臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第162號原 告 堃弘實業有限公司代 表 人 胡毓鋒訴訟代理人 陳鼎正律師被 告 鄭順發輔 佐 人 鄭茂松兼送達代收人被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 沙學均
鄭兆元沈育竹上列當事人間因申請農地改良回填作業保證金事件，原告不服桃園市政府105 年9 月14日府農管字第1050175760號函（沒入保證金），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第3 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：㈠被告鄭順發前於民國103 年5 月間填具農地改良申請書，並
檢附農地改良使用計畫書、申請農地改良回填切結書（下稱系爭切結書）等相關文件，就坐落桃園市○○區○里段00地○00○地號土地（下稱系爭土地，按鄭順發係共有人之一，全體共有人委託其申請農地改良）向被告（所屬農業局）申請農地改良，另檢附委託申請書委由原告堃弘實業有限公司（下稱原告或原告公司）全權處理，經被告以104 年3 月10日桃農管字第1040005117號函（下稱系爭3 月10日同意函）同意原告代理被告鄭順發之申請，並於該函說明三載明同意農地改良填土方量為4,885.46立方公尺，土質為B3、B4即粉質、黏質土壤，並載明本件回填之執行單位為原告；說明四復載明分二階段同意其執行填土作業，本件應先繳交回填保證金新臺幣（下同）19萬5,418 元（下稱系爭保證金），由被告（所屬農業局）收取代為保管，待回填檢驗後保證1 年確無產生環境危害者，始得發還。
㈡嗣被告（農業局）於104 年11月25日現場開挖發現其回填內
容物含有混凝土塊、磚塊、磁磚、鋼筋等不利農耕物質及其檢測值未符規定，被告遂以105 年1 月21日府農管字第1050017773號函沒入原告繳納之系爭保證金（下稱系爭第一次沒入保證金函），並命其應於105 年4 月30日前改善系爭土地完成。原告不服遂以自己為訴願人向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願，嗣經農委會認為被告系爭第一次沒入保證金函並未釐清：「原告究係本件申請農地改良回填事件之申請人，亦或僅係申請人之代理人？應負繳納保證金之義務人究屬何人？被告沒入原繳納保證金之性質，究係行政處分或行政契約？得沒入保證金之法令依據為何？」等節，而於105 年7 月15日以農訴字第1050706768號作成「原處分撤銷，被告應另為適法之處分」之訴願決定；嗣被告於105 年
9 月14日以府農管字第1050175760號函沒入系爭保證金（下稱系爭第二次沒入保證金函），原告不服遂提起本件確認訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告於104 年3 月間代理被告鄭順發向被告申請辦理農地改
良回填作業，經被告同意辦理，並繳交系爭保證金，擔保回填土壤係合法來源及適合種植農作之乾淨土壤，農路損壞之修復責任，被告鄭順發並書立系爭切結書交被告桃園市政府收執，並進行系爭工程回填作業；嗣該工程完工後，被告第一次送檢測其土壤含金屬量不合格，嗣被告又於104 年11月25日現場開挖內容物含有混擬土塊、磚塊、磁磚、鋼筋等不利農耕物質，另第二次檢測結果認土壤採樣檢測值超過參考值近1.5 倍（仍認不合格），故以被告鄭順發違約而沒入系爭保證金並通知原告。
㈡系爭土地係位於河川旁邊地勢低漥，本即可能存有部分河道
中常見之一般廢棄物，原告於回填過程中倒入合法土方後，最初填入之土方勢必與原來田地之表土混合填實後繼續填土，故尚不能以開挖至一、二米深度即指原告填土之內容物有違法情形。是被告原沒入保證金之處分於法有違。
㈢又被告桃園市政府亦主張與被告張鄭順發間定有行政契約，
而行政契約固係擔保系爭切結書之履行而繳納保證金，惟原告就系爭切結書上義務既無違反，且填土工程已完結，被告自應依約返還保證金。又系爭填土工程為原告向鄭順發承攬之工作，被告負有不得違反政府法令之義務，相關程序亦係原告出面辦理。又本件係請求確認鄭順發對原告系爭保證金請求權存在，而原告就被告鄭順發與被告桃園市政府間之保證金請求權存在與否，有即受確認之法律上利益，是原告提起本件確認之訴，自屬合法有據等語。
㈣並聲明：請求確認被告鄭順發對被告桃園市政府系爭保證金請求返還之債權存在。
四、被告答辯略以：㈠系爭土地係地處低窪排水不良之農地，經多次會勘、書面審
查後，被告（農業局）前以系爭3 月10日函同意與被告鄭順發（代理人：即原告）約定：回填土質係B3、B4（黏質、粉質壤土）。另為維護農業生產環境，保證申請人即被告鄭順發回填之土方確為適合農耕之粉質、黏質壤土，且未對環境造成危害，被告（農業局）以上開函與被告鄭順發約定繳交系爭保證金，由被告（農業局）收取代為保管，待回填檢驗後保證一年確無產生環境危害者，始得發還。
㈡依行政院農委會103 年1 月15日農企字第1030200286號函釋
：「有關農業用地之填土，應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等」，系爭土地回填作業竣工後，被告（農業局）通知被告鄭順發（代理人原告）於104 年10月12日會勘及於系爭土地採取土壤樣本，送行政院農委會桃園區農業改良場（簡稱桃園農改場）檢驗，經桃園農改場提出檢驗報告認該土讓約有參考值3 倍之銅含量（第一次檢測報告），非為適合種植農作物之土壤，且對環境造成危害。嗣再於同年11月25日於系爭土地會勘並辦理開挖採樣土壤樣本，再送桃園農改場檢驗，其檢驗報告認為，開挖內容物含有混凝土塊、磚塊、瓷塊、鋼筋等不利農耕物質，且土壤樣本2 認重金屬銅超過參考值近1.5 倍（第二次檢測報告），並非適合種植農作物之土壤。被告桃園市政府遂為沒入保證金之處分。
㈢綜上，本件農地改良回填作業事件，系爭土地經兩次檢驗均
不符合農業法令規定，亦不符合被告桃園市政府與被告鄭順發間之行政契約約定，其申請農地改良於法不合，自應駁回。是原告之訴顯無理由，請予駁回，以維法紀。
㈣並答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本院判斷綜合兩造之陳述及主張，本件爭點厥為：㈠被告鄭順發與被告桃園市政府間之農地改良事件之法律關係為何？原告於該農地改良事件之角色為何？究係當事人亦或僅係被告鄭順發之代理人？系爭保證金之繳納義務人為原告亦或被告鄭順發？㈡公法上之請求權，可否為代位訴訟之標的？㈢原告提起本件確認之訴，是否合法？經查：
㈠系爭農地改良申請事件件為行政契約：
⒈參酌司法院釋字第533 號解釋吳庚大法官協同意見書，其認
為辨別行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：「⑴作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；⑵約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；⑶約定內容涉及人民公法上權益或義務者；⑷約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於『中性』，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之」。
⒉有關行政契約是否應限單一書面為之乙節，實務上見解採否
定說，即依雙方往來文件已可確定達成具有拘束力及表示知悉之意思表示合意者，即可認為已具備書面之要件，故所稱書面，並不以單一文件為必要（100 年高等行政法院法律座談會第5 號提案參照）。審酌被告桃園市政府與被告鄭順發間之往來文件等事證，被告就申請農地改良程序，單方面定有諸多限制、審查或監督事項，顯具優勢地位，並以行為時「（改制前）桃園縣申請農業用地改良作業要點」（下稱農改要點，見本院卷第71頁）為其法律依據，而該要點第1 點明文「桃園縣政府為有效管制本縣農業用地改良需求，俾利農民改善農耕環境，提高農作收益，訂定本要點」。又鄭順發填具系爭農地改良申請書後，被告桃園市政府亦以系爭3月10日函覆同意，揆諸該函內容可知，被告（農業局）係以系爭3 月10日同意函與被告鄭順發約定，本件農地改良申請回填土質為B3、B4即粉質、黏質土壤，並以被告農業局為行政契約之一造（代表行政主體之機關），另對造為被告鄭順發應繳交系爭保證金19萬5418元，由被告農業局收取代為保管，待回填檢驗後保證一年確無產生環境危害者，始得發還，亦即以系爭保證金之繳納及後續是否發還等事項，作為實施公法法規之手段。揆諸司法院釋字第533 號解釋吳庚大法官協同意見書及最高行政法院101 年度判字第1066號判決意旨，被告鄭順發與被告桃園市政府就農地改良事件所生公法上關係，應為行政契約無疑。
⒊末查，本件農地改良事件，申請人為被告鄭順發，並由其出
具系爭切結書（見高院卷第15頁），並有被告鄭順發出具之委託原告代辦申請農地改良案件之委託代表同意書可稽（高院卷第37頁），且桃園市政府歷年就農地改良事件致函被告鄭順發時，亦表明原告為代理人之意旨（見高院卷第13、16頁之公文函及其他往來公文）。是依被告桃園市政府與被告鄭順發間之往來文件可知，原告僅係該申請事件被告鄭順發之代理人，且負繳納保證金義務之人係被告鄭順發而非原告之事實，堪予採認，此並有被告105 年9 月14日府農管字第1050175760號函可佐（見本院卷第42頁至第44頁），併予敘明。
㈡公法上之請求權，可否為代位權之標的？⒈經查，被告鄭順發與被告桃園市政府間係行政契約關係，而
鄭順發與原告間乃本人與代理人之關係，已如前述。又原告係主張被告桃園市政府應發還系爭保證金予鄭順發（亦即被告鄭順發對被告桃園市政府有公法上請求權存在），並進而主張基於其與被告鄭順發間之委任（或代理）關係及系爭保證金係由原告代被告鄭順發繳納，原告另對鄭順發有該保證金之返還請求權或公法上之不當得利請求權（或其他類似之公法上請求權）。
⒉本院已多次向原告闡明，依行政訴訟法第6 條第3 項之規定
確認訴訟具補充性質，依原告主張之事實，伊應係代位被告鄭順發以給付訴訟或課予義務訴訟請求被告桃園市政府返還系爭保證金，始為適法。惟原告訴訟代理人具狀表示行政訴訟法第6 條並未規定原告得提起代位訴訟，原告即無法以自己名義提起一般給付訴訟，只得提起本件確認訴訟云云（見本院卷第77頁）。
⒊是本件尚予審究者係公法上請求權可否為代位權之標的？亦
即原告可否代位被告鄭順發向被告桃園縣政府提起一般給付訴訟或課予義務訴訟。經查：⑴我國民法學者孫森焱於其所著「民法債編總論」一書內明確指出「得代位行使之債務人權利，不問私權或公權均無不可」，可見依上開學說之見解，公法上之請求權得作為代位權之標的。⑵另依改制前行政法院89年度判字第583 號判決意旨認為：「惟查債務人公法上之權利，債權人可否代位行使，學說上雖有不同之見解，但以『可類推適用民法規定』為通說」，及最高行政法院98年度判字第244 號判決意旨亦指出「……代位行使債務人對稽徵機關主張稅捐優惠之權利，其行使債權人之代位權，向為本院所肯認……」，另台北高等行政法院101 年訴字第54號判決亦肯認公法上之請求權得為代位權之標的，足徵無論學說或實務上通常見解均肯定公法上的申請權得為代位權行使之標的甚明。準此，原告本得逕以自己名義代位被告鄭順發對被告桃園市政府提起給付之訴或課予義務訴訟無疑。
㈢原告提起本件確認訴訟是否合法？⒈按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義
務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之」，為行政訴訟法第
6 條第3 項前段所明定。此即學理上所謂確認訴訟之補充性。又「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之」，行政訴訟法第107 條第3 項定有明文。
⒉本件原告本得逕以自己名義代位被告鄭順發對被告桃園市政
府提起給付之訴或課予義務訴訟（或另提民事損害賠償訴訟），惟其捨此不為而提起本件確認之訴，已違反行政訴訟法第6 條第3 項確認訴訟補充性之要件。是原告之訴顯不合法而在法律上亦顯無理由甚明。
六、綜上所述，原告本得逕以自己名義代位被告鄭順發對被告桃園市政府提起給付之訴或課予義務訴訟，惟其逕提起本件確認之訴，此與行政訴訟法第6 條第3 項確認訟具補充性之要件不符，是本件確認訴訟顯不合法。準此，依原告所述之事實，在法律上顯無理由，按上揭行政訴訟法第107 條第3 項規定，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第236 條、第107 條第3 項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 張金柱上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 107 年 1 月 4 日
書記官 張育慈