臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第25號
民國105年8月3日辯論終結原 告 宏醫生技股份有限公司代 表 人 溫宏星訴訟代理人 蔡勝雄律師複代理人 洪惠平律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 黃叔慧
劉作耘上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部民國104 年12月31日衛福法字第1040026538號訴願決定（原處分案號為被告104 年8 月5 日府衛食藥字第1040186909號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：衛生福利部食品藥物管理署於民國104 年4 月17日在新台北有線電視81台（momo3 台）頻道查獲原告刊載「宏醫生技活力滿滿天然B 群（蔬果升級配方）」產品廣告，內容以廠商手板刊載及播放藥師介紹等方式宣稱：「B 群缺乏症狀…B1心悸、呼吸障礙…下肢水腫、神經炎、心臟擴大、…B2結膜發炎…口角潰爛…B3會產生舌炎、噁心、嚴重腹瀉、神智不清…B5血糖不穩定…B6會使血紅素減少、造成貧血…B9發育緩慢…B12 記憶力變差…巨球性貧血、舌炎及神經炎…B 群預防失智、保護心血管…缺乏B 群可能導致口腔癌病變…精神疾病、腳氣病…週邊神經炎、血管病變…器官提早老化…缺少葉酸易有失智症狀…出現憂鬱症的機會增加為一般人的兩倍之多」等詞句，並於畫面左側輔以產品名稱及價格等產品資訊，經被告認定上開廣告涉及醫療效能詞語，涉誇大不實、易生誤解之語句，認有違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第28條第2 項規定，乃依同法第45條第1 項，以
104 年8 月5 日府衛食藥字第1040186909號行政裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元。原告不服提起訴願，經衛生福利部104 年12月31日衛福法字第0000000000號將訴願駁回。原告不服，提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠行政程序法第5 條規定「行政行為之內容應明確」，被告認
定原告之廣告涉及誇張易生誤解或醫療效能等語，惟原告並無在該檔節目中闡述預防、改善、減輕、診斷、治療等用詞，乃依衛生部公告全民健康保險雙月刊（附件二）所公告維生素B 群的好處告知觀眾，所稱預防、改善、減輕、診斷、治療等詞句皆在引用該文摘時方使用，換言之，原告並無闡述涉及醫效能之用詞，惟被告卻主觀認定原告有涉及醫療效能之實，未有明確客觀行為卻主觀認定原告有違法事實，顯有違背行政程序之明確性原則。
㈡再者，原告銷售系爭產品之總銷售額僅194,040 元，卻遭被
告裁處60萬元之罰鍰，顯然違背比例原則，牴觸憲法所保障人民之財產權。且原告販售之系爭產品乃維生素B 群，如前所述，B 群之於人體之益處亦是衛生局所明文公告，是原告所應受責難之程度，不應與原告之行為所受利益失去平衡，更毋論被告就此行裁處有多項違反行政程序之行為。
㈢聲明：原處分及訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯略以：㈠依衛生福利部103 年1 月7 日部授食字第1021250977號令：
「使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷…5.引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能。」、同年3 月4 日衛部法字第1020114245號函釋：「惟按前揭衛生署95年1 月2 日衛署食字第0940071857號函釋，已敘明業者如引述政府出版品、研究報導等內容，並與特定產品作連結，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告；且食品衛生管理法亦明確規定，食品之宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，亦不得為醫療效能之宣傳或廣告，而違規廣告之認定，係就個案所欲傳達消費者訊息之整體表現綜合研判後，再據以認定。」，雖原告稱其僅為引述，然消費者所接收之訊息確實可與案內產品相為連結，故該行為尚已符合施行細則及上開函釋之廣告定義。㈡又公平交易法第21條「事業不得在商品或廣告上，或以其他
使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。前項所定與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地，及其他具有招徠效果之相關事項。」公平交易委會對此並規定「對於公平交易法第21條案件之處理原則」（附件2 ）其中列有「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則」（下稱判斷原則）。且如涉及食品廣告不實部分，須移送主管事業機關。衛生福利部於103 年1 月7 日部授食字第1021250977號令發布發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」（下稱認定基準，附件1 ），今被告認為原告之系爭產品廣告使用「…禿頭掉髮缺B7，注意力不集中缺B1…補充天然B 群，預防感冒，避免眼歪嘴斜抽筋…」等詞句，確有讓閱聽者產生使用該產品則可預防疾病、改善生理機能，進而購買之慾望，是以被告本於整體合併觀察，認定原告有涉及醫療效能用語之客觀違法情事；且於104年7 月7 日約談原告，其坦承不諱，亦存在法律上所稱主觀故意。是被告依食安法第28條第2 項、第45條第1 項，於裁量權限內，科以罰鍰，尚無不法。
㈢憲法第157 條明文「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生
保健事業及公醫制度。」，又為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，並制定食品安全衛生管理法，並針對有侵害社會大眾身體健康權益及消費者權益之食品標示、宣傳或廣告，科以相應行政處分，以達法規範目的。依101 年7 月30日FDA 食字第1010049676號函釋意旨「一般食品無預先審查制度，請業者秉持自主管理之精神，確認外包裝標示與實質內容相符，並依照食品衛生管理法相關規定辦理。」，原告身為食品業者，本應時時注意相關食品法規並恪守遵行，始盡守法義務，今其行為已構成違反行政法上義務，被告依食安法第28條第2 項及第45條第1 項對其予以罰鍰處分，該處分確實有助於達成保護民眾食品安全之立法目的、制裁不法，且被告係於行政機關固有裁量權限內擇以法定罰鍰額度最下限，實為可達成目的之多種行政措施中對人民侵害最小者，符合適當性及必要性原則，又採取手段所造成人民財產權侵害和所欲達成之維護食品安全目的間並無顯失均衡，更無違行政程序法第7 條第3 款規定比例原則之精神。
㈣聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點外，其餘為兩造
所不爭執，並有被告提出之原處分卷與訴願機關提出之訴願卷內所附之各該資料（詳後述）在卷可憑，故足信屬實。
㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：原告於電視購物頻道所播
放維他命B 群產品之系爭廣告，內容敘及「B 群缺乏症狀…B1心悸、呼吸障礙…下肢水腫、神經炎、心臟擴大、…B2結膜發炎…口角潰爛…B3會產生舌炎、噁心、嚴重腹瀉、神智不清…B5血糖不穩定…B6會使血紅素減少、造成貧血…B9發育緩慢…B12 記憶力變差…巨球性貧血、舌炎及神經炎…B群預防失智、保護心血管…缺乏B 群可能導致口腔癌病變…精神疾病、腳氣病…週邊神經炎、血管病變…器官提早老化…缺少葉酸易有失智症狀…出現憂鬱症的機會增加為一般人的兩倍之多」等語，是否屬涉及「醫療效能之宣傳或廣告」詞語，及有「不實、誇張或易生誤解之情形」？【亦即，被告認定原告之系爭廣告違反食品安全衛生管理法第28條第2項（、第1 項），而依同法第45條第1 項，依原處分對原告裁處罰鍰60萬元，究有無違誤？】茲析論如下：
1.按食品安全衛生管理法第3 條規定：「本法用詞，定義如下：食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」、第28條規定：「（第1 項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」，第45條第1 項規定：「（第1 項）違反第28條第1 項…者，處新臺幣4 萬元以上400 萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣60萬元以上500 萬元以下罰鍰；…。」。
2.經查，原告之系爭產品經檢驗確實含有維生素B 群成分一情有全國公證檢驗股份有限公司出具之檢驗報告1 份在卷可憑（檢驗報告日期為：104 年4 月2 日，參本院卷第80至81頁），且經檢驗不含任何西藥成分、重金屬成分，亦不含菌及防腐劑等成分，以上亦有超微量工業安全實驗室分別出具之
SGS 檢驗報告3 份在卷可參（參本院卷第72至75頁、第76頁、第77至79頁），均足信屬實，是可知原告系爭產品之食品衛生安全及品質均無疑慮，合先敘明。
3.再查，原告於前揭時地在新台北有線電視81台（momo3 台）頻道確有播放「宏醫生技活力滿滿天然B 群（蔬果升級配方（案件編號：104TP0899 ）」產品廣告，而系爭廣告之內容含有前述詞句等情，有被告提出之電視廣告畫面翻拍相片數紙在卷為憑（參原處分卷第31至35頁，錄影光碟則附於本院卷證物袋內），並為原告所不爭執，亦足信屬實。
4.被告之所以認定原告系爭廣告涉有「醫療效能之宣傳或廣告」及「不實、誇張或易生誤解之情形」，其理由略謂：系爭廣告使用之前開語詞，包含宣稱B 群預防失智、保護心血管，缺乏B 群可能導致口腔癌病變、精神疾病、腳氣病、週邊神經炎、血管病變、器官提早老化等，核屬衛福部「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」中所列之「宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形」情事，自屬涉及宣稱醫療效能等語。惟查：
⑴經本院依網路查詢維基百科關於「維他命B 」之說明，其
內容略以：「維生素B 也作維他命B ，是B 族維生素的總稱，它們常常來自於相同的食物來源，如酵母等。維生素
B 曾經被認為是像維生素C 那樣具有單一結構的有機化合物，但是後來的研究證明它其實是一組有著不同結構的化合物，於是它的成員有了獨立的名稱，如維生素B1，而維生素B 成為了一個總稱，有的時候也被稱為維生素B 族、維生素B 雜或維生素B 複合群。」、「維生素B 都是水溶性維生素，它們協同作用，調節新陳代謝，維持皮膚和肌肉的健康，增進免疫系統和神經系統的功能，促進細胞生長和分裂（包括促進紅血球的產生，預防貧血發生）。其中維生素B1、B6和B12 有助保護神經組織細胞，維生素B2則具有抗氧化作用，而植物能合成維生素B2，動物一般不能合成，必須由食物獲得維生素B2，而維生素B2是維持動物正常生長所必需的元素之一，如果缺乏則有可能造成生長停頓，或局部損害，攝取充足的維生素B 可以保持眼睛健康。」（以上詳參本院卷附之維基百科資料），此外，網路上關於維生素B 、B 群及維生素B1至B12 等相關資訊，亦有數十、數百筆之多（詳參卷附之網路列印資料）。
⑵再者，觀諸原告所提出之卷附行政院衛生署（現即為衛生
福利部）於90年9 月印刷之「食物營養與你」刊物摘錄彩色影本1 份（本院卷第49至52頁）、行政院衛生署中央健康保險局於100 年11月印刷發行之「全民健康保險雙月刊」摘錄影本1 份（本院卷第53至56頁）、臺北市政府教育局營養教育網站國小營養教育教材影本1 份（本院卷第57至60頁）等，前開刊物或教材上，分別載明「維生素B 群的功能：主要擔任輔酶的角色，與酵素接合使其活化而使身體中各種代謝作用得以進行」、「在能量代謝上，維生素B1為重要的輔酶之一，…B1不足時，會造成腸胃消化系統的改變，以致食慾不振」、「維生素B1缺乏症，…其症狀為下肢水腫、麻木、神經炎、心臟擴大、消化系統障礙等」、「維生素B2缺乏最易發生口角處泛白、潰爛、發紅及疼痛，此即所謂之口角炎。舌頭呈紫紅色，舌乳頭腫大。而鼻子兩側有脂肪性分泌物。眼睛畏光、眼瞼發癢等症狀。根據膳食調查結果顯示，國人飲食中維生素B2攝取未達建議量，明顯攝取不足」、「菸鹼素（B3）…能維持皮膚、神經及消化系統的正常。菸鹼素缺乏症稱為癩皮病，其症狀為…噁心、衰弱、嚴重腹瀉、皮膚炎、神智不清、嚴重者甚至死亡」、「血紅素中紫質的形成，需靠維生素B6的輔助。維生素B6缺乏會使血紅素減少，造成貧血並發生痙攣等症狀」、「維生素B12 主要為維持細胞正常之代謝及合成，…B12 缺乏，紅血球之成熟受到很大影響，而導致巨球性貧血，並會有舌炎、神經炎等症狀」、「葉酸（B9）缺乏影響到紅血球之形成，使紅血球的數目減少體積變大，造成巨球性貧血，葉酸缺乏使細胞的合成受阻，因而生長緩慢」（詳參本院卷第49至60頁）。而其中前述臺北市政府教育局營養教育網站之國小營養教育教材中，除介紹維生素B 群以外，並尚有介紹維生素A 、E 、C 與其他營養素之功能、缺乏症狀及哪些食物含有各該維生素、營養素等內容（參本院卷第57至60頁）。
5.據前所述，從一般人隨時、隨地均可簡單、輕易查得之網路資訊，及衛福部、教育局等印行之刊物、教材等，均已說明維生素B 群確實具有系爭廣告中所述之各該功效，且與此相同、相類或相關之新聞及報導，在電視、網路等各種傳播媒體及報章雜誌書籍上，亦已多到不勝枚舉，足認上開資訊早已為一般民眾所知悉（甚至為熟知）。從而，原告於系爭廣告中，為介紹其產品而提及缺乏維生素B 群之症狀、及維生素B 群對身體之功效等，實屬一般普及知識（常識）之說明，難認有何不實、誇張或易生誤導之情。
6.至系爭廣告中雖有提及維生素B 群對人體之效能部分，對此，被告固稱：依衛福部103 年3 月4 日之函釋（略以）已敘明業者如引述政府出版品、研究報導等內容，並與特定產品做連結，其引述之內容，仍屬對特定產品做廣告等語（參原處分卷內答辯狀第3 頁第6 行以下），惟如前所述，維生素
B 群之效能本均為一般民眾所知悉（熟知），甚至亦為國小學生所知（此由前述教育部於國小之營養教育教材中業已載明即可佐證），則原告於販售其維生素B 群之產品時以此內容作為說明，本院認為並無產生任何可能害及食品安全衛生之疑慮。且查，依食品安全衛生管理法第1 、4 條規定可知，其立法目的係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，並要求主管機關採行之食品安全管理措施，應以風險評估為基礎，符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、資訊透明原則，建構風險評估以及諮議體系。亦即，該法所欲保護者，即為國民「食」的健康與安全。就本件而言，「維生素B 群」產品實際上已為一般民眾（且不分老、少）所熟知，對於民眾如此熟悉之食品，原告在系爭廣告中雖有提及維生素B 群之效能，然所說明者乃實為一般民眾業已知悉之知識，且亦為國家政府出版品中所載明之內容，是本院實難理解該廣告對於民眾有何健康、安全、衛生之危害？
7.又觀諸系爭廣告內容，其產品名稱為「宏醫生技活力滿滿天然B 群（蔬果升級配方」，電視畫面並附有該產品之相片，及公司名稱、訂購方式、訂購電話等資訊（參原處分卷第31至35頁），是可知原告的產品乃欲透過系爭廣告之方式，達到招徠銷售目的，當屬為獲得財產而從事之經濟活動，惟其既係產品廣告，其同時亦具有商業上意見表達之性質，自應受憲法第15條財產權，及第11條言論自由之保障。按言論自由在於保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。其中非關公益形成、真理發現或信仰表達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。食品廣告之商業言論因與食品安全及國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範，然食品廣告之內容亦為提供商品客觀資訊之方式，有助於消費大眾之合理經濟抉擇，因此，其內容如非虛偽不實或不致產生誤導作用者，而係促進合法交易活動者，則其所具有資訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致，應屬憲法第11條言論自由保障之範疇（參大法官釋字第414 、577 號解釋理由書），附此敘明。
8.如前所述，原告為銷售系爭維生素B 群之產品，於廣告中介紹產品及說明時提及維生素B 群之效能，本符社會一般人之期待及經濟活動之常情，並無不實、誇張或使民眾易生誤解之情，難認原告有何違反食品安全衛生管理法之犯意，亦無違反食品安全衛生管理法之立法精神及目的。至被告所稱：「（法官問：若依被告機關之見解，原告要販售維他命B 群產品的廣告，應如何廣告才不致於違法？）原告提到衛福部的刊物，刊物內容提到維他命B 群的介紹，所以其實民眾大概也知道，衛教係為了讓民眾知道，所以原告只需要介紹產品的成分就好了」（參本院卷第64頁之105 年8 月3 日筆錄），然被告所稱「（維他命B 群產品）廣告只需要介紹產品成分就好」一節，經核尚與社會常情不符，實難憑採。
9.末以，原告經衛福部查獲於104 年4 月17日在電視購物台播放廣告銷售系爭產品，原告於當日之銷售業績為196 組，單組售價990 元，當日總銷售金額為194,040 元等情，有原告提出之當日詳細銷售明細在卷可參（參本院卷第82至86頁），是原告主張扣除人事、物料等成本後，其當日所獲利益未逾10萬元一情，尚屬可信。雖原告於系爭廣告整個檔期之獲利金額尚有未明，惟查，依被告所引裁罰依據即食品安全衛生管理法第45條第1 項中段，違反「食品不得為醫療效能之廣告」者係處「60萬元以上500 萬元以下罰鍰」，其最低罰鍰金額即為60萬元，與一般行政法規之處罰相較，顯屬重罰。而審酌原告所銷售之產品（維生素B 群）及廣告內容（提及效能之內容均為政府出版品所載，且為一般民眾所熟知），足認原告之系爭廣告顯非前開條文所欲處罰之對象【實則該條文所欲處罰者，應係針對一般民眾所未知或不熟知之食品廣告，其宣稱醫療效能始可能有誤導民眾之疑慮，始有加以處罰、重罰之實益】。從而，本件被告對原告加以處罰，實有違該法之立法目的，亦明顯違反比例原則，自有未合。
五、綜上所述，本案原告之系爭維生素B 群廣告，難認有何違法，被告認定原告違反食品衛生管理法第28條第2 項（、第1項）而依同法第45條第1 項中段予以裁處罰鍰60萬元，容有未合。從而，原處分應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦有未合。故原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘陳述及證據資料，經核均與本件判決結果不生影響，爰不另逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 周玉羣
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3 千元。
中 華 民 國 105 年 9 月 30 日
書記官 江世亨