係明訂於交通部及內政部依據本條例第九十二條第三項之授權規定，制定發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（以下簡稱「裁處細則」）之規定即有違反法律保留原則之虞。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，自屬當然。
2.本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，二００一年十月，二版，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。
3.舉發通知單之性質既為暫時性行政處分，不論行政程序法或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，本條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條第二項規定：
「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」。足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程序，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程序，解釋上即應限於本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發機關並應遵守同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以「汽車所有人」為被通知人製單舉發之。
4.又即使符合該等法定事由，仍應受到本條項自始設立的例外前提要件：必須「當場不能或不宜攔截製單舉發者」。至所謂「當場不能或不宜」，應係指「客觀上」有當場不能或不宜舉發之情，例如發生在警察眼前「稍縱即逝」之例如闖紅燈等嚴重違規行為，根本「不及」攔查，或攔查反造成更具交通危害之情，或即使得花費時日追逐攔停，惟相較違規態樣，顯不符經濟效益及成本等「不宜」攔查情事。尚不應放寬至得委由舉發警察「主觀上自認」不能或不宜舉發之判斷。總之，當場舉發乃係在行為人違規當時或其後不久即予以攔檢，除得以即時制止或排除違規狀態，以回復交通秩序或避免擴大危險或實害外，並得藉由值勤人員與行為人之對話溝通，而得以即時釐清違規事實之有無。從而不會將當場即得查知「駕駛人」的違規行為，卻以事後逕行舉發之方式，反而變成以「汽車所有人」為處罰對象，而汽車所有人卻往往非實際駕駛人，此種不符自己責任原則的情事發生。是交通違規舉發自應以當場舉發為原則，而基於民眾檢舉或逕行舉發則在例外符合法規規定之要件下，始得准許。此所以本條例第七條之一及第七條之二特別明定例外事由之目的。其中第七條之二所規定之逕行舉發除限定得舉發之違規行為態樣外，並另定「當場不能或不宜攔截製單舉發」之要件，充分顯示立法者對於前述兩種舉發程序，係以當場舉發為原則，逕行舉發為例外。
5.實務上卻常見交通警察雖當場處理交通事故，於違規人民均在現場，有機會陳述意見之場合，卻不以當場舉發之程序，當場告知違規事由，反於事後逕依警詢筆錄或其他現場圖等文書「資料」，另開具舉發通知單送達。致已事過境遷，以為相安無事之民眾，突襲性收到舉發通知單，常有「丈二金鋼，摸不著頭腦」感覺。查本件殊不論汽車所有人是否即為當日之駕駛人爭議，例如原告吳永毅之訴訟代理人即當庭表示，吳永毅當日未在現場，是車子借他人駕駛等語。如果採當場舉發，其實就不致處罰非實際行為人的車主。原告駕車於現場停車陳抗活動，均經警於現場監控，警察本得於當場查明駕駛人身分，以「當場舉發」方式，告以違規事由（至少告知可能性），給予當事人有陳述意見之機會，甚且得以尚未嚴重危害交通安全、秩序，且情節輕微，以不舉發為適當者，施以勸導，給予立即離去的機會而免予舉發（裁處細則第十二條參見），卻捨此不為，而於事後片面以現場攝得之各車牌照片，於事後一個多星期後「逕行舉發」，不論其主觀上是否基於為免引發民眾怨懟或其他考量，此種基於主觀意圖而自認「不能（不及？）」或「不宜」之判斷，反有損警察機關公平、公正、公開之形象（行政程序法第一條立法意旨參見），也難免引發社會疑慮，是否對人民「事後報復」、「秋後算帳」之聯想。總之，此處逕行舉發不符「當場不能或不宜攔截製單舉發」之前提要件，而侵害原告憲法上受正當法律程序原則保障之聽審權。附帶一提，本件舉發也足以突顯，逕行舉發程序可能隨警察機關任意操弄及割裂適用，想到時就舉發，沒有想到就不舉發？足見實務上如擴張承認於當場舉發及逕行舉發程序外，另承認所謂第三種舉發之「職權舉發」，而無任何程序控制，難保不會發生如本案漫無標準的濫用逕行舉發程序的職權舉發。法院身為檢驗行政權合法性的機關，焉能不慎。
6.綜上所述，本件逕行舉發不符法定前提，屬違法逕行舉發，違反本條例所特設的程序要件，而侵害原告受正當法律程序原則保障之聽審權。誠如司法院大法官議決釋字第三九二號、第五二０號解釋理由書所宣示：「基於法治國原則，縱令實質正當亦不可取代程序合法」、「國家為達成刑事司法究明案件真相之目的，非謂即可訴諸任何手段」等語。不論行政罰或刑事處罰，目的都在以公權力處罰人民，其遵守正當法律程序與正當行政程序的本質並無二致；所謂的依法行政原則，要求的就是行政機關必須守法，即令人民有違法違規行為，行政機關亦必須在遵守正當法律程序、誠實信用、比例原則等法治國原則下舉發或處罰人民，不計代價、不問是非及不擇手段之真實發現，才是法治國的禁忌，更是依法行政原則所以拘束國家機關的真諦。
（六）本件停車抗議行為屬象徵性言論，受言論自由的保障，行政處罰應限縮退讓
1.從人民言論自由的角度出發，表意類型得區分為「語言」與「非語言」兩類，後者透過非語言的行動等象徵符號以傳達訊息，即一般所稱之象徵性言論。申言之，象徵性言論是透過語言、文字以外的表達方式，以特殊的旗幟臂章布條裝飾甚或肢體動作或行為等各種象徵傳達表意者的主張，不但具有傳播影響力，甚至往往構成形式上的違法行為。美國實務經其聯邦最高法院認定處罰焚燒徵兵令或國旗違憲的案例，都是以嚴格審查標準，認定行為人的象徵性言論受到憲法的保障（參見劉靜怡，用丟鞋和辦公祭傳達政治抗議訊息，該受處罰嗎？臺灣法學第二四五期，二０一四年四月一日，第一三二頁以下）。
2.象徵性言論特別保障的是「言論」表達的時間、地點或方式。近來司法院大法官釋字第七三四號解釋，認為臺南市政府超出廢棄物清理法第二十七條第十一款（其他經主管機關公告之污染環境行為）之授權範圍，將未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者，一律視為該法處罰的污染環境行為，違反法律保留原則而違憲無效，其原因案件即係某人民未經核准，張掛抗議中國共產黨的布條及法輪大法好布幔，遭臺南市政府環保局裁罰案件。釋字第七三四號解釋理由書特別敘明：「憲法第十一條規定，人民之言論自由應予保障。鑒憲法第十一條規定，人民之言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障（本院釋字第五０九號、第六四四號、第六七八號解釋參照）。廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第十一條所保障之言論範疇（本院釋字第四一四號、第六二三號解釋參照），而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查，而否准設置，造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。主管機關於依本解釋意旨修正系爭公告時，應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性，併此指明」等語。其中所謂「系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及【設置之時間、地點、方式之審查】，而否准設置，造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果」就是在表彰象徵性言論亦受憲法保障之意旨。
3.學者亦強調，表意行為的認定必須取決於行為當下的現實與規範情境。換言之，人民故意牴觸社會或法律規範的行為，依當下的現實與規範情境，行為人係基於傳達某種訊息的意圖，而旁觀者也接收並能理解該訊息的情況下，該行為即構成受言論自由保障的象徵性言論。另外要判斷言論附帶限制的個案適用是否正當，同時必須對各種溝通管道的存在，亦即整體輿論的規模進行考察。憲法的言論自由保障必然包含兩種規範要求：一、提供最低限度之輿論空間的積極義務；二、言論在公共論壇中的極大化實現。至於整體資源分配以及公共論壇規劃的問題，絕不能放任國家以所有權人的角色去恣意分配支配公有空間的公共性，毋寧要從言論自由的角度出發去探究公共空間的消長遞嬗以及傳播權力的結構演變，才能正確掌握在當代社會脈絡之下，足以有效保障言論自由的公共論壇樣貌（蘇慧婕，公民動口不動手？論普通法院對政治性表意行為的保障〈初稿〉，二０一五第十屆憲法解釋之理論與實務研討會，二０一五年十二月十八日）。尤其在相對弱勢族群，難以享有發表言論的空間時，提供「交通」（意見交流）的道路、廣場等開放空間，即為討論公共議題的公共論壇，蓋「充足的公共論壇，乃是言論自由的前提」。從而言論在公共論壇中的極大化實現，就必須留意個案上對於言論時間、地點及方式造成的附帶限制與不必要拘束。簡言之，就言論的時間、地點、方式上對於言論自由造成的附帶限制，通常就是出現在個案的法律適用上。
4.經本院依職權向內政部警政署國道公路警察局函查，該局以一０四年六月二十三日國道警行字第0000000000號函回覆（略以）：一０三年九月二十四日情資反映「國道收費員自救會」將在國道一號中壢服務區集結後，再以慢速車行駛於高速公路，最終目的地是前往交通部抗議。接獲情資後，即協調高速公路局支援大型巴士、救護車、工程車、拖救車等車輛，當日七時本局一級開設，因陳抗地點及方式不確定，故防處作為採警力跟隨陳抗車隊進行之方式，計動員警力約二百五十員；國道收費員自救會成員於國道一號平面道路北上五十三．一公里處下車後，立即通報集會遊行法之主管機關桃園市政府警察局蘆竹分局一法四次舉牌後，由本局同仁將人員及車輛帶離陳抗地點。該函並檢附所屬第一公路警察大隊「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表二份、現場佈署情形圖二張供參（參見本院卷第一五四頁至一五九頁）。
5.查自稱為本件抗議活動領隊，亦為車隊第一台車之駕駛人，本院一０四年度交字第三十號之原告毛振飛亦陳稱（略以）：「我是第一部車，我的後方除了要北上抗議的車外，沒有其他車，那是從休息站出來的輔助車道，我的車子左方已經有警車跟著我們的車隊。警車本來要引導我們的車隊，原先警察有跟我協調，要我把車隊帶到泰山收費站。警車在我的左前方，我發現我後面的車子跟不上，所以我放慢速度，並且決定將車子暫停，讓車子可以跟上來，後來的車子跟上來後，我就叫人下來，我們就在那邊陳抗。後來的車子根本沒有辦法再換車道駛離，是因為警車都已經在內側車道停下來擋住我們的出路」等語（參見本院卷第一七二頁）。足認本件係因帶頭的毛振飛臨時起意停車，始造成後方車隊無法前行，又因警力以包圍方式「保護」車隊，原告難以駛離。雖台南市政府交通局訴訟代理人稱，原告如果當時有表示要離開，警察一定不會攔阻，會讓他們離開等語。且經本院再向國道公路警察局函查，該局函覆（略以）：當日車輛停於現場後民眾下車，警力將民眾包圍以保護其生命安全，期間並多次要求民眾將車輛駛離，惟皆不願離去，當時內線兩車道為正常開放行駛之車道，故無民眾無法前進之情形，另現場民眾皆無要求駛離之情形，倘有民眾要求駛離，亦可立即指揮車輛從內側開放之兩線道駛離等語（參見本院卷第一九八頁）。惟依前函覆所附「1025」專案現場布署情形圖示（參見本院卷第一五八、一五九頁），原告的下車後均被警車及其他警用巴士等車輛包圍，占據輔助車道與外側車道兩線道，警察並與內側車道以警示三角錐隔離，內側兩線道均正常通行其他車輛。此時已下車之原告實難突破包圍回到自己的車上，且在各車輛依序緊鄰停放下，即使有順利回到車上而欲駛離，如無前後車輛讓行，亦難將車輛從全數已停放的車陣中駛離至內車道，更遑論如此駛離之舉，反易造成自身與內二車道上正常高速行駛的車輛的行車危險。足認原告等已無法或甚難將車輛駛離。
6.復查本件原告係從中壢休息站北上，其等行駛之車道為機場系統輔助車道，並非高速行駛之內外車道，且因為警察機關於事前已掌握並全程監控，業如前述內政部警政署國道公路警察局函覆內容。斯時的高速公路在警察機關的嚴密交管「保護」下，就原告所占據停車的路段，已暫時停止其供車輛高速行進的功能，毋寧恰為一處適於發表意見，與社會溝通交流的言論公共空間。尤其國道收費員一輩子的工作場域就在高速公路收費站，其等抗議表達的象徵性言論，還有比高速公路更為適切表達其等心聲之處所嗎？是足認原告無論係採取六步一跪或席地靜坐抗議之行為，均係為表達其等長久以來遭到交通部與遠通公司漠視工作權保障的事實，試圖以此激烈違規的手段，喚起社會對此現象的關注與重視，即使其手段不見容於道路交通管理處罰條例的處罰，但卻是在公共論壇對其等嚴重不足情形下，所為應受憲法保障的象徵性言論表意行為。就其等所欲訴求的目的，難認原告構成「無故」停於車道上之處罰行為。退而言之，即使構成要件符合，但基於保障言論自由，使言論在公共論壇中的極大化實現，於本案必須採行合憲解釋的操作途徑，權衡本件原告的處境與其等受憲法保障的象徵性言論，應足構成「阻確違法事由」，不論是類推行政罰法第十二條的正當防衛或第十三條的緊急避難，更或是以憲法的言論自由作為「超法規阻卻違法事由」，均能得出本件行為不罰的事由，本件實無必要非對原告處以行政罰不可，以免造成寒蟬效應，行政罰限縮退讓，適足以彰顯憲法保障言論自由的真諦。
（七）本件處罰違反兩公約施行法對於「和平集會」之保障，裁罰違法無效
1.憲法第十四條規定人民有集會之自由，旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，以形成或改變公共意見，並影響、監督政策或法律之制定，係本於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異，實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。為保障該項自由，國家除應提供適當集會場所，採取有效保護集會之安全措施外，並應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由（釋字第四四五號、第七一八號解釋參見）。大法官兩號解釋雖然仍然很遺憾的，堅持對集會遊行採事前許可制合憲解釋，惟釋字第七一八號解釋仍認為（略以）：「就事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行，實難期待俟取得許可後舉行；另就群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行，自無法事先申請許可或報備」、「另就偶發性集會、遊行，亦仍須事先申請許可，均係以法律課予人民事實上難以遵守之義務，致人民不克申請而舉行集會、遊行時，立即附隨得由主管機關強制制止、命令解散之法律效果（集會遊行法第二十五條第一款規定參照），與本院釋字第四四五號解釋：『憲法第十四條規定保障人民之集會自由，並未排除偶發性集會、遊行』，『許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地』之意旨有違。至為維持社會秩序之目的，立法機關並非不能視事件性質，以法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行，改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段，故集會遊行法第八條第一項未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分；同法第九條第一項但書與第十二條第二項關於緊急性集會、遊行之申請許可規定，已屬對人民集會自由之不必要限制，與憲法第二十三條規定之比例原則有所牴觸，不符憲法第十四條保障集會自由之意旨」。
2.雖屆一０四年一月一日即大法官宣告的違憲失效日，立法院仍未修正上述違憲，惟主管機關內政部警政署仍趕在一０三年十二月二十九日發布「偶發性及緊急性集會遊行處理原則」，以因應此類集遊的處理方式，其中第二點定義偶發性集會、遊行為：指因特殊原因未經召集而自發聚集，且事實上無發起人或負責人之集會、遊行。緊急性集會、遊行為：指因事起倉卒，且非即刻舉行無法達其目的之集會、遊行。先不論其中第四點明定：「緊急性集會、遊行之申請，主管機關應於收受申請書即時核定，並以書面通知負責人」，是否仍有違上述釋字第七一八號解釋，認為無需申請許可的意旨。至少本件集會遊行本來是預定至交通部前抗議，但因為警察事先與帶隊的毛振飛協調要將車對引導至泰山休息站，且因警車在其左前方引導，致車速緩慢，毛振飛因而臨時起意，索性突然停車就地陳情抗議，業如前述，是所有後方參與陳抗之車隊駕駛人，即本件原告均迫於車子無法前行而「違規停車」，又因為警車等各式車輛均在內側車道整排停靠，加上前後均為暫停車輛，原告無從自車道上駛離，其等改變原來要至交通部前抗議的想法，只能就地抗議遊行之舉，否則對於此事起倉卒之事由，非即刻舉行無法達其目的，難謂非前述「偶發性及緊急性集會遊行處理原則」第二點所定之緊急性集會遊行，自難苛責未事先許可。
3.當然，高速公路實非適當也非合法的集遊場所，殊不論本件是否屬緊急性、臨時性或偶發性集會遊行而無須事先申請（釋字第七一八號解釋）的爭議。至少集會遊行本係民主社會中以「異議」方式表達抗議之常態，只要其中並無暴力成分，仍不脫其屬和平性集會之本質，不會因為沒有事先申請許可。查本件停車集遊行為全程平和，並無暴力成份，歷時不到三小時，和平落幕，並無任何人車傷亡或受損，此為兩造所不爭執。
4.000年00月0日生效的「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（以下簡稱兩公約施行法），賦與兩公約具有國內法之效力，而公民與政治權利國際公約第二十一條規定：「和平集會之權利，應予確認。除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使」。被告機關容許警察機關舉發本件和平集會中的參與者，並據以作成原處分的處罰行為，顯係事後限制，甚且制裁人民和平集會的權利。兩公約施行法第四條規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現」；且第八條更制定兩年期限（至一００年十二月十日止），要求各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。足見兩公約具有「人權基本法」之性質，所謂「基本法」的立法體例，在我國早有事例。中央法規標準法就是早在民國五０年代就有的立法，有學者稱之為「立法基本法」。其後立法者為了落實憲法基本國策章（及憲法增修條文第十條的社會基本權）的「憲法委託」義務，更陸續制定環境基本法、通訊傳播基本法、教育基本法、原住民族基本法等法律。各基本法中均有類似要求主管機關應於該法施行後一定期間內，依本法原則修正、制定或廢止相關法令的作為義務。又即使法律名稱不叫「基本法」，同樣具有總則性、基本性規範的基本法性質法律，亦所又多有，行政程序法、行政執行法與行政罰法均屬之。行政程序法所定的基本行政程序要求，甚且經大法官釋字第七０九號解釋提升為憲法「正當行政程序原則」，可見一斑。
5.如何認知與適用基本法性質的法律？抽象而言，本院以為至少應有以下三種態度：⑴必須其他法律有較兩公約更為有利之保障規定者，始得排除兩公約之適用；⑵其他法律有關人權之規定，是否更嚴格於兩公約的人權保障，應從嚴且個別認定；⑶兩公約另具補充性，亦即兩公約關於「正當法律程序」之基本規定，對於各級政府機關（包括法院），均應有補充之效力，始符「基本法」之性質。具體而言，法官解釋個別法律或命令，應留意兩公約的人權保障規定（包括一般性意見），使之合於兩公約的意旨，採取「合於兩公約意旨之解釋態度」（類似合乎憲法意旨之解釋），在個案中如發現個別法律、命令或行政處分與基本法性質之法律牴觸者，即不應適用或容許，既經司法者確定拒絕適用，說該個別法規或處分實質上「無效」，亦不為過；此外，如法官發現個別法的具體規範涵蓋不足，基本法的抽象原則（有時是具體指示）就具有補充適用的功能。的義務。此種基本法的「補充性原則」，更是司法者發揮法續造功能的法源依據。
6.不論學者或兩公約之主管機關法務部亦均主張兩公約施行法具有「高於法律、低於憲法」的法位階（依據就是兩公約施行法第四條及第八條），而足以拘束所有國家行為，自包括本件被告機關的行政處分在內。如有與兩公約所宣示之人權保障牴觸或不符者，本院自得援引保障兩公約人權之意旨，宣告無效。從而，本件原處分係針對參與和平集會的原告抗議舉止處罰，顯有違公民與政治權利國際公約第二十一條保障人民「和平集會之權利」不受限制之權利。即使是違法的集會遊行，未必不是和平的集會遊行，但和平的集會遊行，就應該受到法制，包括司法的保護。基於保障人民的和平集會遊行權，本院自得拒絕接受原處分之效力，換言之，就是得予宣告違法無效。又因其形式上仍存在有行政處分，仍應予撤銷。就此而言，兩公約施行法於普通法院間的適用結果，形成類似大法官違憲審查的功能，只是我國的違憲審查採行集中型，亦即專屬大法官職權始得宣告法令違憲與否，但兩公約施行法因為高於一般法律，以及所具有的基本法功能，形成類似分散型的違憲審查功能，只是這裡的「違憲」指的是「違反兩公約」。
7.衝上高速公路集遊抗議當然是危險的，但正如學者所言，「喧擾與威脅乃是集會遊行權的本質」，革命不是請客吃飯，異議者的集會遊行也不是嘉年華式自強活動。既然街頭抗爭是基層異議者的「政治權利（力）」，就要讓示威者有「施力」的機會。如果在選舉罷免創制複決或其他代議政治的場域，我們容許利益交換與相互施壓；那集會遊行權也應該包含憤怒、咒罵，乃至某種程度的恫嚇。否則，「主流」怎麼會願意對「異議者」讓步呢？K 黨可以在國會對D 黨說「給我A 法案否則就擋你B 法案」；社會運動者應該也可在街頭對主流大眾或政客說「還我人權尊嚴，否則別想交通順暢」！如果完全剝奪「喧擾」與「威脅」，那集會遊行權就變成了基層異議者謙卑祈求的儀式而已（廖元豪，把街頭還給基層異議者！－重省集會自由與集會遊行法，臺灣法學雜誌，第八十五期，二００六年八月，第二至三頁）。總之，集會自由正係人民，尤其弱勢或邊緣少數異議者，以集體方式表達意見的權利。就政治性或公益性言論言，更是人民與政府或具影響力之政治人物間溝通之一種方式，人民經由此種方式，得以主動提供意見，並參與國家意思之形成或影響政策之制定，是除非確定集會之目的專為製造暴力，或有刻意妨害安寧秩序之意圖，亦即釋字第四四五號解釋脈絡所採的「明顯而立刻危險」，否則此等集會遊行基本權，國家應予保障，而非以事前許可檢查、事後加諸刑罰手段加以箝制制裁，如此反會扼殺台灣社會好不容易建立之民主成果及言論自由市場，而容納不同的聲音，更係台灣社會民主之可貴。
8.美國最高法院哈藍(Harlan)大法官於1971年，其所主筆的某件聯邦憲法法院判決中曾謂：「憲法保障的言論自由權利，在我們這樣多元複雜的社會中，是一帖良藥。他可以防止政府箝制言論，以控制我們所能獲得之資訊，希望這樣的自由可以使我們的公民更進步，讓我們的政治更完美，也相信這是我們政治體制所依賴的個人尊嚴與選擇的唯一途徑。．．．或許，這自由會造成言詞的喧囂與不和諧，甚至是侵犯性的語言。然而在某個既定的限制下，他其實是開放公共討論所容許的必要副作用。也許空中充滿著言詞噪音，這卻是良性的訊息」等語。言論自由保障每個人說出對於公眾人物或公職人員的想法，當然包括激烈、尖銳，甚至令人不悅之批評，這正是台灣社會所建立彌足珍貴的權利，即使每個人的品味未必高尚，作為未必合於法律規範。
（八）綜上所述，被告機關作成原處分，不符逕行舉發之事由與前提，有違正當法律程序原則之要求；並就原告應受憲法言論自由保障的象徵性言論為處罰，侵害原告言論自由權；並違反兩公約施行法對於「和平集會」之保障，其裁罰違法無效。原告主張即使已繳納罰鍰，但尚有記點處分存在，原處分並未因而消滅，仍有撤銷實益，不應以確認之訴確認違法，本院認有理由，本院既已准許先位聲明的撤銷之訴，就備位聲明的確認之訴即無庸裁判。又原處分既經撤銷，不論基於公法上的不當得利請求權，公法上回復原狀或結果除去請求權，原告要求被告應返還如附表所列已繳納之罰鍰，並指定代受領人為吳朝欽（國道收費員自救會之會計），均有理由，是如主文第二項所示。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、本件第一審裁判費用共計三千三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 30 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 104 年 12 月 30 日
書記官 劉 宗 源附表：
┌──┬───┬────┬─────┬───────┬───────┐│編號│ 原告 │車牌號碼│舉發通知單│ 裁決書 │裁處金額（新臺││ │ │ │ │ │幣） │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │江昭華│K8－6707│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │楊彥育│8617－UT│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │鄭春季│8856－DN│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │吳麗柑│E9－7528│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │許淑鈴│8776－PC│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │陳毓秀│9889－A3│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │蘇季陽│4172－TH│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │吳弘凱│3608－YS│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │凌錦秀│2K－4759│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │吳永毅│7N－0503│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤│ │葉國良│3P－5875│Z00000000 │48－Z00000000 │陸仟元 │└──┴───┴────┴─────┴───────┴───────┘