臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 108年度簡更一字第9號
109年7月1日辯論終結原 告 魏斯邁被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 顏薈津
黃湘婷上列當事人間醫療法事件，原告不服衛生福利部民國107 年6 月
7 日衛部法字第1073160104號訴願決定（原處分：桃園市政府10
6 年12月28日府衛醫字第1060304231號裁處書、106 年12月29日府衛醫字第1060306566號裁處書），提起行政訴訟，前經本院以
107 年度簡字第75號判決後，被告提起上訴，經臺北高等行政法院以108 年度簡上字第69號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告為「愛爾麗診所」（下稱系爭診所）之負責醫師，經上
訴人衛生局查認：系爭診所網站（網址：http :// www .airlie .com .tw/services_detai l .php?sno=0000000 ，下載日期：民國106 年10月27日）刊登「享受就瘦，瘦無脂盡」、「同時更能達到緊實」、「幾乎無痛感」、「相較傳統體外減脂療程施做1 個肚子可能要分3~4 個部位，意味著需要3~4 倍的時間與金錢，Vanquish只需1 個大探頭就能涵蓋整個腰腹，快速又省錢。減脂同時緊實」、「只要有脂肪，再瘦都可以做」、「其高溫更能刺激肌膚達到緊實效果」、「脂肪在加熱至足夠溫度10分鐘以上，脂肪細胞便會進入自然凋亡」等醫療廣告，嗣經被告審查該診所提供之佐證文獻未能證實上述廣告內容為真實，且為「適應症外使用」，另被告復於106 年10月31日查獲系爭診所內之電視播放「隔空減脂擁有市場上最大的治療面積」、「英國正宗隔空減脂是最新的電波科技」等醫療廣告（下稱系爭廣告1 ），涉及強調最高級及排名等敘述性名詞或類似聳動用語之宣傳，以上行為均屬不正當方式宣傳，核已違反醫療法第86條第7 款規定，被告以106 年12月28日府衛醫字第1060304231號裁處書（針對系爭廣告1 所為裁罰，下稱原處分一，見本院107 年度簡字第75號卷二第81頁（頁面右上角頁碼），下稱原審卷二）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）5 萬元。
㈡另系爭診所臉書網頁（網址：ht tps ://zh-tw . facebook
.com/pg/airlie world/posts/?ref=pa ge_internal，下載日期:106年11月30日）刊登「傳奇玻尿酸…喬雅登×皮秒雷射$11,110 拍照打卡價」，及於系爭診所網站（網址：http://www .airli e .com .tw/ ）刊登「韓式極限音波拉提6600/400條9900/700條」（下稱系爭廣告2 ）藉由優惠折扣價格招徠諮詢、服務之違規醫療廣告，違反醫療法第61條第1項規定，被告以106 年12月29日府衛醫字第1060306566號裁處書（針對系爭廣告2 所為裁罰，下稱原處分二，見原審卷二第83頁）亦裁處原告罰鍰5 萬元。
㈢原告不服原處分一、原處分二，提起訴願，經衛生福利部（
下稱衛福部）以107 年6 月7 日衛部法字第1073160104號訴願決定駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，經本院107 年度簡字第75號行政訴訟判決「被告原處分二及訴願決定關於原處分二之部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。」（下稱原判決）。被告對原判決不利部分表示不服提起上訴，經臺北高等行政法院以
108 年度簡上字第69號判決，廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張：系爭廣告2 之內容，均為美容醫學常見之服務項目，即坊間俗稱之：玻尿酸、皮秒雷射、韓式音波拉提，其均係取得主管機關許可之合法醫療器材，且觀系爭醫療廣告均「未涉及醫療內容、效果」等內容，僅以「拍照打卡價」等字句作為招攬顧客之廣告內容，又「韓式音波拉提6600/400條9900/700條」字句，僅係單純標明價格，顯非被告原處分二所據之衛生福利部94年3 月17日衛署醫字第0940203047號函釋所稱「折扣」，被告此部分事實認定容有誤會，是以上均無涉所謂「虛偽不實」或「產生誤導作用」之廣告內容，應非屬醫療法第61條第1 項所稱「不正當方法」招攬。況且，原處分一、原處分二分別裁罰其5 萬元，已經違反一事不二罰原則等語。並聲明：原處分二及訴願決定關於原處分二之部分均撤銷。
三、被告則以：本案僅有被告對於原判決提起上訴，原告並未提起上訴，故關於原處分一之部分，被告已獲得勝訴。至於系爭廣告2 ，乃藉由優惠折扣價格招徠諮詢、服務之違規醫療廣告。經原告委託張榕於106 年12月5 日至被告機關陳述意見時坦承，原告知情並同意刊登上述廣告內容，透過所屬臉書網頁及官網刊載就醫並於臉書打卡即贈送皮秒雷射；該診所公開宣稱就醫即贈送醫療服務，並藉由優惠折扣價格招來醫療業務，該行為核已違反醫療法第61條第1 項規定等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本案爭點：
(一)醫療法第61條第1 項公告禁止之不正當方法招攬病人規範意旨為何？
(二)系爭廣告2是否構成該項禁止規範之違反？被告所為之裁處是否適法？
(三)被告於106 年12月28日、同年月29日先後以原處分一、原處分二分別裁罰原告5 萬元，有無違反一事不二罰原則？
五、本院之判斷
(一)按醫療機構，不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人，醫療法第61條第1 項定有明文。且醫療行為事涉人民生命、身體及健康權益而為憲法基本人格法益之保障，甚至牽連個人家庭幸福及社會安全之基石，因此，醫療行為雖有其私法上醫療契約債之關係性質，但國家有必要立於整體國民健康維護之立場，另為特別法以規範其法秩序，因此而有醫療法之設，此觀醫療法第1 條即宣示：「為促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康」為其規範目的，明揭立法者以維護國民健康之所必要，即國民全體疾病之合理救治與預防，作為其規範主軸；此與從私經濟行為角度觀察，將之視為債之給付，並以謀取經濟利潤之商業行為有其絕對性差異。故醫療法第61條第1 項規定之目的，在於實現旨揭立法宗旨，而循該條項之文字即可探知，立法者為達該目的，並授權中央主管機關訂定用以「適用醫療法第61條第1 項之法規命令」，而非僅「補充」或「實施」該條項法文之法規命令而已。中央主管機關依其行政專業裁量，配合時空需要，得列舉醫療機構有礙於前揭目的達成之商業競爭手段，限制其營業自由，以具體化法文中所謂「不正當」之招攬病人方式；其授權之目的、範圍及內容，均屬明確，合於法律明確性原則。申言之，醫療法本即有意區隔醫療行為與「其他」商業行為，而為不同之規範，其第61條第1 項授權中央主管機關就法文中所謂「不正當招攬病人方式」，此一不確定法律概念予以具體化，乃對應於是否有礙於醫療業務之任務達成而為觀察，而非以是否有礙商業競爭效能，或消費者保護等判斷一般商業行為是否正當之立場出發。
(二) 依醫療法第61條第1 項授權，改制前行政院衛生署於94年3月17日以衛署醫字第0940203047號公告：「一、醫療機構禁止以下列不正當方法招攬病人。（一）公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。…二、違反前項規定者，依醫療法第103 條第1 項處罰。」所謂「公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣等情形」乃市場活動中典型之「價格競爭」手段之一，就一般商品市場而論，除非該當於公平交易法中限制競爭或不正競爭行為外，尚難謂為不正當。但就醫療服務市場而言，基於國民健康之考慮，以現階段醫療機構與病患間專業資訊顯然不對等之社會實況下，禁止醫療機構為特定類型之價格競爭，除了避免價格誘因而創造或誘發不必要之醫療需求，以致醫療資源未能合理分配外；更寓有教化國民就醫時不應以「各該特定類型之價格優惠」為唯一考量，而應以醫療契約中主要醫療給付義務之內容及醫療品質為選擇之依歸，強化醫療機構提升醫療品質，回歸醫療事業發展終極以為國民健康而服務之正軌。系爭公告禁止醫療機構為特定類型價格競爭所欲達成之目的，核與前述醫療法第61條第1 項授權宗旨，並無不合，其所採取限制商業競爭之手段，即係以列舉方式闡釋並形成法文所示「不正當招攬病人方式」之意涵，也未逾越授權之範圍及內容，於法律保留原則無悖。
(三)再關於前開公告醫療機構禁止公開宣稱就醫即有贈品、折扣此等招攬病人方式，固屬營業自由之限制，但也僅止於要求醫療機構不得為該特定形態之價格競爭，不限制其營業內容，也不干預其他形式之商業競爭手段，對於醫療機構整體營運影響不大，並未觸及財產權之核心，無礙於其結構性發展；然經此限制則可避免國民陷於醫療商品價格迷思，而忽略就醫乃維護身體健康之本質，而有效促使醫療機構必須藉提升其醫療品質以爭取消費者，使其事業發展以為國民健康而服務之目標，於國民整體生命、身體及健康權益等基本人格法益，有重要之作用。是前開公告關於限制醫療機構以「公開宣稱就醫即贈送贈品、折扣」競爭手段以招攬病人，乃為保護國民基本人格之重大公益，所採限制營業自由之手段輕微，二者並無失衡之虞，於憲法第23條比例原則無牴觸之虞，與憲法第15條財產權保護內涵之營業自由之意旨，亦無不符，應以此界限醫療法第61條第1 項公告禁止之不正當方法招攬病人規範意旨。
(四)查原告為愛爾麗診所負責醫師，其於系爭診所臉書網頁刊登「傳奇玻尿酸…喬雅登×皮秒雷射$11,110 拍照打卡價」，及於系爭診所網站刊登「韓式極限音波拉提6600/400條9900/700條」等詞句文案之系爭廣告2 ，有各該網站頁面為證（見原審卷二第20、32頁) ，足以為憑。觀諸原告上述文案，乃藉Facebook專頁拍照、打卡可以1 萬1110元之價格獲得皮秒雷射之醫療服務，屬公開宣稱就醫即贈送折扣而有關醫療服務之「價格競爭」手段；且據原告代理人張榕於106 年12月5 日接受桃園市政府衛生局訪談時稱「依官網價格收費『韓式音波拉提6600/400條9900/700條』」、「如果民眾加入愛爾麗診所臉書後，本診所即提供『喬雅登品牌的玻尿酸和皮秒雷射的組合價』1 萬1110元，『喬雅登品牌的玻尿酸』是7000元-8000 元/1c .c .，『皮秒雷射』是1 區4999元全臉8888元」等語（見原審卷二第52頁至第52頁背面) 。據此可知，韓式音波拉提400 條，每條價格16.5元（計算式：6600元÷400 條＝16.5元），當韓式音波拉提900 條時，每條價格降為14元（計算式：9900元÷700 條＝14元，元以下四捨五入）。另如民眾沒有加入愛爾麗診所臉書，在未享有喬雅登品牌的玻尿酸和皮秒雷射的組合價之情況下，使用1c .
c . 喬雅登品牌的玻尿酸至少7000元、接受1 區皮秒雷射至少為4999元，合計1 萬1999元（計算式：7000元＋4999元＝
1 萬1999元），較諸加入愛爾麗診所臉書後所能享有的組合價1 萬1110元，顯然組合價較為優惠。益證系爭廣告2 核屬公開宣傳就醫即有折扣，此等招攬病人方式醫療業務，為衛生署94年3 月17日衛署醫字第0940203047號公告禁止之不正當方法招攬病人範疇，至臻明灼。
(五)且參醫師法第28條所稱之「醫療業務」，係指凡以醫療行為為職業而言，不問是主要業務或附屬業務，凡職業上予以機會，為非特定多數人所為之醫療行為均屬之；且醫療業務之認定，並不以收取報酬為其要件，而係指以治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺為目的，所為之診察、診斷及治療；或基於診察、診斷結果以治療為目的，所為處方、用藥、施術或處置等行為全部或一部的總稱。另「美容醫學」之定義為：一般係指由合格醫師透過醫學技術，如：手術、藥物、醫療器械、生物科技材料等，執行具侵入性或低侵入性醫療技術來改善身體外觀之醫療行為，而輔以治療疾病為目的；故美容醫學屬醫療勞務之範疇，醫師從事美容醫學須涉及醫學專業而得認屬其係本於醫學專業而提供之專業性勞務。至醫療機構內美容醫學業務之延續，如何與瘦身美容業加以區分乙節，（改制前）衛生署公告之瘦身美容業管理規範第
2 條規定：本規範所稱瘦身美容係指藉手藝、機器、用具、用材、化妝品、食品等方式，為保持、改善身體、感觀之健美，所實施之綜合指導、措施之非醫療行為；是若非屬醫療業務之延續，僅為單純美容部門，則屬一般商業行為，應辦理公司登記、營利事業登記，並載明相關營業項目，且該部門如與醫療機構同址設置，其營業場所應各自設有獨立進出門戶，且使用空間應明確區隔等節，業經衛生福利部102 年
9 月30日衛部醫字第1021681168號函釋明確。
(六)從而，醫療法之中央主管機關已透過上開函釋明確指出美容醫學仍為醫療行為，與單純美容商業行為主要區隔在於對人體是否有「侵入性」，而目前對於醫療或美容業務所施以行政管制之寬嚴，即以各該業務是否具對人體「侵入性」而形成危害國民生命、身體之風險為準據。亦即，具有侵入性之醫療業務（含美容醫療）應適用較嚴格之管制標準；反之，不具侵入性而對國民健康影響層面較低者，則不以醫療業務管制，而依其一般私經濟行為類型予以較寬鬆之管制。經查，原告自陳在系爭診所實施韓式音波拉提使用「寇斯特優提斯系統」，且不爭執音波拉提屬醫療行為（見本院卷第127頁至第127 頁背面) ，雖依據其仿單記載，寇斯特優提斯系統之用途為適用於眉毛拉提的一種非侵入式治療，然仿單亦記載該系統僅限受過完善訓練之醫師（限整形外科及皮膚科醫師使用）之督導下使用，且有神經損傷、肌肉損傷、腫脹及皮膚層的損傷等之潛在症狀和副作用（見本院卷第130 至第131 頁) ，顯見上述系統在使用上仍有相當風險與限制。
且依衛福部醫療器材許可證所載，該系統所屬類別為「一般及整型科手術」，故本院仍認音波拉提屬侵入性之醫療行為。則原告於系爭廣告2 宣稱音波拉提等，具有侵入性或低侵入性醫療技術特性，均已該當醫療業務範疇，且皆以原告經營之愛爾麗診所名義對外宣傳，未另以其他美容部分身分對外表述，應綜合評價為醫療業務，應適用較嚴格之管制標準，亦即有前開公告之適用；故原告刊登之系爭廣告2 ，確實已違反前開公告禁止之不正當方法招攬病人行為，構成醫療法第61條第1 項禁止規範之違反，原告自應擔負本件行政處罰責任。
(七)原告雖主張被告先後以原處分一、原處分二對其裁罰，有違「一行為不二罰」原則云云。
1.所謂「一行為」，其認定之標準為何？按所謂之「一行為」，在法理上，除「單純之一自然舉動」外，尚有由多數自然舉動構成之「自然之一行為」及「法律之一行為」。又因行政法規範具有各自欲達成之行政目的，人民也因為各類行政法規範之規定，負有各種不同形式之行政法上義務，而該義務均以行為人之外部行為作為規範對象，至於行為人之內部意思為何，則非所問，因此行政法領域內之行為數，可以透過「時間」、「空間」與「立法目的」予以切割，甚至可以透過立法技術予以量化，並在法律上予以擬制（例如道路交通管理處罰條例第85條之1 第2 項規定），實務上亦有「於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性」之見解者（最高行政法院105 年10月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。是於行政法領域內關於行為個數之認定，除由客觀上綜合考察行為人單一或數舉動在時間上及空間上之密接性以資判斷外，尚有可能基於行政管制目的，而於法規範上予以擬制或切割，因此，關於行為個數之認定，自應予以個案認定，非可一概而論（臺北高等行政法院108 年簡上字第17
5 號判決意旨參照）。
2.經查，原處分一乃針對系爭廣告1 違反醫療法第86條第7 款「以其他不正當方式為宣傳」裁罰，蓋醫療廣告之管制程度較一般商業廣告為高，其緣由乃醫療行為於身體功能上具有一定程度之不可逆性，且於病患身體健康之影響難謂不重大，病患亦不具備醫療行為此種高度專業性及危險性作業之相關知識，為使病患容易取得正確醫療資訊、避免進行不必要之醫療行為、進而保障國民身心健康並減少健保資源之浪費等重大公益，故採較嚴格之管制程度。倘醫療廣告所提供之資訊未達精確，將足以使病患就醫療方式及流程發生相當程度之誤解混淆，廣告文案使用業經潤飾之文字，恐賦予病患過大之期待或產生不切合醫療行為本身之幻想、偏離廣告之真意，苟嗣後接受醫療行為之效果未符其所理解之廣告字義，而此理解並非一廂情願之病患單方面心理期待，係肇因於文字用語潤飾、未達精確之醫療廣告。使用此種易使病患理解產生錯誤，而醫療行為實際所無法符合該宣傳文義之廣告即不可謂係以正當方式為醫療廣告之宣傳。至於原處分二針對之系爭廣告2 認定原告有以醫療法第61條第1 項公告禁止之不正當方法招攬病人，二者規範意旨不盡相同，故雖然系爭廣告1 、系爭廣告2 同為系爭診所之廣告，然基於行政管制目的，而於法規範上予以切割分別以原處分一、原處分二加以分別裁處，應無違反「一行為不二罰」原則。
六、綜上所述，原告為系爭診所負責醫師，其在系爭診所臉書專頁、系爭診所網站等網頁，刊登系爭廣告2 ，屬公開宣稱就醫即折扣而有關醫療服務之「價格競爭」手段，所為構成醫療法第61條第1 項經中央主管機關（改制前）衛生署於94年
3 月17日以衛署醫字第0940203047號公告禁止之不正當方法，招攬病人違反，應擔負本件行政處罰責任。則被告依醫療法第61條第1 項、第103 條第1 項第1 款、第115 條（原處分二漏列），以原處分二裁處原告罰鍰5 萬元，並無違誤，訴願決定遞予維持，自無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，核無調查之必要，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 高維駿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
書記官 吳文彤