臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第74號
110年3月17日辯論終結原 告 陳朝旭被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 陳河泉律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國109年1月21日台內訴字第1090000198號訴願決定，提起行政訴訟，前經臺北高等行政法院以109 年度訴字第237 號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分
一、按原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限；訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之；以言詞所為之撤回，應記載於筆錄，如他造不在場，應將筆錄送達，行政訴訟法第113 條第1 項、第3項、第4 項分別定有明文。原告於被告內政部為本案言詞辯論前，於臺北高等行政法院109 年5 月27日準備程序期日以言詞陳明撤回對內政部之起訴（見臺北高等行政法院109 年度訴字第237 號卷（下稱北高行卷）第85頁），該準備程序筆錄並於109 年6 月1 日送達內政部，亦有臺北高等行政法院送達證書可證（見北高行卷第91頁) 依上開規定，原告撤回起訴要屬合法。
二、次按，訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限；訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款分別定有明文。又簡易訴訟程序除第2 章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定，同法第236 條亦規定甚明。本件原告起訴時，原聲明：「原處分及訴願決定均撤銷」（見北高行卷第11頁），復於於臺北高等行政法院109 年5 月27日準備程序期日陳稱「（法官問：原告是否僅爭執原處分關於9 萬元罰鍰部分，對於停止非法使用及一個月內回復原狀部分，不再爭執？）是。」（見北高行卷第87頁) ，110 年3 月17日本院言詞辯論時變更聲明為：「原處分及訴願決定關於裁罰罰鍰9 萬元部分均撤銷。」（見本院卷第310 頁），核原告所為訴之變更，符合請求基礎不變之要件，且本院認為適當，揆諸上開規定，亦應准許。
貳、實體部分
一、事實概要：
(一)緣原告及訴外人陳彥行、陳彥儒於其等所共有坐落桃園市○○區○○段○○○○段000 0000 地號土地（下合稱系爭土地），位於「大園（菓林地區）都市計晝」農業區，系爭土地前因查有違規回填土石方、翻挖整地等使用，經被告認定原告及陳彥行、陳彥儒違反都市計畫法桃園市施行細則第29條第1 項規定，違規面積約3,227 平方公尺，依都市計畫法第79條第1 項及桃園市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2 點及附表規定，以民國107 年9 月21日府都行字第1070242735號裁處書（下稱第1 次處分）共同處原告及陳彥行、陳彥儒新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並停止非法使用及2個月內恢復原狀。
(二)嗣桃園市政府警察局大園分局（下稱大園分局）以108 年6月5 日園警分行第0000000000號函通報系爭土地於108 年5月24日查獲有擅自翻挖整地、變更地形地貌等情形，經桃園市政府農業局（下稱農業局）認定現況非符農業使用，被告乃以108 年7 月17日府都行字第1080179239號函，請原告於文到30日內陳述意見，原告未提出陳述。被告乃審認原告及陳彥行、陳彥儒違反都市計畫法桃園市施行細則第29條第1項規定，且屬第2 次違規，依都市計畫法第79條第1 項及裁罰基準第2 點及附表規定，以108 年10月1 日府都行字第0000000000號裁處書（下稱原處分）共同處原告及陳彥行、陳彥儒9 萬元罰鍰，並停止非法使用及1 個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：被告地方稅務局蘆竹分局（下稱蘆竹地方稅務分局）於108 年5 月3 日以桃稅蘆字第1084404152號函通知系爭土地自108 年起改按一般用地稅率課徵地價稅，原告於108 年7 月24日申請會勘系爭土地，以查明系爭土地符合農業使用，蘆竹地方稅務分局於108 年7 月30日以桃稅蘆字第1084408599號函通知於108 年8 月6 日現場會勘，經會堪結果系爭土地未符合農業使用，原告繼續整地改善再於108年9 月17日提出申請系爭土地地價稅改課田賦，蘆竹地方稅務分局於108 年9 月24日以桃稅蘆字第1084411214號函通知於108 年10月3 日現場會勘，經被告都市發展局、農業局、桃園市大園區公所等單位共同會勘，會勘結果認定系爭土地符合農業使用。蘆竹地方稅務分局於108 年10月7 日以桃稅蘆字第1084011985號函，准自108 年起課徵田賦。被告卻於
108 年10月1 日以原處分裁罰原告9 萬元。如上所述，蘆竹地方稅務分局已通知108 年10月3 日會勘系爭土地，原告於10月3 日前均努力回復系爭土地農業使用之改善，並無回填土石方。大園分局三菓派出所108 年5 月24日農田整地案件現場紀錄表，亦記載現場查獲情形僅有「整地」而無「回填土石方」即為證明等語。並聲明：原處分及訴願決定關於裁罰罰鍰9 萬元部分均撤銷。
三、被告則以：本案依大園分局三菓派出所108 年5 月24日農田整地案件現場紀錄表、桃園市大園區公所108 年5 月29日桃市園工字第1080014167號函檢送之查報資料，及農業局108年6 月18日桃農管字第1080018999號函及108 年7 月12日桃農管字第1080022184號函認定系爭土地非符農業使用。且原告提起訴願後，經送請農業局複查，農業局復以108 年12月17日桃農管字第1080040066號函認定108 年5 月24日通報系爭土地狀態因夾雜石塊等不利農耕物質，非符農業使用，故仍有違反都市計畫農業區土地使用分區管制規定之事實。至於所謂「違規回填土石方」，則係指原告及陳彥行、陳彥儒第一次違規行為之延續違規狀態。從而，被告以本件違規面積約3,227 平方公尺，且屬第2 次違規，以原處分裁處原告及陳彥行、陳彥儒9 萬元罰鍰，並無不合。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件之爭點：被告認原告在系爭土地上違規回填土石方、翻挖整地，且未停止非法使用及恢復原狀，違反都市計畫法桃園市施行細則第29條第1 項規定，依都市計畫法第79條第1項及桃園市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2 點、罰鍰基準表等規定，以原處分裁處原告9 萬元罰鍰，有無違法？
五、本院的見解：
(一)按都市計畫法第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市) （局) 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」次按被告依都市計畫法第85條規定，發布施行之都市計畫法桃園市施行細則第13條第1 項第9 款規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：…九、農業區。…。」第29條第1 項本文規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施。」
(二)經查，系爭土地位於「大園（菓林地區）都市計晝」之農業區，為都市計畫區範圍內之農業區土地，有被告都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書在卷可稽（見本院卷第160 頁) 。
1.原告前僱用訴外人李錦達等人在系爭土地上翻挖土石、堆置土石方，先後於107 年5 月13日、同年月18日、同年月22日、同年6 月3 日為大園分局查獲，有大園分局107 年5 月25日園警分行字第1070013996號函暨所附農田整地案件現場紀錄表、現場人員訪談紀錄、現場相片（見本院卷第190-198頁) ；大園分局107 年5 月23日園警分行字第1070013683號函暨所附農田整地案件現場紀錄表、現場人員訪談紀錄、現場相片（見本院卷第176-183 頁) ；大園分局107 年5 月23日園警分行字第1070013824號函暨所附農田整地案件現場紀錄表、現場人員訪談紀錄、現場相片（見本院卷第184-189頁) 在卷可稽。經大園分局移請桃園市政府地政局處理，經該局以107 年5 月30日桃地用字第1070026525號函（見本院卷第176 頁) 移請桃園市政府都市發展局處理。經桃園市政府農業局以107 年6 月7 日桃農管字第1070018991號函（見本院卷第200 頁) 認定系爭土地回填土石方、鋪設鐵板不符農業使用。
2.原告在系爭土地上翻挖土石、堆置土石方的行為，再經大園分局於107 年6 月3 日、同年9 月8 日（該日有3 次）查獲，有大園分局107 年6 月5 日園警分行字第1070015137號函暨所附農田整地案件現場紀錄表、現場人員訪談紀錄、現場相片（見本院卷第203-208 頁) ；大園分局107 年9 月11日園警分行字第1070024874號函暨所附農田整地案件現場紀錄表、現場人員訪談紀錄、現場相片（見本院卷第211-215 頁) ；同日園警分行字第1070024875號函暨所附農田整地案件現場紀錄表、現場人員訪談紀錄、現場相片（見本院卷第216-222 頁) ；同日園警分行字第1070024876號函暨所附農田整地案件現場紀錄表、現場人員訪談紀錄、現場相片（見本院卷第224-232 頁）在卷可證。
3.被告根據上情，於107 年9 月21日以第1 次處分共同處原告及陳彥行、陳彥儒6 萬元罰鍰，並停止非法使用及2 個月內恢復原狀（見本院卷第84、234 頁) 。原告並於本院審理時自陳並未對第1 次處分提起訴願、行政訴訟救濟等語（見本院卷第312頁）。
(三)次查，原告仍有僱用李錦達現場監督林志韋駕駛挖土機在系爭土地上翻挖土石之行為，再經大園分局108 年5 月24日查獲，並以108 年6 月5 日園警分行字第0000000000號函暨所附農田整地案件現場紀錄表、現場人員訪談紀錄、現場相片（見本院卷第249-253 頁）在卷可佐。觀諸前揭現場照片（見本院卷第252-253 頁）顯示，系爭土地一部分鋪置大量砂石土塊，上有1 部挖土機，顯難認為與農業生產有關，反有不利農作之情形，農業局108 年6 月18日桃農管字第1080018999號函亦認系爭土地回填土石方，不符農業使用（見本院卷第254 頁），足見原告僱請他人填土整地之目的，非為保持系爭土地作為農業生產使用，不符都市計畫法桃園市施行細則第29條第1 項本文之規定。又被告作成原處分裁罰原告
9 萬元前，曾以108 年7 月17日府都行字第1080179239號函認定上揭違法狀態、違規面積3,227 平方公尺，並請原告於文到30日內陳述意見，原告於本院審理時自陳並未依該函所示向被告陳述意見，未陳述意見的原因則是「因為我當時知道我不對，我還在依法改善中」等語（見本院卷第312 頁），足證經過第1 次處分後，原告對於在都市計畫農業區內之系爭土地上，不得擅自從事填土整地，顯屬知悉，惟原告未申經主管機關許可，仍繼續僱用李錦達等人任由其等在系爭土地上，進行前述與農業生產無關之填土整地行為，對於違反依都市計畫法規定發布之前揭都市計畫法桃園市施行細則規定而使用都市計畫範圍內土地一事，主觀上應有故意，是被告認定原告違反都市計畫法第79條第1 項規定而予以裁罰，並無不合。
(四)原告雖主張：大園分局三菓派出所108 年5 月24日農田整地案件現場紀錄表記載系爭土地「（一）現場整地有無回填剩餘土石方：無回填。」可證明當日現場查獲情形僅係「整地」不包含「回填土石方」。原處分認定系爭土地「違規回填土石方」，裁罰原告9 萬元與事實不符云云。然本院查：
1.依據108 年5 月24日之現場照片（見本院卷第252-253 頁），系爭土地一部分鋪置大量砂石土塊，上有1 部挖土機，顯難認為與農業生產有關，反有不利農作之情形，業經本院認定如上，核與農業局108 年6 月18日桃農管字第1080018999號函認定系爭土地回填土石方，不符農業使用一致（見本院卷第254 頁）。原告提起訴願後，農業局復以108 年12月17日桃農管字第1080040066號函覆桃園市政府都市發展局認定系爭土地夾雜石塊等不利農耕物質，不符農業使用（見本院卷第284 頁）。從而原告主張系爭土地並未回填土石方，已屬無據。
2.又按法律所規定之處罰種類會隨著法規範所欲追求之目的、違反法體系行為之態樣、造成損害之嚴重程度、行為義務人之個人因素等差異而有不同處罰之規定，且由於各法規範所欲追求之立法目的並不相同，處罰之程序或主體容有差異，故往往行為人單一行為舉止，會與數個處罰規定之構成要件產生合致之情形。有鑑於此，行政罰法制定時，於第24條及第26條特別就「一個行為得否為數次處罰」納入規範，將以往仰賴司法院解釋及學說所建構之「一行為不二罰原則」明文化，也是就原則上禁止對同一違法行為給予數次處罰，除非符合行政罰所定例外情形。因此，「一」違反行政法義務行為，如同時該當「數」行政罰構成要件，而所涉及之各處罰規定，其所保護之法益或所欲達成之目的「不同」時，則產生學理上所謂之「想像競合」，一行為實現想像競合之數處罰構成要件，應依行政罰法第24條以下之規定，從一重處罰。至於「數」處罰規定所保護之法益或所欲達成之法律目的「相同」時，形成所謂之「法規競合」，在法規競合時，應選擇相競合法規中之一者予以優先適用。因此，「一」行為雖實現「數」相競合處罰規定之構成要件，亦僅得適用其中應優先適用之規定，不生行政罰法第24條所規定從一重處罰之問題。準此，應進一步探究者，乃上開所謂「一行為」，其認定之標準為何？按所謂之「一行為」，在法理上，除「單純之一自然舉動」外，尚有由多數自然舉動構成之「自然之一行為」及「法律之一行為」。又因行政法規範具有各自欲達成之行政目的，人民也因為各類行政法規範之規定，負有各種不同形式之行政法上義務，而該義務均以行為人之外部行為作為規範對象，至於行為人之內部意思為何，則非所問，因此行政法領域內之行為數，可以透過「時間」、「空間」與「立法目的」予以切割，甚至可以透過立法技術予以量化，並在法律上予以擬制（例如道路交通管理處罰條例第85條之1 第2 項規定），實務上亦有「於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性」之見解者（最高行政法院105年10月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。是於行政法領域內關於行為個數之認定，除由客觀上綜合考察行為人單一或數舉動在時間上及空間上之密接性以資判斷外，尚有可能基於行政管制目的，而於法規範上予以擬制或切割，因此，關於行為個數之認定，自應予以個案認定，非可一概而論。
3.基上說明，固然違反都市計畫法之開發行為，其各個細部開發行為之類型可能眾多，然各個開發行為既屬於達成特定目的之部分行為，原則上自應整體評價所有細部開發行為對於土地使用之負面影響，並予以符合罰責相當之一次性行政裁罰，而非予以切割後，各就細部開發行為併予處罰。惟原告在系爭土地違規回填土石方、翻挖整地後，既經被告認定違反都市計畫法第79條第1 項、都市計畫法桃園市施行細則第29條第1 項本文規定，而於107 年9 月21日以第1 次處分裁處罰鍰6 萬元並停止非法使用2 個月內恢復原狀，原告在系爭土地違規回填土石方、翻挖整地之開發行為，既經該管行政機關以第1 次處分介入規制，自足以切斷違規行為之單一性，是原告未依期限恢復原狀，任令系爭土地上仍延續存有回填之土石方，自可認係獨立於第1 次處分後所為之第二次違規行為，被告據以裁罰，自無違法。原告一再主張認其第二次行為僅為持續改善行為，而非第二次的違法行為云云，並無可採。
(五)原告又主張：原告經第1 次處分裁罰後，即努力使系爭土地恢復農業使用。經原告認為已經恢復完成，乃於108 年7 月24日提出會勘申請，108 年8 月6 日會勘後認定仍未符合農業使用，原告乃繼續改善，又於108 年9 月17日再次申請會勘，並訂於108 年10月3 日會勘，被告未待108 年10月3 日會勘結果，即於108 年10月1 日以原處分裁罰原告，令原告不服云云。然本院查：
1.原告因於107 年間在系爭土地回填土石方、翻挖整地，變更為非農業使用，不符土地稅法第22條課徵田賦之規定，經蘆竹地方稅務分局核定自108 年起改按一般用地稅率核課地價稅乙節，有原告提出之蘆竹地方稅務分局108 年5 月3 日桃稅蘆字第1084404152號函可證（見北高行卷第37-39頁)。
2.原告為使系爭土地能按田賦課徵地價稅，先後於108 年7 月24日、同年9 月17日申請會勘，經蘆竹地方稅務分局指定10
8 年8 月6 日、108 年10月3 日進行會勘，此亦有蘆竹地方稅務分局108 年7 月30日桃稅蘆字第1084408599號、108 年
9 月24日桃稅蘆字第1084411214號會勘通知單在卷可參（見北高行卷第41、43頁) 。據原告自陳，108 年8 月6 日之會勘結果，既然認定系爭土地仍不符合農業使用，益證原處分認定系爭土地於108 年5 月24日仍有回填土石方、翻挖整地，不符農業使用等情，從而於108 年10月1 日以原處分裁罰原告並無違誤。至蘆竹地方稅務分局已指定108 年10月3 日進行第2 次會勘，與被告於108 年10月1 日以原處分裁罰原告於108 年5 月24日經查獲之違規行為，並無任何關聯性，從而原告此部分之主張仍屬乏據。
(六)末按桃園市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準2 點規定：「（第1 項）本府處理違反本法案件，考量違規行為對社會治安、公共安全之危害情形、情節輕重及違反次數，依本法第七十九條規定，訂定統一罰鍰基準如附表。（第2 項）前項附表次數之累計，以同一行為人最近三年內於同一違反本法事件地點之裁罰次數論計。」另依該附表規定：「A 類行為第4 類：填土石方、開挖整地或鋪設地坪及涉建築行為且非營業使用面積達ㄧ千五百平方公尺以上案件。」、「第二次處使用人或管理人新臺幣九萬元罰鍰，同時副知土地或建築物所有權人，並命一定之行為。」（見本院卷第278-28
0 頁) 前揭罰鍰裁量基準，係被告為使違反都市計畫法案件之裁罰建立公平性並減少爭議（參見該罰鍰裁量基準第1 點規定），依行政程序法第159 條第2 項第2 款規定訂定之行政規則，既未逾越母法即都市計畫法第79條之立法本旨及罰鍰額度，自得援用。原告僱用李錦達等人回填土石方、翻挖整地，違法使用都市計畫範圍內農業區土地面積為3,227 平方公尺。是被告依據上述罰鍰裁量基準規定，以原處分針對原告第2 次違反都市計畫法第79條第1 項規定之行為，裁處罰鍰9 萬元，並無違誤。
六、綜上所述，原告在都市計畫範圍之系爭農業區土地填土整地，未作農業生產使用，違反都市計畫法桃園市施行細則第29條第1 項本文之規定規定，被告依都市計畫法第79條第1 項規定，以原處分裁處原告罰鍰9 萬元，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 4 月 14 日
行政訴訟庭 法 官 高維駿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 4 月 14 日
書記官 吳文彤