臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第11號
106年7月17日辯論終結原 告 陳立德被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 劉作耘
江昭諄上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部民國105 年12月7 日衛部法字第1050024363號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市政府所屬衛生局於民國105 年4 月26日查獲原告於「YAHOO ！奇摩拍賣」網站刊登販售「Bad Heilbrunner 德國平行輸入安神治感冒花草茶」之食品（下稱系爭食品；網址：網址：https ://t w .bid .yahoo .com/item/ 000000000000；網頁下載日期：105 年4 月28日），內容述及「緩解各類感冒症狀，特別針對帶發燒症狀的感冒，亦有安神之效果」等字樣，涉及誇大不實、易生誤解，嗣移由被告所屬衛生局辨理，案經被告調查事實完畢後，認原告確有違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，爰依同法第45條第1 項規定，以105 年8 月18日府衛食管字第0000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）
4 萬元，原告不服，提起訴願，經訴願機關以105 年12月7日衛部法字第1050024363號訴願決定駁回。原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）按消費者保護法第23條：「刊登或報導之媒體經營者明知或可得知廣告內容與事實不符者，就消費者因信賴該廣告所受之損害與企業經營者負連帶責任」之規定，是消費者之定義應為該商品之購買人，然檢舉本商品之陳情人非該商品之購買者，並無消費行為產生，該陳情人根本不會受有損害，自不成立交易契約，故衛福部援用該條文是否適法，已有疑義。又本案被告裁罰之法令依據為食品安全衛生管理法第28條第1 項「禁止食品等標示、宣傳或廣告不得有不實、誇張、易生誤解之情形」之規定，惟菩提花花草茶非健康食品或保健食品，無需作任何功效或療效或任何不實、誇張、易生誤解之說明及廣告，該產品之說明僅是將網路上可查詢之資料直接引錄出來，現今科技發達，民眾知識之獲取途徑不再僅限於書本，許多的花草期刊或網路上的維基百科皆有對於菩提花茶療效做過詳細論述。且觀諸維基百科，其原文雖為德文，但通過GOOGLE翻譯或其他翻譯軟體便可翻譯出其內容，是該說明並無不實、誇大，或易使人誤解。若稍有論述則為罪，則太苛刻，顯不符合罪刑法定原則，故被告認原告違反食品安全衛生管理法第28條第1 項及公平交易法第21條等規定，其行政裁處是否適法，亦有很大疑義。
（二）再者，所有食品皆有「天然療效」，就算不在產品註明療效，民眾亦可通過網路查詢，查到此產品之天然療效，若不標示豈非更使民眾不知所措，有過量食用之疑慮，任何天然食材及產品只要食用過量或不考慮自身情況都會對人體造成危害，況該產品僅用舒緩等詞，均直接引錄文中資料，可使民眾自行決定，並未保證「藥到病除」或其他更誇張詞句以誇大療效，致使民眾延誤就醫。而原告於首次接獲被告來函後，即於105 年8 月20日火速將有爭議之產品刪除。況此產品係原告於德國遊玩時，於賣場購入帶回品嘗，將剩下之零星數量於網路拍賣販售，並無大量囤貨以達大量銷售之商業目的，且物品單價只有120 元，並無暴利，此有賣場之銷售紀錄，顯示該產品之上架期間僅有
2 件產品售出，可見並未有民眾因賣場之標語而產生誤解，進而大量購買。準此，在「微罪不舉」原則下，產品既無大量的利益輸送，亦無明知故犯或連續犯，僅因為2 個產品賣出賺個幾十元即遭裁罰四萬，罰則實屬過重。
（三）綜上所述，政府功能應著重在提升經濟，輔導及教育相關業者或個體了解法令，並讓產品品質提升及維護食品安全，對於未造成危害及非意圖或故意之違規事件，理應先行勸導改善，倘未能確實改善時，再給予適當之處罰。而原告已將該產品包裝交由翻譯社翻譯，結果與本人刊載之字句並無差異，均為「Bad Heilbrunner 」德國原廠之標語說明，客觀事實即是如此，並無誇大或造假，況原告行為是否誤導消費者，其解釋上已有疑義，且按法律規定，行政處分本應明確並依法行政，在未具有任何直接、積極之證據，被告所裁罰之行政處分，於認知及理由上已有所欠缺，更非適法之行政處分等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯略以：
（一）本案被告係依據食品安全衛生管理法第28條、第45條等規定，針對原告之違規廣告，予以行政處分，並非為消費者保護法第23條之規定，是原告所稱，實屬誤會，不因其有無售出之事實而免責。復按食安法制定之目的係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，其中第28條第1 項規定：「禁止食品標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形」，乃為確保食品廣告內容之真實，以維護國民健康，基於公共利益之維護，由立法者以立法方式採取之適當合理限制。至於廣告內容有無誇張不實、易生誤解之情形，自應綜合其所使用之文字、敘述、圖像及符號等，以所傳達消費者訊息之整體表現認定之。
（二）次按「衡諸食品衛生管理法第28條之規範目的，旨在避免民眾誤信誇大、不實、易生誤解或宣稱醫療效能之標示、宣傳或廣告，以維護國民健康與消費者權益，確保國民建立正確均衡飲食之觀念，故其認定基準，並非以行為人主觀上所認知存在之事實情狀為基礎，而應以客觀上一般消費者之角度判斷該行為有無可能導致法規範所欲防止之危害為判斷，若客觀上有危害國民健康之可能性，即可認定其行為已違反食品安全衛生管理法之規定」，此有臺北高等行政法院104 年度簡上字第156 號判決可資參照。是由本案廣告所傳達予消費者訊息之整體表現觀之，已暗示或影射該產品有改善體質之功效，實質上確屬涉及生理功能。詳言之，該廣告內容在客觀上易引起消費者有使用該產品後得預防上述疾病及改善生理狀態等整體印象及效果，進而引起購買慾望，核已屬有不實、誇張或易生誤解之情形。
（三）又「YAHOO ！奇摩拍賣」網站內亦列有相關之「政策與規則」，其中限制類「一般食品」包含一切可食用、飲用等方式使用之商品，並提醒目前販售食品類商品必須遵守健康食品管理法及食品安全衛生管理法之規定。「說明與範例」內亦載明「商品描述內容中不能有下列情形：涉及衛生福利部公告之保健功效、涉及醫療效能、宣稱可以預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形、宣稱可以減輕或降低導致疾病症候群或症狀有效、涉及中藥效能者、引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫療效能、涉及虛偽、誇張或易生誤解、涉及生理功能」等警語，該網頁並可連結全國法規資料庫頁面，可查詢食品安全衛生管理法相關規範。原告既於網路上刊登食品廣告，本應主動瞭解食品安全衛生管理相關法規，確實遵守並就廣告內容負其責任，尚難免責。
（四）另按「我國關於可食用物品安全關係國民健康維護及消費者權益保障之重大利益，立法者定有食品安全衛生管理法、健康食品管理法及藥事法等三法，區隔『食品』、『健康食品』及『藥品』，就其等製造、輸入、銷售、標示或廣告等，定有不同程度之管制規範。原告前開廣告行為，未依法查驗登記取得許可，僅得標示或廣告屬單純供飲食補充營養之食品，渲染為具保健功效之保健食品與具醫療效能之藥品，不僅使民眾在接收廣告資訊作交易決定時，未能正確認識系爭產品在食藥三軌分流管制制度中之適切類屬，妨礙獲取符合需求之正確產品資訊，並極可能受前述自我渲染之神奇綜效與價格低廉之錯誤誘導下，捨棄經嚴格查驗許可上市之健康食品或藥品，選擇系爭產品而為交易並予服用，在原告宣稱之前述功效均未依法查驗屬實之前，不僅製造消費者身心健康可能受害之安全風險，甚至破壞食品、健康食品、藥品本應依前述法規進行營業競爭之公平競爭秩序，對食品安全衛生法第28條第1 項在整體食安法體系所蘊含保護之法益，戕害甚鉅，核屬該條項所稱誇張、易生誤解之食品廣告無誤」，亦有臺灣臺北地方法院104 年度簡字第68號判決可資參照。而上開管制架構之目的，不僅在維護國人飲食健康安全、保障消費者權益，並建立正當營業競爭秩序等立法目的下，規範此等產品欲從事醫療效用或保健效用之廣告言論，此等法律對言論自由之管制架構，並未對廣告人構成違憲之言論自由侵害。
（五）末按行政院衛生福利部101 年7 月30日FDA 食字第1010049676號函釋（略以）：「一般食品無預先審查制度，請業者秉持自主管理之精神，確認外包裝標示與實質內容相符並依照食品衛生管理法相關規定辦理」等語觀之，原告於拍賣網站上刊登食品廣告，且網站之交易規範中亦提及賣家於販售特定產品時須注意之法令規章，並有提供相關法規範之連結供賣家參酌，尚難謂原告無法知悉食品法律，原告本應就其產品廣告予以負責，不得冀邀免責。本件原告既有刊登違規食品廣告之事，核已違反食安法第28條第
1 項規定，依同法第45條規定即應處罰鍰，並無先行輔導代替處罰。而被告依行政罰法第8 條、第18條等規定，考量原告所違反之行政義務、條文規範目的、立法意旨、期待可能性與社會通念等因素後，選擇對原告處以罰鍰處分，且為罰鍰金額最低下限，已符合政府先教育後處罰民眾之良善立意，以期改善。
（六）綜上所述，本件原告之訴無理由，懇請鈞院駁回原告之訴，以維法治等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分( 本院卷第10至12頁) 、訴願決定( 本院卷第14至19 頁)、被告所屬衛生局約談紀錄、原告刊登販售系爭食品廣告之網頁資料影本等( 見訴願卷第43至44頁、第57至59頁) 在卷可稽，自堪認為真正。依據兩造前揭所述，本件爭點應為：
被告認原告違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，依同法第45條第1 項規定，以原處分裁罰原告4 萬元，有無違誤？
五、本院判斷如下：
(一) 按「食品……其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或
易生誤解之情形」、「違反第28條第1 項……處新臺幣4萬元以上4 百萬元以下罰鍰；……」，為食品安全衛生管理法第28條第1 項及第45條第1 項前段所明文。又衛生福利部103 年1 月7 日部授食字第1021250977號令發布之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」( 下稱103 年1 月7 日認定基準) 規定：「……三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：
（一）使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1 、宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形……（二）使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1 、涉及生理功能者」。
(二) 查，本件原告於105 年4 月28日經查獲於事實欄所述「YAH
OO !奇摩拍賣」網站刊登系爭「Bad Heilbrunner 德國平行輸入安神治感冒花草茶」食品，內容述及「緩解各類感冒症狀，特別針對帶發燒症狀的感冒，亦有安神之效果」等語，原告於105 年6 月22日接受被告所屬衛生局約談時表示：系爭產品係其於德國遊玩時所購買的，花草茶之產品說明是參考其他綱站修改後再張貼在拍賣綱站，係於104年年底刊登，但於今年105 年2 月、3 月間已無販售，且網頁已將產品自動下架等語，此有系爭食品廣告網頁下載資料及被告所屬衛生局約談紀錄等影本附卷可稽( 見訴願卷第43至44頁、第57至59頁) ，且為兩造所不爭執，堪信為真實。次查，依據原告所提出系爭食品之中文翻譯內容為：「菩提樹花茶：供成人及12歲以上的青少年飲用的藥用茶。使用目的：傳統上是作為感冒類疾病用的發汗劑。
這種藥用茶的使用是基於許多年來在感冒類疾病上的使用經驗，使用者在飲用後，如果病症沒有改善，或是出現包裝盒上未提及的副作用，應向醫生或其他行事醫療工作之合格人士求助並詢問其意見」等語，此有系爭食品之中文翻譯1 份附卷可稽( 見本院卷第104 頁) ，而兩造對於上揭中文翻譯內容之正確性，亦不爭執( 見本院卷第149 頁反面) ，惟原告於網站刊登之系爭食品廣告內容卻與上揭中文翻譯內容不同，甚且刊載中文翻譯內容所未提及之「緩解各類感冒症狀，特別針對帶發燒症狀的感冒，亦有安神之效果」等語，且原告廣告亦未如實依照德文所載，就病症應諮詢醫師或其他專業人士等語。再者，系爭食品之上揭廣告內容依原告所傳達予消費者訊息之整體表現觀之，已暗示或影射系爭食品具上述廣告所宣稱之功效，易使消費者誤認食用其產品可達到改善、減輕或治療感冒發燒等效果。是系爭食品之廣告內容述及「緩解各類感冒症狀，特別針對帶發燒症狀的感冒，亦有安神之效果」等語，核屬前揭103 年1 月7 日認定基準中所規定應認定係屬涉及誇張或易生誤解之違規廣告詞句。故被告依前揭食品安全衛生管理法第28條第1 項及第45條第1 項前段規定論處，並無不合。
(三) 至於原告主張：本件裁罰之法令依據為消費者保護法第23
條，惟本件檢舉人並無消費購買系爭食品，亦無受損害，自不成立交易契約，訴願機關援用此法是否適法已有疑義。又根據本草綱目記載，菩提花具有可以緩解感冒、發燒，有助於治療神經衰弱、降低血壓及防止動脈硬化的功效，其刊載之系爭食品標題也只提到緩解感冒、發燒且有安神效果等語而已，且原告已無販售並將系爭產品下架等語。惟按本件原處分係依據食品安全衛生管理法第28條第1項及第45條第1 項前段等規定，針對原告之違規廣告，予以行政處分罰鍰，並非依消費者保護法第23條規定予以處分罰鍰，且不因原告有無售出之事實而免責。是原告所稱本件裁罰之法令依據為消費者保護法第23條云云，實屬誤會。次查，依據「YAHOO ! 奇摩拍賣」網站之拍賣服務網站列有「政策與規則」，其中限制類「一般食品」內容包含一切可食用、飲用等方式使用之商品，並提醒目前販售食品類商品必須遵守健康食品管理法及食品安全衛生管理法之規定，「說明與範例」內亦載明「商品描述內容中不能有下列情形：涉及衛生福利部公告之保健功效、涉及醫療效能、宣稱可以預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形、宣稱可以減輕或降低導致疾病症候群或症狀有效、涉及中藥效能者、引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫療效能、涉及虛偽、誇張或易生誤解、涉及生理功能」等警語，該網頁並可連結全國法規資料庫頁面，可查詢食品安全衛生管理法相關規範；原告既於雅虎拍賣網站販售食品，自應先行瞭解並遵守相關規範，其疏未注意顯有過失，尚難冀邀免罰。另原告主張已無販售且產品已下架，核屬事後改善行為，仍不影響本件違規事實之認定。故原告上開主張，均不足採。
(四) 綜上，被告認定原告於網路上刊登之系爭食品廣告內容述
及「緩解各類感冒症狀，特別針對帶發燒症狀的感冒，亦有安神之效果」等語，係屬涉及誇張或易生誤解之違規廣告詞句，違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，並依同法第45條第1 項規定，以原處分裁罰原告法定最低罰鍰4 萬元，並無裁罰過重之情事，亦無違誤。
五、從而，本件原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 29 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 黃 漢 權上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 106 年 8 月 30 日
書記官 程 省 翰