臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 106年度簡更(一)字第11號
民國107年8月7日辯論終結原 告 湯茂松輔 佐 人 湯士堅被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 蔡進良律師
董彥苹律師上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會民國
103 年9 月10日農訴字第1030713260號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院以103 年度簡字第17號判決將原處分及訴願決定（關於罰鍰部分）撤銷，被告上訴後，經台北高等行政法院以105 年度簡上字第172 號將上開判決廢棄發回，經本院審理後判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審之訴訟費用，由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有位於今桃園市龍潭區（前桃園縣○○鄉○○○○段四方林小段909-9 、909-158 、909-159 、909-160 及909-161 地號等5 筆土地（下稱系爭土地），係屬山坡地範圍內土地，前於民國95至97年間，曾由原告配偶申請水土保持計畫送核通過，後未依核定計畫範圍施工而遭被告裁罰並限期改正（證1 ），嗣其提送水土保持改正計畫及水土保持計畫第一次變更設計，經被告核定（見訴願卷訴願答辯書證2、證3 ），有關水土保持設施於97年7 月前完工，並取得雜項使用執照在案（見訴願卷訴願答辯書證4 、證5 ）。其後，原告於102 年間，卻又擅自於系爭土地上從事新的（非屬前開水保改正計畫或水保計畫第一次變更設計之項目）開挖整地、堆積土石、設置擋土牆及排水溝等行為，經前桃園縣龍潭鄉公所於102 年8 月間查報制止（被證1 ），隨後，被告並派員於102 年9 月10日現場會勘認定屬實，且有破壤地表及地下水源涵養、造成表土裸露，改變原地形地貌等狀態發生，違規面積估算約2,800 平方公尺，此有當日會勘紀錄及經Google Earth估算資料可稽（被證2 ），被告乃以102年10月8 日府水保字第10202449371 號函限期命依水土保持技術規範擬具水土保持緊急防災計畫送審核，並限期102 年12月31日前改正（被證3 ）；另因原告所為已有「致生水土流失」情形而構成刑事罪責之嫌，遂依水土保持法第33條第
3 項規定移送桃園地檢署偵辦。不料，原告未依前揭函文要求進行改正，且擴大違規範圍，經被告於103 年1 月6 日會同檢察官及桃園市水土保持服務團專業技師、地政事務所至現場履勘查證，並拍照存證及製作會勘紀錄（被證4 ）；嗣地政事務所現地測量後亦作成複丈成果圖，顯示違規面積甚大（被證4-1 ，其後業經檢察官於103 年5 月23日起訴）。
被告於103 年2 月27日再次會勘，現地違規雖暫時停工，但未依水土保持技術規範實施改善，違規新建擋土牆及排水溝仍未拆除，認定違規屬實，並經Google Earth估算違規面積逾9,800 平方公尺（被證5 ）。因此，被告作成103 年3 月13日府水保字第1030048650號裁處書，以原告違反水土保持法第8 條第1 項第5 款，依同法第33條第1 項第1 款規定，裁處原告罰鍰新台幣（下同）15萬元【下稱原處分，至上開裁處書函文之說明另載有限期改正事項，則非本件訴訟範圍】，原告對罰鍰部分不服，提起訴願遭駁回，原告仍有不服，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠因下雨時該處就會有土石流下，原告才趕快在系爭土地作擋
土牆及水溝，擋土牆300 多平方公尺及水溝的面積300 多平方公尺，應無如被告所述之9,800 平方公尺。又原告遭本件裁罰15萬元後，有找水土保持技師處理並提出報告，結果還在訴訟中，被告於103 年9 月30日又對原告開了第2 張裁處書，罰225,000 元，很不合理。
㈡原告因本件之違規事實，刑案一審遭桃園地院判處有期徒刑
1 年六月，併科罰金50萬元，原告已提出上訴於二審審理中。原告先前對法律不了解，又是初犯，現已委託水土保持技師提出改善計畫，並經水務局核備，之後會後續改善，目前系爭土地上草已經長很高了，請求從輕裁罰。
㈢聲明：原處分及訴願決定關於罰鍰部分應予撤銷。
三、被告抗辯略以：㈠按水土保持法第4 條：「公、私有土地之經營或使用，依本
法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」；同法第3條第1 款規定，所謂「水土保持之處理與維護」，係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。同法第
8 條第1 項第5 款規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：五於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。…」，同條第2 項並規定「前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之」，據此，中央主管機關訂有「水土保持技術規範」資為依據。又水土保持技術規範第8 條規定：「於山坡地或森林區內開發建築用地，應避免大規模開挖整地、挖填土石方，減少對水文、環境之不利影響為原則。為防止開挖整地引發洪水與土砂災害，對計畫地區之地表、地下排水系統、開挖整地、防砂、沈砂、滯洪、邊坡穩定及植生綠化等水土保持處理與維護，以及臨時防災措施，應作系統規劃、配置，並依施工順序妥與處理。」次按同法第33條第1 項第1 款規定：「有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，…。」。
㈡準此，水土保持義務人於山坡地堆積土石、開挖整地等行為
，負有依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護之作為義務，若違反此項作為義務，且具有故意或過失，自應依前開水土保持法第33條第1 項第1 款規定課處罰鍰（參行政罰法第7 條第1 項、第4 條）。至於課處罰鍰之數額，前開水土保持法第33條第1 項規定於「6 萬元以上30萬元以下」範圍內授與主管機關裁量權，苟無裁量逾越或裁量濫用等裁量瑕疵，主管機關所為裁罰即無不法可言。被告為統一裁罰，前於100 年7 月1 日訂定、發布「桃園縣政府處理違反水土保持法案件裁罰基準」，依此基準第2 點第1 項規定，以違規面積大小為判準，「違規面積在一千平方公尺以下者，處新台幣六萬元罰鍰；逾一千平方公尺者，每增加一千平方公尺，加處新台幣一萬元罰鍰，其畸零之數不滿一千平方公尺者，以一千平方公尺計算。」㈢查系爭土地係山坡地，原告為所有權人並為使用人，即為前
揭水土保持法規定之水土保持義務人，且其為堆積土石、開挖整地等行為之行為人，並無疑問，依水土保持法第8 條第
1 項第5 款規定，本負有依前開水土保持技術規範實施水土保持處理與維護之義務，卻未遵守此項作為義務，逕行開挖整地等行為，此有前開桃園縣龍潭鄉公所制止通知書（被證
1 ）、被告102 年9 月10日、103 年1 月6 日、103 年2 月27日現場會勘紀錄、檢查紀錄暨照片（被證2 、被證4 及被證5 ）及大溪地政事務所現地測量成果圖（被證4-1 ）等可稽，且核情原告自有故意或過失，被告遂以最近一次103 年
2 月27日檢查資料，經Google Earth估算違規面積逾9,800平方公尺為事實基礎（被證5 ），依水土保持法第8 條第1項第5 款、第33條第1 項第1 款規定及裁罰基準第2 點第1項，作成系爭原處分，即課處罰鍰15萬元，於法核無違誤。
㈣原告雖以被告96年間核准水土保持計畫及97年間核發雜項使
用執照為據，辯稱僅663 平方公尺，被告認定之違規面積不實等語，惟原告並未舉出實證，其空言主張已難採憑；實則原告102 年間系爭違規開發行為，並非在前開96、97年間經被告核准範圍內，此於被告訴願答辯書第6 頁至第7 頁及該答辯書所附卷證六已以圖說詳細比對違規前後新舊設施及整地範圍差異所在，並以a(開挖整地、堆積土石) 、b(開挖整地) 、c(新建檔土牆) 、d(新建砌石階梯) 、e(新建檔土牆) 、f(新建排水溝) 、g(新建砌石階梯、開挖整地、堆積土石及破壞舊有水土保持設施排水溝、沈砂池) 標示違規行為所在區域且搭配照片佐證（於茲再編為被證9 ），最後認定違規面積9,800 平方公尺，則係經現場查察並經GoogleEarth 估算方法所得（被證5 ），堪信為真實；何況，若依大溪地政事務所依檢察官囑託協助現場測量之複丈成果圖，顯示違規使用面積甚至超過前開被告認定違規之面積（被證4-1 ），足證原告所述不足為採。
㈤原告所涉水土保持法之刑事案件，係依水土保持法第33條第
3 項規定，是原告有第33條第1 項第2 款情形，即因為原告違反同法第12條第1 項未先擬具水土保持計畫，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施，而本件行政訴訟係以原告違反同法第8 條第1 項第5 款而依照第33條第1 項第1款規定予以裁處，並非同一行為或同一事實，兩者構成要件不同，故並無一行為二罰之情形。
㈥聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠前揭事實概要欄所載之事實，除下列爭點外，其餘均為兩造
所不爭執，並有相關證據資料附於被告之原處分卷與訴願機關提出之訴願卷內（詳後述）可資參酌，堪信為真正。
㈡相關法規：
1.水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」，第8 條第
1 項第5 款規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」，第33條規定：「（第1 項）有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：違反第8 條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。（第2 項）前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。（第3 項）第
1 項第2 款情形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處6 月以上5 年以下有期徒刑，得併科新臺幣60萬元以下罰金；因而致人於死者，處3 年以上10年以下有期徒刑，得併科新臺幣80萬元以下罰金；致重傷者，處1 年以上7 年以下有期徒刑，得併科新臺幣60萬元以下罰金。」。
2.行政罰法第26條第1 、2 項規定：「（第1 項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」。
㈢依兩造所述，可知本件之主要爭點應為：被告依水土保持法
第8 條第1 項第5 款，依同法第33條第1 項第1 款等規定，對原告裁處15萬元罰鍰之原處分，究有無違反行政罰法第26條「一事不二罰」之規定（亦即：本件原處分與原告所涉刑案之違反水土保持法犯行，是否屬同一行為）？茲析論如下：
1.觀諸原處分裁處書【作成日期：103.3.13】說明關於違法事實之記載，係認定：原告「在政府公告之山坡地範圍土地內，未依水土保持法規定，亦未依本府102 年10月8 日府水保字第10202449371 號函規定，應於102 年11月15日前依水土保持技術規範擬具水土保持緊急防災計畫送本府審核，及
102 年12月31日前實施水土保持之處理與維護達成水土保持技術規範第61條規定，然屆期仍未依規定擬具水土保持緊急防災計畫及實施改正，違規面積擴大至9,800 平方公尺。」（見本院103 年度簡字第17號卷第53頁），而觀諸被告102年10月8 日函說明係記載：「本案挖填裸露地表應儘速依水土保持技術規範實施農藝植生處理或恢復原來使用，應達成水土保持技術規範第61條規定之植生覆蓋率…，本府將於
102 年12月31日後派員檢查，倘未改正或實施仍不合水土保持技術規範者，將依水土保持法第33條第1 項第1 款規定按次分別處罰新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，至改正為止。…。」（見本院103 年度簡字第17號卷第31頁）。依前開兩份函文之記載互核以觀，可知原處分係以原告未於被告10
2 年10月8 日函文限期之102 年12月31日前，將挖填裸露地表依水土保持技術規範第61條規定實施農藝植生處理或恢復原來使用，而認其因此違反水土保持法第8 條第1 項第5 款規定，應依同法第33條第1 項第1 款規定處罰。
2.另觀諸原告所涉刑案即本院103 年度訴字第566 號刑事判決書，所載關於其違反水土保持法等案件之犯罪事實，係以湯茂松「於101 年9 月中旬至103 年1 月6 日期間，未先擬具水土保持計畫並報請主管機關核准，僱用不知情之真實姓名年籍不詳之成年人數名，在系爭土地上於本判決附圖中黃色部分，於陡坡上開挖整地改變地形而造出2 大平台（包含系爭土地中地勢最高之平台即上層平台，與地勢次高之平台即中層平台）、並且清除其上大部分植披改變地貌、設置擋土牆、排水溝及道路等設施，而欲完成之。嗣於102 年9 月10日上午10時，由桃園縣政府水務局（現改制為桃園市政府水務局，下稱水務局）人員吳晉瑋會同龍潭鄉公所人員以及被告前往現場會勘，惟湯茂松至此猶未停止上開工程，仍接續基於上開違反水土保持法之犯意，持續於在系爭土地上開挖整地、清除植披，而於挖整時，在系爭土地南側臨學校道路側損壞截斷既有道路邊溝，終造成系爭土地開挖造出上開
2 大平台，上層平台坡面開挖成約高6 公尺之裸露邊坡，部分設置石砌坡崁，坡面下方有土溝至南側邊界溢流於基地外，設置道路、擋土牆，中層平台北側及東北側擋土牆設施高度大於10公尺，擋土牆邊界有土石堆置於側，上、中層平台地表裸露（相關平台及設施之位置詳如本【刑事】判決附圖黃色部分所示）。湯茂松此等行為嚴重破壞地表及地下水源涵養，使地表逕流大為增加、土粉流至桃20線○○○鄉○○路（下稱龍新路），致生水土流失，並毀損水土保持之處理與維護設施，面積達到約0.98公頃…。」（參本院103 年度簡字第17號卷第191-202 頁），該刑事判決並於論罪科刑理由中說明，原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即接續於101 年9 月至103 年1 月6 日開挖整地致生水土流失，另損壞截斷既有道路邊溝而生毀損水土保持之處理與維護設施之行為，違反水土保持法第12條第1 項第1 、3 、4款規定，而涉犯水土保持法第33條第3 項前段之罪。
3.則相較原處分書與前開刑事判決書所記載之違法事實，原處分係以原告於被告以102 年10月8 日函限期於102 年12月31日前，依水土保持技術規範第61條實施農藝植生處理或恢復原來使用，原告屆期未依規定實施改正；而刑事判決則係以原告接續於101 年9 月至103 年1 月6 日開挖整地致生水土流失，另損壞截斷既有道路邊溝而生毀損水土保持之處理與維護設施，故二者之違法時間、違法態樣及法定義務，並非相同，難認屬同一行為。
4.再者，觀諸水土保持法第33條第1 項第1 款與第2 款規定，其條文之文字內容並不相同【「違反第8 條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者」、「違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者」】，是可知前開二款規定，其行政法上之義務內容確有不同，事實上或有同時違犯之可能，然並非有必然之併存關係。而依前所述，本件原處分處罰之法令依據，僅載為水土保持法第33條第1 項第1 款；至前開刑事判決之論罪法條，則為同法第33條第3 項，而該項又係以違反同條第1 項第2 款為前提，據此，足認本件原告所受之行政裁罰，與其所涉刑案之刑事處罰，二者之違規事實與構成要件均有不同，並無一事二罰之情形，則原告主張：其已受刑事判決，不應另以原處分重複裁罰等語，容有誤會，不足憑採。
5.至原告略稱：其違規面積，應無如被告所述之9,800 平方公尺一節，惟查，被告除依Google Earth程式估算違規面積外，並有大溪地政事務所依檢察官囑託協助現場測量後繪製之複丈成果圖，顯示違規使用面積甚至超過前開被告認定違規之面積（見本院103 年度簡字第17號卷第47頁之被證4-1 ），是原告前述陳詞，亦屬無據，不足憑採。
6.據上，本件原告上開違規行為事證明確，審酌其違反行政法上義務行為之違規期間、情節、應受責難程度、所生影響及所得利益等因素，及依水土保持法第33條規定以最低罰鍰6萬元為基礎，另每增加1 千平方公尺，加處1 萬元，其畸零之數不滿1 千平方公尺者，以1 千平方公尺計算之裁罰基準（參行為時「桃園縣政府處理違反水土保持法案件裁罰基準」），可認原處分對原告裁處罰鍰15萬元之處分，已斟酌行政罰法第18條所定各項因素，尚無違比例原則，亦無裁量濫用情形，洵屬適法允當。
五、綜上所述，原處分依水土保持法第33條等規定對原告處以15萬元罰鍰，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
六、本件事證已明，兩造其餘陳述及證據，經本院審酌後，認對於判決結果均不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 12 日
行政訴訟庭 法 官 張金柱上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3 千元。
中 華 民 國 107 年 10 月 12 日
書記官 張育慈