臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第87號
107年4月9日辯論終結原 告 管秀美被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 蕭秀珍
李素滿江昭諄上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部民國106 年6 月2 日衛部法字第1063100012號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣高雄市田寮區衛生所於105 年8 月17日查獲原告於網際網路（網址：http ://organic493.myweb .hinet .net/ ，下稱系爭網頁）刊登販售「綠茵好醋」（案件編號：105W7311）之食品廣告（下稱系爭食品廣告），內容述及「梅子醋：
多喝天然梅子醋可以生津潤喉…減少疲勞感；老松醋：多喝老松醋可以幫助入睡，是延年益壽…；紅麴醋：『紅麴』根據目前全世界學者研究指出無庸置疑是個百分百的『延年益壽』明星商品…；拂手柑醋：拂手柑含…具有強力促進新陳代謝、提神減少疲勞感效果…」等字樣，涉及誇張易生誤解，嗣由高雄市政府移至被告所屬衛生局辨理，案經被告查證後認原告確有違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，爰依同法第45條第1 項規定，以105 年11月28日府衛食管字第0000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰2 萬元，原告不服，提起訴願，經訴願機關以106 年6 月2 日衛部法字第1050290804號訴願決定駁回。原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：⒈原告所○○○鄉○○號於○路所刊登之「綠茵好醋」宣傳
內容是8 年前依照綠茵好醋公司DM刊登，但因製作網頁費用過高，經評估後決定放棄，該網頁自始至終均未使用，亦不曾對外經營，是當時製作網頁公司未將該網頁下架刪除，而造成今日誤會。又觀諸系爭網頁確實僅刊登極簡單之幾樣產品，且系爭食品廣告內容所載之販售金額，係8年前500 元舊價格，價格早在幾年前已經調漲，目前新販售價格金額是600 元，經比較販售金額後，得知系爭網頁確是8 年前舊資料、舊網頁，亦是從未使用經營之網頁。
原告從未販售網頁內產品，亦未有販售利益所得，原告根本不知道網頁還會存在，係網頁公司8 年前未刪掉網頁，才造成今日誤會。是原告非刻意刊登，亦配合衛生局立即刪除相關產品網頁，衛生局應可先採行讓原告有改正之機會。
⒉又依本草綱目記載，梅子氣味甘酸，可生津解渴、超級鹼
性食品，含豐富蛋白質、礦物質、鈣、鈉、磷、與枸櫞酸、琥珀酸等營養價值。多喝天然梅子醋可以生津潤喉、幫助消化、維持消化道機能，使排便順暢，促進新陳代謝，減少疲勞感。前述廣告內容，均屬一般大眾所熟知之養生與健康常識，並未有誇張、不實或使人易生誤解情形。且觀以現今社會網路極度普及與消費大眾智識水準而言，並非難以理解，當不致僅因觀看前述產品廣告說明，即認為可於患病時不須看醫生，僅食用天然釀造醋即可達治療效果。況社會大眾均知道天然釀造醋是保健飲品，消費者並不會聯想將天然釀造醋當作藥品食用，未涉及生理功能之誇張或易生誤解、不實情形，係容易理解字句，亦未有誇張詞句。再者，食物營養提供細胞吸收，是食物本有之療效真理發現，食物營養均可做到之基本功能，「醫食同源」、「藥補不如食補」等原則，況宣傳內容未指涉明確病名或器官，未有述及醫療效能之標示，亦未宣傳喝醋可以治療疾病、治療特定的五臟六腑等字句，宣傳內容僅為通常人可理解詞句，然桃園衛生局與衛生福部卻未解釋如何叫做「誇張」解釋？與「不易理解」之解釋？其界定在哪裡？⒊再以經驗法則觀之，客觀上「減少疲勞感」之用意，其含
義應與「精神旺盛」之意思相同，任何人見到也是相同意思，則為什麼「精神旺盛」、「增強體力」可以當宣傳廣告，「減少疲勞感」就不行，況「精神旺盛」與「增強體力」這兩句詞意思感覺更慫恿誇大，「減少疲勞感」意思則較含蓄。又「延年益壽」與「減少疲勞感」以前是可以的，本件宣傳內容為8 年前所刊登，是當時宣傳內容，現在又不可以，依論理法則，食品科技天天進步，科技越來越好，反而法規倒轉，以前可以，現在反而不行。又衛生食品管理法之規定與食物、生活事實不符，法規不能扼殺人民求知來源，亦不能阻止人民追求真理及食物營養之真相，使人民喪失家中食療養病機會，故衛福部應多宣傳食物營養與健康概念予人民，是病從口入，預防勝於治療才對。
⒋況且司法院釋字第414 號解釋內容（略以）：言論自由在
於保障意見之自由流通，使人民有取得充份資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則，其中非關公意形成、真理發現或信仰表達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。因此，依該解釋而言，商業言論自由中之「真理發現」明確是言論自由之保障範圍，為提供商品客觀資訊之方式，有助於消費大眾之合理經濟決擇，因此，其內容如非虛偽不實或不致產生誤導作用者，而係促進經濟活動，惟其同時亦具有商業上意見表達之性質，自應受憲法第15條財產權，及憲法第11條言論自由之保障範疇。
⒌綜上所述，原告於系爭網頁刊登「綠茵好醋」食品廣告實
未違反食品安全衛生管理法第28條之相關規定，未涉及醫療效能，亦未涉及生理功能，無不實、誇張或易生誤解之詞句，且觀看宣傳內容需重頭至尾查看，並就連貫整篇內容所欲傳達消費者之整體意思。
（二）聲明：原處分及訴願決定撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：⒈引用食品安全衛生管理法第3 條第1 款、第28條第1 項、
第45條第1 項，衛生福利部105 年6 月17日部授食字第0000000000號令等相關法規之條文與函釋（詳卷附答辯狀）。
⒉雖原告稱系爭食品廣告僅為舊資料，惟因廣告內容網頁未
經刪除，消費者仍可瀏覽系爭商品廣告內容之宣傳，應仍屬系爭食品之宣傳有誇張或易生誤解之情。再者，依食品安全衛生管理法第45條規定，其對於違反同法第28條規定之行為人，乃直接賦予罰鍰之法律效果，並未如同法第44條第1 項第1 款、第48條或52條第1 項第3 款等規定，設有限期改正之規定，可見基於維護國民健康之目的，立法者已認定此類行為不待改善，即應予直接處罰，行政機關已無命業者先行改善之裁量空間。
⒊又食品安全衛生管理法第1 條規定，其制定目的係為管理
食品衛生安全及品質，維護國民健康，第28條第1 項禁止食品標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，乃為確保食品廣告內容之真實，以維護國民健康，基於公共利益之維護，由立法者以立法方式採取之適當合理限制，至於廣告內容有無誇張不實、易生誤解之情形，自應綜合其所使用之文字、敘述、圖像及符號等，以所傳達消費者訊息之整體表現認定之。復按「衡諸食品衛生管理法第28條之規範目的，旨在避免民眾誤信誇大、不實、易生誤解或宣稱醫療效能之標示、宣傳或廣告，以維護國民健康與消費者權益，確保國民建立正確均衡飲食之觀念，故其認定基準，並非以行為人主觀上所認知存在之事實情狀為基礎，而應以客觀上一般消費者之角度判斷該行為有無可能導致法規範所欲防止之危害為判斷，若客觀上有危害國民健康之可能性，即可認定其行為已違反食品安全衛生管理法之規定」，此有臺北高等行政法院104 年度簡上字第156 號判決理由可資參照。
⒋原告雖又表示系爭廣告內容為一般社會大眾皆了解，然由
其所傳達消費者訊息之整體表現觀之，已暗示或影射該產品有改善體質之功效，實質上確屬涉及生理功能。詳言之，食安法之立法目的係維護國民健康，原告廣告內容在客觀上易引起消費者有使用該產品後，得預防上述疾病及改善生理狀態等整體印象及效果，意味著將有消費者本應尋求專業的醫療協助，卻基於誤信而喪失對症下藥的機會，核已屬有不實、誇張或易生誤解之情形。另「我國關於可食用物品安全關係國民健康維護及消費者權益保障之重大利益，立法者定有食品安全衛生管理法、健康食品管理法及藥事法等三法，區隔『食品』、『健康食品』及『藥品』，就其等製造、輸入、銷售、標示或廣告等，定有不同程度之管制規範。原告前開廣告行為，未依法查驗登記取得許可，僅得標示或廣告屬單純供飲食補充營養之食品，渲染為具保健功效之保健食品與具醫療效能之藥品，不僅使民眾在接收廣告資訊作交易決定時，未能正確認識系爭產品在食藥三執分流管制制度中之適切類屬，妨礙獲取符合需求之正確產品資訊，並極可能受前述自我渲染之神奇綜效與價格低廉之錯誤誘導下，捨棄經嚴格查驗許可上市之健康食品或藥品，選擇系爭產品而為交易並予服用，在原告宣稱之前述功效均未依法查驗屬實之前，不僅製造消費者身心健康可能受害之安全風險，甚至破壞食品、健康食品、藥品本應依前述法規進行營業競爭之公平競爭秩序，對食品安全衛生法第28條第1 項在整體食安法體系所蘊含保護之法益，戕害甚鉅，核屬該條項所稱誇張、易生誤解之食品廣告無誤」，此亦有臺灣臺北地方法院104 年度簡字第68號行政訴訟判決可資參照。
⒌再者，前述管制架構之目的，僅在維護國人飲食健康安全
、保障消費者權益，並建立正當營業競爭秩序等立法目的下，規範此等產品欲從事醫療效用或保健效用之廣告言論，此等法律對言論自由之管制架構，並未對廣告人構成違憲之言論自由侵害。又原告涉及誇張及易生誤解之詞句之廣告行為，使民眾在接收廣告資訊作交易決定時，未能正確認識系爭產品在食藥三執分流管制制度中之適切類屬，妨礙獲取符合需求之正確產品資訊，並極可能在錯誤誘導下，捨棄經嚴格查驗許可上市之健康食品或藥品，選擇系爭產品而為交易並予服用，不僅製造消費者身心健康可能受害之安全風，甚至破壞食品、健康食品、藥品本應依前述法規進行營業競爭之公平競爭秩序，對食品安全衛生管理法第28條第1 項在整體食安法體系所蘊含保護之法益，戕害甚鉅，確屬該條項所稱誇張、易生誤解之食品廣告無誤。
⒍而上開認定基準之修法沿革，原係原行政院衛生署（改制
前之衛生福利部）訂定之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」，因考量客觀環境、相關法令變遷，原法規已不敷使用，故參考美、日等國管理情形，彙集衛生單位、業界、學界等各方意見而訂定，為有效執行食品安全衛生管理法第28條，以維護國人健康，保障消費者權益，於101 年9 月28日署授食字第10130000200 號令發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，主要修訂重點之一即為「因『減少疲勞感、延年益壽』與健康食品13項保健功效意義相近，故已刪除該用語，其自不得用於食品之廣告與標示」，是上開廣告詞句呈現給消費者食用該產品，可達減少疲勞感、延年益壽之效果，已涉及生理功能之誇張或易生誤解之詞句。又上開認定基準係自101 年9 月28日公告生效，原告之違規廣告行為於105 年8 月遭查獲，被告機關依法處分，尚無不法。
⒎綜上所述，原告既有刊登違規食品廣告之事實，核已違反
食品安全衛生管理法第28條第1 項規定，依同法第45條規定即應處罰鍰，並無先行輔導代替處罰。再者，依行政院衛生福利部101 年7 月30日FDA 食字第1010049676號函釋表示（略以）：「一般食品無預先審查制度，請業者秉持自主管理之精神，確認外包裝標示與實質內容相符，並依照食品衛生管理法相關規定辦理」等語觀之，原告既身為食品業者，於網路上刊登食品廣告，即負有主動了解並遵守食品法規之義務，原告本應就其刊登之食品廣告予以負責，是原處分於法有據。
（二）聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：
（一）系爭食品廣告上所記載「減少疲勞感」、「延年益壽」等字句是否已符合食品安全衛生管理法第28條第1 項規定所述之「誇張或易生誤解」之要件？
（二）食品安全衛生管理法第28條第1 項、第45條第1 項等規定，是否有侵犯原告之商業言論自由？
（三）被告以原處分裁處原告罰鍰20,000元，有無違誤？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：高雄市田寮區衛生所於105 年8 月17日查獲原告於系爭網頁刊登販售「綠茵好醋」之食品，內容述及「梅子醋：多喝天然梅子醋可以生津潤喉…減少疲勞感；老松醋：多喝老松醋可以幫助入睡，是延年益壽…；紅麴醋：『紅麴』根據目前全世界學者研究指出無庸置疑是個百分百的『延年益壽』明星商品…；拂手柑醋：拂手柑含…具有強力促進新陳代謝、提神減少疲勞感效果…」等字樣後，由高雄市政府移至被告所屬衛生局辨理，經被告調查事實完畢，以原處分裁處原告罰鍰2 萬元，原告不服，提起訴願，經訴願機關以106 年6 月2 日衛部法字第1050290804號訴願決定駁回，並有附表證據編號對照表所示之證1 、證2 、證3 等資料各1 份在卷可憑，亦為兩造所不爭執。
（二）系爭食品廣告記載「延年益壽」之字句已符合食品安全衛生管理法第28條第1 項規定所述之「誇張或易生誤解」之要件：
⒈應適用的法令：
食品安全衛生管理法第1 條、第3 條第1 款、第28條第1項（詳附錄）。又按衛生福利部為適用食品安全衛生管理法第28條規定，參考美、日等國外管理情形，整理衛生單位近年來查處違規廣告標示之案例、彙集各方意見，針對食品廣告標示詞句是否涉及醫療效能、誇張及易生誤解之原則，發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」( 下稱認定基準) ，認我國在食品廣告及標示管理上主要分為三種層次：⒈涉及醫療效能的詞句，⒉涉及誇張或易生誤解的詞句，⒊未使人誤認有醫療之效能且未涉及誇張或易生誤解的詞句。其中涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：「…三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：（一）使用下列詞句者，應認為涉及醫療效能：⒈宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：…。⒉宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：…。⒊宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：…。⒋涉及中藥材之效能者：…。⒌引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能：…。（二）使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：⒈涉及生理功能者：…⒉未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：…。⒊涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。『延遲衰老』。『防止老化』。改善皺紋。美白。纖體（瘦身）。⒋引用本部部授食字號或相當意義詞句者：…」，乃衛生福利部本於其為食品安全衛生主管機關的地位，就食品安全衛生管理法第28條第1 項、第2 項關於所謂「誇張或易生誤解」、「醫療效能」之不確定法律概念予以具體化，作為認定事實依據之行政規則，屬於執行食品安全衛生管理法規技術性、細節性的規定，內容核與食品安全衛生管理法的規範意旨無違，並未逾越母法之授權，亦未違反法律保留原則，被告於辦理是否違反食品安全衛生管理法之認定，自得予以援用。
⒉經查，原告在網頁上刊登「老松醋」、「紅麴醋」等系爭
食品廣告（詳證2 ），其內容分別述及：「多喝老松醋可以幫助入睡，是『延年益壽』、健康維持的聖品」、「紅麴根據目前全世界學者研究指出無庸置疑是個百分百的『延年益壽』明星商品，尤其有益中老年人健康維持」等詞句，就該廣告整體表現觀察，已涉及誇大產品具有「延年益壽」之功效，易使消費者誤解該產品有「延遲衰老」、「防止老化」等功能，原告確有藉此訊息之傳達已達招徠消費者購買之目的。又「延遲衰老」、「防止老化」等廣告詞句，係前揭認定基準所列舉屬於涉及改變身體外觀且涉及誇張或易生誤解之詞句，禁止使用於食品廣告。系爭食品使用之「延年益壽」廣告詞句，既易使消費者誤解該產品有「延遲衰老」、「防止老化」等功能，自亦係屬於誇張或易生誤解等禁止使用於食品廣告之詞句。
⒊至於原告主張：現行之認定基準可使用之「養顏美容」、
「青春美麗」、「健康維持」等詞句，均涉及身體外觀之改變，且與「延年益壽」係屬於相同之意義之詞句，則為何上揭「養顏美容」等詞句可以使用，而系爭食品之「延年益壽」卻不能使用？況且「延年益壽」於認定基準公告修正前亦係可以使用之詞句等語。惟按「養顏美容」、「青春美麗」等詞句，基於傳達消費者訊息之整體表現加以觀察，與「延年益壽」相比較，前者係傳達外觀亮麗之訊息，後者則係傳達延長壽命之訊息，兩者顯係傳達不同訊息之詞句，並非相同意義之詞句。至於「健康維持」則僅係傳達維持健康之訊息，但並未傳達延長壽命之訊息，尚難認與「延年益壽」係傳達相同訊息之詞句。是原告主張「養顏美容」、「青春美麗」、「健康維持」等詞句與「延年益壽」均係相同意義之詞句云云，尚非可採。次查，衛福部於101 年9 月28日署授食字第10130000200 號令修正發布之認定基準，主要修訂重點之一即為：「因『延年益壽』與健康食品13項保健功效意義相近，故刪除該用語，其自不得用於食品之廣告與標示」( 詳證4)，是於認定基準修正公布前，「延年益壽」確實係屬於可使用之詞句，惟既因「延年益壽」之詞句與健康食品13項保健功效之「延緩衰老」詞句之意義相近，為區別食品與健康食品之不同，而將原食品廣告中可使用之「延年益壽」詞句予以刪除。準此，自101 年9 月28日修正公布後之認定基準，「延年益壽」自係屬於不得使用於食品廣告之詞句。故被告參酌修正公布後之認定基準規範意旨，認定原告刊登系爭「延年益壽」之食品廣告已該當於食品安全衛生管理法第28條第1 項規定：「不得有誇張或易生誤解之情形」之構成要件，並據以裁罰，洵屬有據。
⒋原告雖又以前詞主張其並未使用系爭網頁之事實，且系爭廣告廣告並無不實、誇張或易生誤解等語，惟查：
⑴法律為社會生活之規範，法律事實則為生活事實中為法律
所規範，且足以產生法律效果者而言。至於何種生活事實應被評價為具有規範上之意義，在性質上屬立法之政策決定，從而，上開食品安全衛生管理法第28條第1 項、第2項規定中所規範之「廣告」究何所指，即應由立法政策及立法目的之層面予以憑斷。而國家為增進國民健康，本應普遍推行衛生保健事業，重視醫療保健衛生等社會福利工作，立法者於食品安全衛生管理法第28條第1 項規定明定對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，旨在考量食品、食品添加物或施用於食品之洗潔劑直接影響國民身體健康，為確保食品及其添加物或洗潔劑廣告之真實，維護國民健康等重大公共利益，始有上開規定之設。是於此規範目的下，舉凡透過報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視、網路及其他傳播工具登載或宣播特定觀念、產品或業（服）務，藉以達成推廣觀念、產品、業（服）務、促進消費目的之行為，無論上開登載或宣播資訊內容以何稱謂名之、是否經專業人士設計、是否委請傳播機構登載或宣播、業主是否支付為其登載或宣播資訊（廣告）者對價，自均在上開規定之涵攝範圍。本件系爭廣告之產品為「綠茵好醋」，係屬食品安全衛生管理法第3 條第
1 款所規定之食品，為原告所不爭，且本件原告於系爭網頁上所刊登之老松醋、紅麴醋等食品廣告，其內容既已述及「延年益壽」等文字，並分別標示產品成分、飲用方式、容量、價格，是綜觀系爭產品之網頁上有品名、容量及產品描述等標示，顯係為販售產品而為宣傳，進而達到招徠消費者購買目的，自屬廣告行為無疑。
⑵再者，為維護國人食的安全，立法者分別定有食品安全衛
生管理法、健康食品管理法及藥事法等，就「食品」、「健康食品」及「藥品」之生產、銷售、廣告等定有不同程度的管制規範。原處分裁處時之食品安全衛生管理法第3條第1 款規定：「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料」；健康食品管理法第2 條規定：「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品。本法所稱之保健功效，係指增進民眾健康、減少疾病危害風險，且具有實質科學證據之功效，非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能，並經中央主管機關公告者」、第6 條規定：「食品非依本法之規定，不得標示或廣告為健康食品。食品標示或廣告提供特殊營養素或具有特定保健功效者，應依本法之規定辦理之」、第
7 條規定：「製造、輸入健康食品，應將其成分、規格、作用與功效、製程概要、檢驗規格與方法，及有關資料與證件，連同標籤及樣品，並繳納證書費、查驗費，申請中央主管機關查驗登記，發給許可證後，始得製造或輸入」；藥事法第6 條規定：「本法所稱藥品，係指左列各款之一之原料藥及製劑：一、載於中華藥典或經中央衛生主管機關認定之其他各國藥典、公定之國家處方集，或各該補充典籍之藥品。二、未載於前款，但使用於診斷、治療、減輕或預防人類疾病之藥品。三、其他足以影響人類身體結構及生理機能之藥品。四、用以配製前3 款所列之藥品」、第39條規定：「製造、輸入藥品，應將其成分、規格、性能、製法之要旨，檢驗規格與方法及有關資料或證件，連同原文和中文標籤、原文和中文仿單及樣品，並繳納費用，申請中央衛生主管機關查驗登記，經核准發給藥品許可證後，始得製造或輸入」、第69條規定：「非本法所稱之藥物，不得為醫療效能之標示或宣傳」。可見立法者已分別就食品、健康食品及藥品有所區隔及定義，是單純供飲食、咀嚼之食品，不僅不能涉及醫療效能，以與藥品有所區格外，亦不能標示有提供特殊營養素或具特定保健功效之文字，以與健康食品有所區隔。原告所廣告之產品既未依健康食品管理法或藥事法申請查驗登記，即不得主張其販售之產品為健康食品或藥品，更不得使用使消費者誤認產品屬性的廣告文字。縱使原告之產品確實有增進民眾健康、減少疾病危害風險或有治療、矯正人類疾病之醫療效能，或該廣告文字出自於醫藥專典，原告於依法申請查驗登記前，均不得逕自宣稱有保健或醫療效能。
⑶復查本件原告於廣告內容中不僅表示（略以）：「老松醋
是以米醋做基底浸泡松葉而成。松葉含有葉綠素、蛋白質、維生素A 、C 、K 、礦物質、酵素、精油等成分」、「多喝天然紅麴醋可以天天帶給你好精神、好氣色」等詞句外，尚有提及「延年益壽」等字眼，詳如前述，核非單純敘述維生素、酵素、礦物質、紅麴等營養衛生教育常識，況食物中含有營養素之種類甚多，一般民眾若單純食用含有維生素、酵素、礦物質等營養素之食物並不一定會有改變身體外觀及具有醫療效能之情形，但為何原告刊登之廣告中卻宣傳食用系爭產品即會有延年益壽效能之情形，更顯見系爭產品之廣告並非係單純敘述維生素、酵素、礦物質等營養衛生教育常識。再者，自系爭廣告所使用之文字、敘述、圖像及符號等，所傳達消費者之訊息整體觀之，已明示該產品有延年益壽之功效，實質上確屬已涉及改變身體外觀，在客觀上易引起消費者有使用該產品後得預防老化及改善生理狀態等整體印象及效果，進而引起購買慾望，核已屬有不實、誇張或易生誤解之情形。故原告此部分之主張，委無可採。
⒋末按廣告內容有無誇張不實、易生誤解之情形，應綜合其
所使用之文字、敘述、圖像及符號等，以所傳達消費者訊息之整體表現認定之。從廣告所傳達予消費者訊息之整體表現觀察，若有暗示或影射該產品具改善體質之功效，實質上涉及生理功能或改變身體外觀，在客觀上易引起消費者有使用該產品後得預防上述疾病及改善生理狀態等整體印象及效果，進而引起購買慾望者，即屬有不實、誇張或易生誤解之情形。雖本件被告以原告於系爭網頁內關於「梅子醋」、「拂手柑醋」等商品，另記載「減少疲勞感」之字句，而認該字句有不實、誇張或易生誤解之情，並提出衛生福利部食品藥物管理署107 年1 月15日、107 年3月13日等函文（詳證5 、證6 ）為證，惟就上開衛生福利部所發佈之認定基準觀之，其中「…四、使用下列詞句者，應認定為未涉及誇張、易生誤解或醫療效能：（一）通常可使用之例句：幫助牙齒骨骼正常發育。幫助消化。幫助維持消化道機能。改變細菌叢生態。使排便順暢。調整體質。調節生理機能。滋補強身。『增強體力』。『精神旺盛』。養顏美容。幫助入睡。營養補給。健康維持。青春美麗。產前產後或病後之補養。促進新陳代謝。清涼解渴。生津止渴。促進食慾。開胃。退火。降火氣。使口氣芬芳。促進唾液分泌。潤喉。「本草綱目」記載梅子氣味甘酸，可生津解渴（未述及醫藥效能）」，顯見食品標示、宣傳或廣告內若有記載「增強體力」、「精神旺盛」等字句時，並不會被認定涉及誇張、易生誤解或醫療效能，那為何表達較為含蓄之「減少疲勞感」，則有涉及誇張或易生誤解之情？是否有輕重倒置之情狀？再者，就本件原告於系爭網頁內所載之「減少疲勞感」與「精神旺盛」、「增強體力」等字句相較，「精神旺盛」與「增強體力」顯然較「減少疲勞感」更為誇大不實，更易使一般消費者產生誤解而誤認產品功效，反倒是「減少疲勞感」之表達較為含蓄。況依上開諸多衛生福利部103 年12月26日公告（詳證4 ）及衛生福利部食品藥物管理署107 年1 月15日、107 年3 月13日（詳證5 、證6 ）等函文意旨觀之，「減少疲勞感」之字句僅因與「健康食品」之保健功效意義相近，衛生福利部即於101 年9 月28日公告將其刪除，列為禁止使用，但並未詳細說明該字句有何涉及誇張或易生誤解之理由，況且於認定基準修正公布前，「減少疲勞感」係屬於食品廣告可以使用之詞句。是本院以為廣告內容有無誇張不實、易生誤解之情，應綜合其所使用之文字、敘述、圖像及符號等，以所傳達消費者訊息之整體表現認定，不應僅以機械式操作，上開認定基準既得使用「增強體力」、「精神旺盛」等字句，則意義較為含蓄之「減少疲勞感」，應不在禁止之列，併此敘明。
（三）食品安全衛生管理法第28條第1 項、第45條第1 項等規定，並未侵犯原告之商業言論自由：
⒈按「憲法第11條保障人民之言論自由，乃在保障意見之自
由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。商業言論所提供之訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法言論自由之保障。惟憲法之保障並非絕對，立法者於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，得以法律明確規定對之予以適當之限制，業經本院釋字第414 號、第577 號及第617 號解釋在案」，此有司法院釋字第623 號解釋意旨可資參照。是廣告係對市場上不特定交易相對人所發布，具引誘市場潛在交易相對人，激發其交易動機，促其依廣告內容進行交易之公開表示。食品安全衛生管理法第28條第1 項及第45條第1 項規定對食品等產品資訊表述之自由有所限制，係為管理食品衛生安全品質及維護國民健康等重大公共利益，並未逾越必要之程度，與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則之規定均無違背。
⒉經查，系爭食品廣告內容自所使用之文字、敘述等，所傳
達予消費者之訊息整體觀之，已暗示或影射該產品有延遲衰老、防止老化之功效，實質上確屬涉及生理功能或改變身體之外觀，在客觀上易引起消費者有使用該產品後得預防老化及改善生理狀態等整體印象及效果，進而引起一般社會大眾購買慾望，核已屬有不實、誇張或易生誤解之情形，其違規事證明確，已如前述，並非僅斷章取義擷取部分廣告用語，不在憲法言論自由保障之範圍內。故食品安全衛生管理法第28條第1 項、第45條第1 項等規定，並未侵犯原告之商業言論自由，原告此部分之主張，委無可採。
（四）被告以原處分裁處原告罰鍰20,000元，並無違誤：⒈應適用的法令：
食品安全衛生管理法第45條第1 項前段、行政罰法第18條第1 項、第3 項（詳附錄）。
⒉次按桃園市政府依據食品安全衛生管理法所訂定發布之「
桃園市政府處理違反食品安全衛生管理法案件裁罰基準」，乃桃園市政府處理違反食品安全衛生管理法事件，為建立執法公平性與公信力，並就違反食品安全衛生管理法之事件，斟酌行為人違章情節所訂定之裁量基準，核屬細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸母法意旨，其規定尚屬明確，亦無違反法律保留，被告據以適用，尚無不合。
⒊經查，本件系爭食品廣告所使用「延年益壽」之字句，已
符合食品安全衛生管理法第28條第1 項規定所述之「誇張或易生誤解」之要件，原告違章行為已成立，雖系爭食品廣告另外使用「減少疲勞感」之詞句，難認係屬「誇張或易生誤解」之詞句，惟並不影響原告本件違章行為之成立。又本件被告關於原告違反食品安全衛生管理法第28條第
1 項之違規行為，應於法定裁罰範圍內為適切之裁罰；而被告就原告應受責難程度及所生影響等因素衡平考量，基於維護公共利益之重要性，已依行政罰法第18條第1 項、第3 項及桃園市政府處理違反食品安全衛生管理法案件裁罰基準等規定，將最低法定罰鍰4 萬元再減除至1/2 ，以原處分裁處原告罰鍰2 萬元，業已考量原告之違章情節，並無裁量濫用情形，亦無違比例原則，且於法定裁量範圍，為適法之裁罰，並無違誤。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 6 月 12 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 黃 漢 權附錄本判決引用的相關條文：
【食品安全衛生管理法】⒈第1 條（帳簿憑證會計紀錄）為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法。
⒉第3 條第1 款本法用詞，定義如下：
一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。⒊第28條第1 項
食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。
⒋第45條第1 項前段
違反第二十八條第一項或中央主管機關依第二十八條第三項所定辦法者，處新臺幣四萬元以上四百萬元以下罰鍰；…【行政罰法】⒈第18條第1 項、第3 項
（第1 項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。
（第3 項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。
附表：證據編號對照表┌────┬────────────┬────┬──────┐│證據編號│ 證據名稱或內容 │所附卷宗│ 頁碼 │├────┼────────────┼────┼──────┤│ 證1 │系爭原處分 │本院卷 │第15至17頁 │├────┼────────────┼────┼──────┤│ 證2 │系爭產品廣告之網頁 │本院卷 │第18至19頁 │├────┼────────────┼────┼──────┤│ 證3 │系爭原處分之訴願決定書 │本院卷 │第20至24頁 │├────┼────────────┼────┼──────┤│ 證4 │衛生福利部103 年12月26日│本院卷 │第81至82頁 ││ │部授食字第1031304312號公│ │ ││ │告 │ │ │├────┼────────────┼────┼──────┤│ 證5 │衛生福利部食品藥物管理署│本院卷 │第83頁 ││ │107 年1 月15日FDA 企字第│ │ ││ │0000000000號函文 │ │ │├────┼────────────┼────┼──────┤│ 證6 │衛生福利不食品藥物管理署│本院卷 │第106頁 ││ │107 年3 月13日FDA 企字第│ │ ││ │0000000000號函文 │ │ │└────┴────────────┴────┴──────┘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 107 年 6 月 13 日
書記官 程 省 翰