臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 109年度稅簡字第10號
109年10月19日辯論終結原 告 楊俊廉被 告 財政部北區國稅局代 表 人 王綉忠訴訟代理人 許秀治
賴曉萍黃伯瑞上列當事人間申請查調所得及財產清單事件，原告不服財政部中華民國109 年4 月15日台財法字第10913907970 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：原告於108 年12月3 日持債權憑證正本及身分證正本，至被告所屬桃園分局臨櫃申請查調債務人之所得及財產資料，經被告口頭告知，應檢附國民身分證正本及影本，始符合申請查調程序規範。原告旋以書面詢問，其查調債務人所得及財產資料時，為何需原告身分證影本附卷等。案經被告以108年12月10日北區國稅局桃園綜字第1081096347號函復（下稱
108 年12月10日函）略以：「……有關債權人查調債務人所得及財產資料，因係查調他人財產所得資料，基於課稅資料保密，為避免事後爭議及嗣後備查需要，乃要求債權人申請時應檢附身分證正、反面影本附卷。」原告不服函復內容，提起訴願，惟遭決定駁回，於是提起本行政訴訟。
貳、原告起訴主張及聲明：
一、主張要旨：
（一）行政行為採取之方法應有助目的之達成、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡下；現況諸多申請規定並無一定要附身分證影本，如債權人查調債務人最新戶籍謄本資料、原被告向法院申請閱卷等等，為避免事後爭議及嗣後備查亦得藉由他法，如於申請書內容註明有誰申請已足，被告以避免事後爭議及嗣後備查需要為由，要求原告同意身分證影本附卷，顯不符比例原則及不合法。
（二）再者，原告之申請書已經載明原告的身分證資料，且原告已提供身分證之正本供被告核對，被告可在申請書上註記身分證正本已經核對無誤，即可確認原告之身分證資料係屬正確無誤，是被告已無再要求原告提供身分證影本之必要。況且原告提供身分證影本，此係屬原告之個人資料，具有隱私之性質，如債務人向被告查詢原告之身分證資料，被告豈可將原告之個資提供給予債務人。
（三）被告以其訂定「受理債權人查調債務人課稅資料作業要點」（下稱查調課稅資料作業要點）之貳、三、（二）規定，命原告本於債權人為個人，於申請時應檢附國民身分證影本，顯非法所明文規定，且難謂具有任何母法法律依據及授權，手段與目的不合比例原則，亦難獲稅捐稽徵法第33條授權之「內容」、「目的」與「範圍」結果，顯有違法與不當，損害原告查調債務人財產及所得之權利，被告顯未依法行政，原處分及訴願決定應予撤銷。
二、聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應作成同意原告免檢附身分證影本，得查調債務人之財產、所得資料清單之處分。
參、被告答辯及聲明：
一、答辯要旨：
（一）按稅捐稽徵法第33條規定之立法目的在於保護人民權利及正確課徵租稅，有保守秘密義務之人，如擅自利用他人之秘密，亦足以構成秘密主體之損害，為侵害秘密之行為，為法所不許。又按稅捐稽徵法第33條第8 款，旨在協助債權人之私法債權儘速獲得清償，因係查調他人財產所得資料，稅捐機關基於課稅資料保密之公益目的，且實務上債務人常因稽徵機關准由第三人調取其之財產所得資料而有爭執，為避免事後爭議及嗣後備查需要，要求債權人申請時應檢附身分證正、反面影本附卷，始得申請查調債務人財產所得資料，核屬適法允當。原告不同意提供其身分證影本附卷，對其權益究有何損害，未見原告論明，致無從審酌。
（二）另按被告所訂之查調課稅資料作業要點已明定，作業目的係為規範被告所屬單位受理債權人依稅捐稽徵法第33條第
1 項第8 款規定申請查調債務人資料作業程序，是以該作業要點為稅捐稽徵機關內部業務處理方式之規範事項，核屬行政程序法第159 條第2 項第1 款所定關於機關內部業務處理方式之行政規則，業經行政機關反覆遵循建立行政慣例，為具有「間接對外發生規範效力」之規定，該作業要點規範事項並無原告所稱違反法律依據及授權等情事，且與比例原則無涉。
（三）又依司法院釋字第603 號解釋理由書略以：國民身分證之發給對於國民之身分雖不具形成效力，而僅為一種有效之身分證明文件，而現行諸多行政申請事項，均須出示國民身分證或檢附影本始得行使權利或辦理各種行政手續。基此，本件當事人須主動出示國民身分證供核驗並檢附影本附案，方符合債權人（原告）查調債務人所得及財產資料之申請程序，被告始得受理並於審核無誤後提供資料。本件被告基於課稅資料保密之公益目的，請原告提供身分證影本附卷，並無損及原告權利。
二、聲明：駁回原告之訴。
肆、本院之判斷：
一、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「行政處分除法規另有要式之規定者，得以書面、言詞或其他方式為之。」行政程序法第92條第1 項、第95條第1 項分別定有明文。經查，本件原告於108 年12月3日持債權憑證正本及身分證正本，至被告所屬桃園分局臨櫃申請查調債務人之所得及財產資料，經被告口頭告知，應檢附國民身分證正本及影本，始符合申請查調程序規範，而否准原告之申請之事實，為兩造所不爭執，堪信為真實。是被告上揭108 年12月3 日口頭否准原告之申請，應認已符合上揭行政處分之定義要件，且係屬於被告行政機關以言語方式所為之行政處分，係屬於本件原告所欲訴請撤銷之行政處分即係原處分。又被告108 年12月10日函內容略以：「……有關債權人查調債務人所得及財產資料，因係查調他人財產所得資料，基於課稅資料保密，為避免事後爭議及嗣後備查需要，乃要求債權人申請時應檢附身分證正、反面影本附卷。
」等語（見原處分可閱卷第2 頁），則應認係補充說明原處分之理由，應認同屬構成原處分之一部分，亦係屬於原處分之範圍。
二、再按稅捐稽徵法第33條第1 項及第3 項規定：「稅捐稽徵人員對於納稅義務人之財產、所得、營業、納稅等資料，除對下列人員及機關外，應絕對保守秘密：一、納稅義務人本人或其繼承人。二、納稅義務人授權代理人或辯護人。三、稅捐稽徵機關。四、監察機關。五、受理有關稅務訴願、訴訟機關。六、依法從事調查稅務案件之機關。七、經財政部核定之機關與人員。八、債權人已取得民事確定判決或其他執行名義者。……第1 項第4 款至第8 款之人員及機關，對稅捐稽徵機關所提供第1 項之資料，不得另作其他目的使用；第1 項第4 款至第7 款之機關人員或第8 款之人員，如有洩漏情事，準用第43條第3 項洩漏秘密之規定。」；又按被告訂定之查調課稅資料作業要點規定：「壹、作業依據：為規範本局各單位受理債權人依稅捐稽徵法第33條第1 項第8 款規定申請查調債務人課稅資料作業程序，特訂定本要點……
貳、作業說明：本局各單位接到詢問債權人申請查調債務人課稅資料相關事宜時，除依財稅資料處理手冊- 全功能櫃台作業辦理外，應依下列規定說明或輔導……三、應審核之文件……( 二) 檢附之身分證明文件：債權人為個人，應檢附國民身分證正本及影本。」被告所訂查調課稅資料作業要點明定，作業目的係為規範被告所屬單位受理債權人依稅捐稽徵法第33條第1 項第8 款規定申請查調債務人資料作業程序，是以查調課稅資料作業要點為稅捐稽徵機關內部業務處理方式之規範事項，核屬行政程序法第159 條第2 項第1 款所定關於機關內部業務處理方式之行政規則，業經行政機關反覆遵循建立行政慣例，為具有「間接對外發生規範效力」之規定，且該作業要點規範事項並無違反上揭法律規定情事，亦與比例原則無涉，本件自得適用。
三、經查，稅捐稽徵法第33條規定，稅捐稽徵人員對於納稅義務人之財產、所得、營業、納稅等資料，除對特定人員及機關外，應絕對保守秘密，其目的在於保護人民權利及正確課徵租稅，有保守秘密義務之人，如擅自利用他人之秘密，亦足以構成秘密主體之損害，為侵害秘密之行為，為法所不許。
又稅捐稽徵法第33條第1 項第8 款，旨在協助債權人之私法債權儘速獲得清償，因係查調他人財產所得資料，稅捐機關基於課稅資料保密之公益目的，且實務上債務人常因稽徵機關准由第三人調取其之財產所得資料而有爭執，為避免事後爭議及嗣後備查需要，被告依查調課稅資料作業要點要求債權人即原告申請時應檢附身分證正、反面影本附卷，始得申請查調債務人財產所得資料，核屬適法允當。
四、至原告主張：原告之申請書已經載明原告的身分證資料，且原告已提供身分證之正本供被告核對，被告可在申請書上註記身分證正本已經核對無誤，即可確認原告之身分證資料係屬正確無誤，是被告已無再要求原告提供身分證影本之必要。再者，如原告提供身分證影本，此係屬原告之個人資料，則債務人向被告查詢原告之身分證資料，被告豈可將原告之個資提供給予債務人。況且被告要求原告須提供身分證影本，亦無法律規定之授權，而「債權人查調債務人課稅資料作業要點」亦非經法律授權而訂定，有違比例原則，被告顯未依法行政，且侵害原告查調債務人財產、所得之權利等語。
惟查：
（一）原告依據稅捐徵法第33條第1 項第8 款規定申請查調債務人之課稅財產資料，除須提出已取得民事確定判決或其他執行名義之證明文件之外，另對於取得之債務人財產資料，因涉及債務人私人財產之隱私資料，須負有不得另作其他目的使用及不得洩漏之責任義務，此觀上揭法條第3 項規定即明。足見，原告即債權人並非無條件即可任意申請取得債務人之課稅財產資料。因此，法律規定原告即債權人申請調查債務人之課稅財產資料時，除須備齊上揭證明文件之外，另外須填寫申請書，其上並須載明原告之身分證上之姓名、年齡、身分證字號、住址等個人資料；惟申請書與身分證影本之差別在於申請書上並無原告之個人相貌之相片資料，而申請書上如附有原告之身分證影本，則依身分證影本上之原告個人相貌相片資料，即可判斷確認申請者是否為原告本人，或是有人偽造原告之身分證前來申請，如此始可避免事後爭議及嗣後備查需要，甚至於將來如發生訴訟亦可明確知悉申請調查之人是否為原告本人親自申請。足見，原告主張：被告可在申請書上註記身分證正本已經核對無誤，即可確認原告之身分證資料係屬正確無誤云云，顯然無法達到上揭檢附身分證影本之判斷確認申請者之真正身分之效果。是稅捐稽徵機關基於課稅資料保密之公益目的，及防止他人偽造身分證申請調查，而侵害被偽造者及債務人之權益，及訴訟上證據資料保存之必要性等公、私益目的，應認被告要求原告須檢附身分證影本，當屬適法允當。再者，相較於原告之身分證上之姓名、年齡、身分證字號、住址等個人隱私資料，身分證影本上之原告個人相貌資料顯較不具有隱私之性質，因為人的相貌雖是肖像權所保護的對象，但是不被認為屬於敏感隱私資訊，因為相貌它原則上可以從外觀察覺，且人只要出現於公眾場所，其相貌即係顯露於外，任何人均得看見之，難認有何侵害隱私可言。足見，原告依據稅捐稽徵法第33條第1 項第8 款規定申請調查債務人之課稅財產資料，法律既要求原告須將其身分證上之姓名、年齡、身分證字號、住址等個人隱私資料揭露於申請書上，則被告訂定之調課稅資料作業要點要求申請人即原告須提供身分證影本，僅係欲保存原告個人相貌之資料，以避免事後爭議及嗣後備查需要，難認有何侵害原告個資隱私權益之可言。況且基於上揭公、私益目的，應認被告要求原告須檢附身分證影本，係屬法律所許可之範圍，亦無違反比例原則。故原告主張：被告要求原告須提供身分證影本已侵害原告之個資及隱私權益，及違反比例原則，且侵害原告查調債務人財產、所得之權利云云，均不足採信。
（二）另外，如果債務人向被告查詢債權人係何人，及欲查詢債權人即原告之身分證等個人資料時，依據被告於本院109年10月19日言詞辯論期日陳稱：「債務人如果來問，我們不會給他閱，只會公文函覆基於什麼關係，我們查調時會看執行名義例如判決書及確定證明書才會給他查調。」等語（見本院卷第31頁反面）；且前揭稅捐稽徵法第33條亦明定，稅捐稽徵人員對於納稅義務人之財產、所得、營業、納稅等資料，除對特定人員及機關外，應絕對保守秘密。是堪信被告機關並不會將原告之身分證個資主動告知或任意給予債務人查閱。故原告主張：被告會主動將原告身分證等個資提供給予債務人觀看云云，並不足採。
（三）又按「國民身分證之發給對於國民之身分雖不具形成效力，而僅為一種有效之身分證明文件。惟因現行規定須出示國民身分證或檢附影本始得行使權利或辦理各種行政手續之法令眾多，例如選舉人投票時，須憑國民身分證領取選舉票（如公職人員選舉罷免法第二十一條、總統副總統選舉罷免法第十四條等規定參照）、參與公民投票之提案，須檢附提案人之國民身分證影本（公民投票法施行細則第十條規定參照）、請領護照須備具國民身分證正本及影本（護照條例施行細則第八條規定參照）、勞工依勞工退休金條例請領勞工退休金應檢附國民身分證影本（勞工退休金條例施行細則第三十七條規定參照）、參加各種國家考試須憑國民身分證及入場證入場應試（試場規則第三條）、辦理營業小客車駕駛人執業登記證須檢具國民身分證（如營業小客車駕駛人執業登記管理辦法第五條規定參照）等。」（司法院解字第603 號解釋理由書參照）。足見，現行規定須出示國民身分證或檢附影本始得行使權利或辦理各種行政手續之法令眾多，而其法律依據觀諸上揭釋字第603 號解釋所舉之各種細則、辦法，可知均係屬於中央法規標準法第3 條規定之各行政機關發布之命令，且係屬於同法第7 條規定之法律授權訂定之命令。是要求申請人須出示國民身分證或檢附影本始得行使權利或辦理各種行政手續之法令係屬於行政機關得以命令，或行政規則而為之事項（詳後述），而非屬於中央法規標準法第6 條規定之須「應以法律規定之事項」。又本件被告所訂定之查調課稅資料作業要點，依前所述，則係屬於行政程序法第15
9 條第2 項第1 款所定關於機關內部業務處理方式之行政規則；其相較於前揭各種細則、辦法之法規命令，觀諸行政程序法第150 條第1 項規定之法規命令之定義及同法第
159 條第1 項之行政規則之定義，可知，兩者均係同屬於行政機關所為之一般、抽象之發生法律規範效力之規定，僅係法規命令係行政機關基於法律授權，對外之對於多數不特定人民發生法律效果之規定，而行政規則係行政機關基於法定職權，對內於上、下級機關或長官對屬官之間發生法律規範之效力。換言之，法規命令與行政規則之兩者間差異僅在於對外及對內發生法律規範之效力。因此，判斷法規命令或行政規則是否合法，並非僅以法律有無授權或是基於法定職權，而係以其等有無違反逾越法律授權或是法定職權之範圍，有無違反法律規範目的，甚或抵觸法律規定等情加以判斷認定。本件被告所訂查調課稅資料作業要點之行政規則，規定債權人申請查調債務人之課稅財產資料，須檢附債權人之國民身分證正本及影本，為具有「間接對外發生規範效力」之規定，類似於行政機關所為對外發生法律效果之法規命令或職權命令；又因此項規定係被告辦理債權人已取得民事確定判決或其他執行名義者，申請查調債務人課稅資料之法定業務，要求債權人須檢附之證件，係屬對於特定之債權人與債務人間之一般、抽象之法律規定，而非如同法規命令係屬於對於多數不特定人民之一般、抽象之法律規定；況且要求申請之債權人須檢附身分證影本之規定，法律並未規定行政機關一定須要以法規命令始能訂定之，是被告選擇於其所訂定查調課稅資料作業要點之行政規則內規定之，則係屬於被告稅捐稽徵行政機關究竟係採取職權命令或是行政規則方式規定之行政裁量權限，難謂有何違反法律之規定。再者，被告上開行政規則要求須檢附債權人之國民身分證正本及影本，與被告依據稅捐徵法第33條第1 項第8 款規定受理債權人申請查調債務人課稅資料之法定業務，因涉及債務人課稅財產資料之隱私性，須負有絕對保守秘密之義務，及避免事後爭議及嗣後備查需要。因此，要求須檢附債權人之國民身分證正本及影本，係屬合於上揭法律所許可之範圍，亦無違反比例原則，已詳如前述。是堪認被告訂定之查調課稅資料作業要點之行政規定，並無違反逾越法定職權之範圍，亦無違反法律規範目的，甚或抵觸法律規定之情事；且要求申請人須出示國民身分證正本或檢附影本，始得行使權利或辦理各種行政手續之法令並非屬於中央法規標準法第6 條規定之「應以法律規定之事項」，而係屬於行政機關得以命令即對外之法規命令或對內之行政規則而為之事項。故原告主張：被告訂定之查調課稅資料作業要點並無法律授權依據，其要求原告須檢附身分證影本係屬違法云云，顯係誤解法令之規定，並不足採。
（四）另原告又提出「購買電冰箱冷暖氣機除濕機退還減徵貨物稅稅額辦法」( 下稱退減徵貨物稅額辦法) 1 份（見本院卷第34-36 頁），並主張：退減徵貨物稅額辦法之第1 條已明文記載：「本辦法依貨物稅條例第11條之一( 以下簡稱本條文) 第3 項規定訂定之。」如此方係有法律規定之授權，而得要求申請人檢附身分證影本等語。惟按上揭退減徵貨物稅額辦法係屬於法規命令，而本件被告訂定之查調課稅資料作業要點則雖係屬於行政規則，惟其要求申請人即債權人須提供身分證影本之規定，為具有「間接對外發生規範效力」之規定，且無違反被告稅捐稽徵機關之法定職權範圍，亦無違反法律規範目的或抵觸法律之規定之情事，亦無違反比例原則，均已詳如前述。是原告上開主張，亦係誤解法令之規定，並不足採。
（五）綜上所述，本件被告訂定之查調課稅資料作業要點之行政規則，要求申請人即原告須檢附身分證影本，始得申請查調債務人之財產資料，於法並無違誤。故原告主張：查調課稅資料作業要點並無任何法律依據及授權，手段與目的不符比例原則，且與稅捐稽徵法第33條授權之「內容」、「目的」與「範圍」結果未合，侵害原告查調債務人財產之權利，顯有違法與不當云云，均不足採信。
五、從而，本件被告以原處分要求申請人即原告須檢附身分證影本，始得申請查調債務人之財產資料，於法並無違誤，訴願決定遞予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 黃漢權上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 12 月 14 日
書記官 盧佳莉