臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第98號
109年度簡字第3號109年9月29日辯論終結原 告 胡秋勳被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 曹宏志上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會民國108 年7 月9 日農訴字第1080712621號、108 年11月13日農訴字第1080726125號訴願決定書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分行政訴訟法第127條規定：「（第1項）分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。（第2 項）命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」，而依行政訴訟法第236 條之規定，此於簡易訴訟程序亦適用之。本件原告為被告民國108 年3 月20日府水坡字第1080059086號裁處書（下稱A 處分）及被告108 年7月24日府水坡字第1080174970號裁處書（下稱B 處分）的處分相對人，基於違反水土保持法的同一事實上及法律上原因，分別提起撤銷訴訟，因此依上述規定合併辯論及判決，先予說明。
貳、實體部分
一、事實概要：
(一)原告前於民國107 年間擅自於其所有坐落桃園市○○區○○○段○○○段0 ○00地號及訴外人胡登翔所有之同地段11-1
4 地號共計3 筆屬山坡地範圍內之土地（下分稱系爭9 地號土地、系爭11地號土地、系爭11-14 地號土地，合稱系爭土地）開挖整地、建置混凝土構造物（擋土牆、水池等）使用等情。案經被告派員於107 年8 月3 日至系爭土地現場會勘屬實，嗣經被告分別於同年8 月7 日、23日分別訪談胡登翔之代理人胡阿朝（即胡登翔之父）及原告並製作「桃園市違規使用山坡地案件到府說明紀錄」在案。本案因越界開挖占用他人土地（即系爭11-14 地號土地）使用等情，另涉有水土保持法第32條第1 項罪嫌，被告所屬水務局乃以107 年9月6 日桃水坡字第1070050419號函移請臺灣桃園地方檢察署協助偵辦。
(二)原告就其所有之系爭9 、11地號2 筆土地擅自開挖整地、興建混凝土擋土構造物使用之行為，依行政院農業委員會106年9 月15日農水保字第1061858300號令（下稱106 年9 月15日令釋）第1 點第2 款、水土保持法第8 條第1 項第5 款、第33條第2 項規定及前揭107 年8 月3 日會勘紀錄，另以10
7 年9 月12日府水坡字第1070233382號函（下稱107 年9 月12日限改函）命原告應儘速依下列指定改正事項「（一）違規違規興建混凝土擋土構造物，應於107 年10月31日前依水土保持法第6 條所規定委託相關技師，擬具水土保持處理與維護說明書送審。（二) 違規使用造成裸露地表應儘速回復植生覆蓋，並應符合水土保持技術規範第61條規定（地被植物栽植施工後並經維護管理之覆蓋率應達80％以上，一般坡面或緩衝帶之苗木栽植成活率需達90％以上。）」辦理，並於該函說明四略以，前項指定改正事項不得再為其違法行為延續，且於說明五略以，指定改正事項（二）應於107 年12月31日前施作完成；倘屆期未實施或實施不符合水土保持技術規範者，將依水土保持法第33條第1 項第1 款規定按次分別處罰新臺幣（下同）6 萬元以上30萬元以下罰鍰，至改正為止。
(三)被告於108 年1 月18日派員會同原告及相關單位人員至系爭土地辦理「違規使用山坡地案件限期改正情形檢查」，發現原告確有未依前揭107 年9 月12日限改函所定限期改正事項改正，其違規面積約2,900 平方公尺，被告就前揭行為，認原告未依水土保持法第8 條第1 項第5 款規定實施水土保持處理與維護改正作業，其改正未符合水土保持技術規範，爰依同法第33條第2 項及桃園市政府處理違反水土保持法案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2 點規定，以A 處分裁處原告
8 萬元罰鍰，並應立即停止一切違法開發、使用行為，及繼續命原告就前揭指定改正事項，應於108 年5 月31日前施作完成。
(四)被告再於108 年6 月12日派員至系爭土地辦理限期改正檢查作業，現場仍未依前揭指定改正事項辦理，其違規面積約2,
900 平方公尺。被告於108 年7 月8 日派員訪談原告並製作到府說明紀錄後，認其未依水土保持法第8 條第1 項第5 款規定實施水土保持處理與維護改正作業，其改正未符合水土保持技術規範，爰依同法第33條第2 項及裁罰基準第2 點、第4 點規定，以B 處分裁處原告12萬元罰鍰，並應立即停止一切違法開發、使用行為，及繼續命原告就前揭指定改正事項，應於108 年10月31日前施作完成。
(五)原告不服A 處分、B 處分，分別提起訴願，惟均經行政院農業委員會訴願決定駁回，原告不服，乃提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)被告於107 年度辦理築造水泥田埂補助實施計畫，原告即於
107 年1 月間向桃園市蘆竹區公所申請水泥田埂補助，經該公所現地會勘並於107 年5 月22日函送補助相關事項。原告係依上揭計畫於107 年9 月完成施作，並於107 年10月22日送簡易水土保持申請書進行補申請核定作業，惟遲未核發申請許可，被告卻以A 處分逕予裁處罰鍰，縱認定原告施作規格不符相關補助規定，亦與「未經許可擅自開挖」行為大相逕庭。另A 處分所認定違規面積與實際施作之面積未符，誤將所有耕地面積認定為違規面積，且被告108 年1 月18日辦理現地會勘作業亦未完整告知相關權益及違規情形，於法亦有未合。又A 、B 處分認定越界開挖之情事與事實不符，本件施作範圍為系爭9 、11地號土地，無系爭11-14 地號土地。另相關人所提供開挖照片係屬107 年3 月分土地公廟修繕案件（地處系爭11-14 地號土地) ，與原告實無關係，原告並無越界開挖行為。
(二)原告於108 年3 月20日就A 處分提起訴願，尚在審理中，被告竟於108 年7 月24日又以B 處分裁罰12萬元，並稱無改正等情，原告實誤以為需保留原狀待訴願決定後再行改正，並非不願依法改善，且原告並無未經許可擅自開挖，更無假借施工濫墾濫伐，施作農地亦無另作他用，處分之執行，訴請應給予補救機會，並依區公所107 年10月12日所稱之規格進行改正。
(三)並聲明：訴願決定及A、B處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)原告前於山坡地範圍內之系爭土地，未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自開挖整地、設置混凝土擋土牆及水池等使用行為，前經被告以107 年9 月12日限改函命行為人應於107 年12月31日前完成指定改正作業，嗣於108 年1 月18日派員至現場辦理改正檢查作業，基地現場未依指定事項辦理相關改正作業，爰依水土保持法第33條第2項規定，以A處分裁處原告8 萬元罰鍰，並應立即停止一切違法開發、使用行為，及繼續命原告就前揭指定改正事項，應於108 年5月31日前施作完成。
(二)嗣被告於108 年6 月12日派員至系爭土地現場辦理改正檢查作業，現場未依前揭指定改正事項辦理相關改正作業，其違規面積約2,900 平方公尺。被告就原告前揭行為，認其未依水土保持法第8 條第1 項第5 款規定實施水土保持處理與維護改正作業，其改正未符合水土保持技術規範，爰再依同法第33條第2 項及裁罰基準第2 點、第4 點規定，以B 處分裁處原告12萬元罰鍰，並應立即停止一切違法開發、使用行為，及繼續命原告就前揭指定改正事項，應於108 年10月31日前施作完成。A 、B 處分為對多次違規行為所為多次處罰，不生一行為二罰問題。
(三)卷附107年 8月3日現場會勘紀錄及現況照片，其違規面積約2,900 平方公尺之認定，係使用手持GPS 平板測量儀器施行現場面積量測作業，且針對現場明顯施行開挖整地區域進行量測，並據以認定使用土地為山坡地範圍內之系爭土地，應屬公正客觀之佐證。從而，A 、B 處分原處分並無不當，應予維持。
(四)並聲明：駁回原告之訴。
四、前述事實概要欄所載事實，有107 年8 月3 日桃園市違規使用山坡地案件現場會勘紀錄及現場相片（見98號卷一第61-6
8 頁) 、107 年9 月12日限改函（見98號卷一第41-42 頁)、108 年1 月18日桃園市違規使用山坡地案件限期改正情形檢查紀錄、相片、現場示意圖（見98號卷一第45-47 頁) 、
A 處分及其訴願決定（見98號卷一第20-26 頁) ；108 年6月12日桃園市違規使用山坡地案件限期改正情形檢查紀錄、相片、現場示意圖（見本院109 年度簡字第3 號卷（下稱3號卷）第42-42 頁) 、B 處分及其訴願決定（見3 號卷第16-24 頁) 可以證明，應認屬實。
五、本件之爭點：
(一)原告申請築造之「水泥田埂」，是否已達「擋土牆」之規格，而有未經擬具水土保持計畫而進行之堆積土石、開挖整地等行為？
(二)原告開挖整地之範圍，是否越界至系爭11-14地號土地？
(三)被告以A處分裁罰原告8萬元，是否合法？
(四)被告續以B處分裁罰原告12萬元，是否合法？
六、本院的判斷：
(一)本件應適用之法規：
1.水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條第1項第5 款規定：「（第1 項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或……堆積土石……或其他開挖整地。……。」第33條第1 項及第2 項規定：「（第1 項）有下列情形之一者，處新臺幣
6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8 條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。（第2 項）前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工……。」依此，水土保持義務人於山坡地內從事開發建築、堆積土石或其他開挖整地行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定；並依水土保持技術規範實施水土保持的處理與維護。未依水土保持技術規範實施水土保持的處理與維護，而違反水土保持法第8 條時，得先通知限期改正，屆期不改正裁處罰鍰，或裁處罰鍰併通知限期改正。
2.水土保持法第8 條第2 項規定授權訂定的水土保持技術規範第61條第1 款及第4 款規定：「植生工程檢查方法如下：一、……地被植物栽植施工後並經維護管理之覆蓋率應達百分之80以上。……。四、山坡地違規使用，經主管機關處分並限期恢復裸露地植生之地區，其恢復植生之認定，依本條前
3 款之規定辦理。」第88條第1 項規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」第141 條規定：「因天然災害或人為活動所導致土壤裸露之坡面，應儘速敷蓋，適時植生，以防止土壤流失或淺層崩塌。」上述規定是有關實施水土保持處理與維護（即應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施，水土保持法第3 條第
1 款參照）的有關規範，沒有逾越母法的授權範圍，得為本院裁判所適用。
(二)原告違反水土保持法第8 條第1 項第5 款規定，在系爭土地上開挖整地興建擋土牆：
1.經查，原告為系爭9 、11地號土地之所有權人，訴外人胡登翔為系爭11-14 地號土地之所有權人，有土地登記第一類謄本、地政全選列印資料（見本院108 年度簡字第98號卷（下稱98號卷）三第42-43 、100 頁) 在卷可稽。系爭土地屬山坡地範圍，亦經行政院農業委員會於98年8 月14日以農授水保字第0981850815號函公告，並有97年11月印製之桃園縣○○鄉○○地○○地段0000000號卷二第3-4 頁) 可證，合先說明之。
2.次查，原告向桃園市蘆竹區公所申請107 年補助農民築造水泥田埂需求案，經被告審查後同意辦理，原告本應於107 年11月10日完成施作，嗣經桃園市蘆竹區公所更正完工日期為
107 年10月15日前，有該區公所107 年5 月21日桃市蘆農字第1070016576號函、107 年5 月22日桃市蘆農字第1070017330號函（見98號卷一第10-11 頁) 可佐。另依據107 年桃園市補助農民築造水泥田埂實施計畫，水泥田埂之築造規格「高度自表土面起15-30 公分以內為原則」（見98號卷一第11
9 頁) 。嗣蘆竹區公所派員於107 年10月12日至系爭9 、11地號土地驗收，發現築造規格超過上揭高度之規範，水泥固定物已達擋土牆規格，亦有驗收紀錄（見98號卷一第12頁)可參。
3.再查，本院復依職權向桃園市蘆竹區公所函詢，經該區公所函覆略以「查107 年10月12日查驗紀錄略以，申請土地上未種植作物，未作農業使用，且部分未實際坐落於界址上；另其水泥固定物高度超過計畫規定之建築規格，也未取得相關規定許可施作證明文件，不符合本計畫實施範圍及規格，故查驗不合格」等情，有蘆竹區公所109 年6 月8 日桃市蘆農字第1090018630號函（見98號卷一第118 頁) 、桃園市水泥田埂補助查驗紀錄（見98號卷一第128 -132頁)在卷可稽。
4.又查，依據教育部國語詞典重編本，所謂田埂，係指農田間的土埂。用以劃分田界與蓄水。至於擋土牆，則是指防止土石滑移的牆體結構物。通常用磚石或鋼筋混凝土築成。本件原告施作的構造物，除超過30公分，不符107 年桃園市補助農民築造水泥田埂實施計畫外，甚至超過成年人之身高甚多，亦有現場勘驗相片（見98號卷二第54-55 、142 頁) 可證。復佐以原告於起訴狀自陳「住家多次因土石坍塌、不勝其擾，20年前亡父對於水泥田埂一事，即十分關注，無奈當時家貧無法負荷，. . . 是以本人見到此次農業局文宣，鼓勵修建水泥田埂之舉，實為欣喜若狂，. . . 」（見98號卷一第5 頁) 可知，原告在系爭土地上開挖整地興建構造物之目的在於防止土石坍塌，而非劃分田界，實際上原告完成者以其高度觀之亦為擋土牆而非田埂，是被告107 年9 月12日限改函（見98號卷一第41-42 頁) 認定（一）原告違規興建擋土牆構造物，應於107 年10月31日前依水土保持法第6 條所規定委託相關技師，擬具水土保持處理與維護說明書送審。
（二) 違規使用造成裸露地表應儘速回復植生覆蓋，並應符合水土保持技術規範第61條規定（地被植物栽植施工後並經維護管理之覆蓋率應達80％以上，一般坡面或緩衝帶之苗木栽植成活率需達90％以上。）」辦理，即無違誤。原告主張從擋土牆不同面觀察就不會超過30公分云云，顯不可採。
(三)原告開挖整地興建擋土牆之範圍，確有擴至系爭11-14 地號土地。
原告主張訴外人李承遠在系爭11-14 地號土地上修繕土地公廟，與其無關，且地政機關鑑界測量亦有誤差，其並無在系爭11-14 地號土地上有違反水土保持法的行為等語。本院查：
1.系爭11-14 地號土地所有權人胡登翔委託胡阿朝，於107 年
8 月7 日至被告水務局坡地管理科說明時，固然陳稱系爭11-14 地號土地上之土地公廟四周，遭原告盜挖，及開挖系爭
9 、11地號土地時棄土堆置系爭11-14 地號土地等語，有桃園市違規使用山坡地案件到府說明紀錄、土地公廟四周相片可參（見98號卷三第72-78 頁) 。經本院當庭提示上揭附桃園市違規使用山坡地案件到府說明紀錄、土地公廟四周相片供被告確認，被告稱並無以該到府說明紀錄、土地公廟四周相片認定原告有在系爭11-14 地號土地上違反水土保持法等語，有言詞辯論筆錄（見98號卷一第178 頁) 可考。足證原告主張被告受誤導乙節，應屬無據。
2.據被告訴訟代理人當庭所陳，被告於109 年2 月20日曾會同原告委由蘆竹地政事務所現場測量系爭9 、11地號土地，有複丈成果圖在卷可證（見98號卷一第137 頁) ，據被告訴訟代理人當庭所陳，依據當時拍攝相片，地政事務所測量人員站立擋土牆之位置已位在系爭11-14 地號土地等語（見98號卷一第181 頁），亦有相片（見3 號卷第71頁) 可為佐證。
原告並不否認此節，僅空言主張「地政測量有誤差，. . .還在容許誤差範圍內」云云（見98號卷一第180 頁) ，自不能以此為有利原告之認定。
3.另被告於108 年6 月12日會勘時，會勘人員實際在現場依循原告在系爭土地開挖整地範圍移動，並使用GPS 紀錄軌跡記錄原告，開挖整地的範圍等情，除經被告訴訟代理人供陳在卷外（被告訴訟代理人：「該照片上有很多的小圓點，而這些小圓點是我當時在現場移動做紀錄時所記下來的GPS 定位點，他中間點與點中間的鍊結範圍就是我們認定違規使用之面積區域。」見98號卷一第177 頁）復有現場示意圖（見98號卷一第80頁）為佐證，該示意圖即載明原告違規之面積達2,900 平方公尺。益證被告並非單以系爭11-14 地號土地所有權人所述即認定原告違規位置及違規面積。
(四)原告未依107 年9 月12日限改函進行改正，被告以A 處分裁罰原告8萬元，並無違誤。
1.被告以107 年9 月12日限改函命原告應「（一）違規違規興建混凝土擋土構造物，應於107 年10月31日前依水土保持法第6 條所規定委託相關技師，擬具水土保持處理與維護說明書送審。（二) 違規使用造成裸露地表應儘速回復植生覆蓋，並應符合水土保持技術規範第61條規定（地被植物栽植施工後並經維護管理之覆蓋率應達80％以上，一般坡面或緩衝帶之苗木栽植成活率需達90％以上。）」，該函並於107 年
9 月19日送達原告，有107 年9 月12日限改函及被告送達證書（見98號卷一第41-43 頁) 可證。本院查：
(1)原告於107 年10月22日向被告農業局檢送簡易水土保持申請書，並經農業局函轉農地管理科乙節，有農業局107 年10月30日桃農管字第1070036765號函及簡易水土保持申請書（見98號卷三第59-64 頁) 可參。然依據水土保持法第12條第4項及第14條之1 第2 項規定訂定之水土保持計畫審核監督辦法第10條第1 項第7 款規定，申請開發之土地，因有違反本法規定經主管機關通知限期實施水土保持處理，屆期未實施或實施仍不合水土保持技術規範情形者，主管機關應不予受理水土保持申請書件，並通知水土保持義務人及副知目的事業主管機關。故不能以原告於107 年10月22日向被告農業局檢送簡易水土保持申請書，即認原告已依107 年9 月12日限改函，依水土保持法第6 條所規定委託相關技師，擬具水土保持處理與維護說明書送審。
(2)況依被告於108 年1 月18日現場勘驗之結果，仍有擋土牆未經移除及新開挖整地痕跡，有108 年1 月18日桃園市違規使用山坡地案件限期改正情形檢查紀錄、相片、現場示意圖（見98號卷一第45-47 頁) 在卷可稽，益證原告並未依107 年
9 月12日限改函進行改正。
2.107 年9 月12日限改函既經合法送達原告，原告已知悉其有改正義務，然依據108 年1 月18日現場勘驗結果，原告仍未依據107 年9 月12日限改函進行改正，顯已違反水土保持法第8 條第1 項第5 款規定，且主觀上應出於故意。從而被告依據水土保持法第33條第1 項第1 款，及桃園市政府處理違反水土保持法案件裁罰基準第2 點第1 款「違規面積在一千五百平方公尺以下者，處新臺幣六萬元罰鍰；逾一千五百平方公尺者，每增加一千平方公尺，加處新臺幣一萬元罰鍰，其畸零之數不滿一千平方公尺者，以一千平方公尺計算。」（見98號卷一第50頁) 之規定，考量原告違規面積2,900 平方公尺，以A 處分裁罰原告8 萬元，即無違誤。
(五)原告未依A 處分指示限期改正，再經被告以B 處分裁罰12萬元，亦無違法。
1.為協助下級機關或屬官統一解釋水土保持法第22條、第23條及第33條規定的適用及裁量權行使，行政院農業委員會以10
6 年9 月15日令釋，核釋違反水土保持法第8 條規定，得通知限期改正處理原則如下：「一、違反第8 條規定：（一)違反第8 條第1 項第2 款規定者，依第22條規定通知限期改正，屆期不改正，依第33條第1 項第1 款規定處罰，並得依第33條第2 項規定通知限期改正，屆期仍不改正，按次分別處罰，至改正為止。（二) 違反第8 條第1 項其他款次規定者，依第33條第1 項第1 款規定處罰，並得依第33條第2 項規定通知限期改正，屆期仍不改正，按次分別處罰，至改正為止。」核其內容，沒有違反水土保持法33條規定的文義或增加法律所無的限制，得為被告作成處分的依據。
2.經查，被告以A 處分裁罰原告8 萬元之同時，仍指定原告應於108 年5 月31日前「移除有礙水土保持工作物（混凝土擋土牆），移除前應依水土保持法第6 條規定委託相關技師，擬具水土保持處理與維護說明書報府憑辦」，此有A 處分在卷可稽（見98號卷一第25頁背面) 。然依被告於108 年6 月12日現場勘驗之結果，仍有擋土牆未經移除，有108 年6 月12日桃園市違規使用山坡地案件限期改正情形檢查紀錄、相片、現場示意圖（見98號卷一第78-80 頁) 在卷可稽，可證原告並未依A 處分指示事項進行改正。原告主張「本人誤以為需保留原狀待原處分機關訴願判決後再行改正」云云，顯與水土保持法第33條第2 項之規定不符而不可採，且A 處分亦有援引水土保持法第33條第2 項命原告改正，原告無視於此未將擋土牆移除，主觀上仍應係出於故意為之。從而，從而被告依據水土保持法第33條第1 項第1 款，及上揭裁罰基準第2 點第1 款、第4 點規定：「案件經本府依前二點規定裁處罰鍰，經限期改正而不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，按前次罰鍰金額提高一點五倍，至改正為止。但每次罰鍰最高額以新臺幣三十萬元為限…」（見98號卷一第52頁) 之規定，考量原告違規面積2,900 平方公尺，前經A 處分裁罰原告8 萬元，並限期改正而原告仍未改正，按A 處分罰鍰金額提高1.5 倍，以B 處分裁罰原告12萬元，即無違誤。
七、綜上所述，本件被告以原告未經申請即在系爭土地開挖整地興建擋土牆，違反水土保持法第8 條第1 項第5 款規定，經以107 年9 月12日限改函命原告改正而未改正，被告即以A處分對原告裁處罰鍰8 萬元，並命立即停止一切非法開發行為、限期改正，然原告仍未從A 處分之命移除擋土牆，被告遂以B 處分再對原告裁處罰鍰12萬元，經核並無違法，訴願決定分別予以維持，亦無不合。原告猶執前詞訴請撤銷，為無理由，均應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決理由已無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴均為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 高維駿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 10 月 29 日
書記官 吳文彤