臺灣桃園地方法院行政訴訟判決110年度簡字第91號111年7月12日辯論終結原 告 姜義盛被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 陳宇志
呂宜珊上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國110年5月24日台內訴字第1100420554號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
(一)緣原告及訴外人等27人共有坐落桃園市○○區○○段0○000○0000地號等29筆土地（下稱系爭土地），編定為一般農業區水利用地，桃園市新屋區公所於109年2月3日向被告所屬地政局(下稱地政局)查報，系爭土地其中之2、2-1至2-6及2-15至2-19地號等12筆土地，現況勘查有回填土石及整地使用等情。
嗣經被告所屬水務局(以下簡稱水務局)查明後，以109年4月7日函認系爭土地其中之2、2-1至2-9、2-12、2-13、2-15至2-22、2-27及2-28地號等22筆土地，屬改制前臺灣石門農田水利會(下稱石門水利會)之過53A池範圍，現況回填土石、整地及毀損池體，已違反水利用地編定使用，請地政局續處。
(二)地政局為釐清上揭系爭土地其中之22筆土地違規使用情形，乃邀集相關機關於109年5月29日至現場會勘，會勘結果：「青田段2-1、2-6、2-8、2-20及2-21地號等5筆土地現況回填土方整地使用，違規使用面積約2,323平方公尺，且經水務局審認違反水利用地編定使用，其餘2-2地號等17筆土地尚符合。」惟未查獲涉違規行為人。
(三)嗣經監察院函查桃園市○○區○○里00○○道路○○路0段○○○○000號池邊道路入口約100公尺處之池塘溼地，疑遭回填不明廢棄物後種植蔬菜，石門水利會以109年6月18日石農管字第1090002630號函表示行為人為原告並檢送遭回填不明廢棄物案統計表1份請水務局核處。
(四)水務局乃以109年6月23日函略謂：原告及訴外人等28人共有系爭土地，有違反水利用地編定使用之情形，請地政局核處。地政局為釐清實際使用情形，乃邀集相關機關於109年7月31日至現場會勘並通知原告引領會勘及說明土地使用情形，經會勘結果認為系爭土地現場有新增回填土方使用，違章使用面積約21,109平方公尺，且現場查無違規行為人，並經水務局審確認系爭土地有違反水利用地編定使用之情事。
(五)被告遂以109年8月6日府地用字第1090195195號函命土地所有權人即原告及訴外人等27人應善盡土地所有權人管理之責，於文到3 個月內向石門水利會提出復原計畫及土石方清運計畫確認核可，再向水務局提報審核後將證明文件送地政局憑辦，逾期未辦理將逕依區域計畫法裁處新臺幣(下同)26萬元。嗣因原告及訴外人等27人未依限期改善將系爭土地恢復原狀，被告即以上揭109年7月31日會勘結果，認定系爭土地現況有新增回填土方使用情形，且現場查無違規行為人，惟鑒於土地所有權人本有善盡管理土地之責任，且原告及訴外人等28人未依限期改善將系爭土地恢復原狀等情，被告遂依區域計畫法第21條及桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準(下稱罰鍰裁量基準)等規定，以109年12月4日以府地用字第1090310337號裁處書（下稱原處分），裁處原告及訴外人等27人新臺幣(下同)26萬元罰鍰。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)系爭土地早已分割成為多筆地號，分屬個別之土地所有權人所有，系爭土地並非全部均為原告及訴外人等27人共有，原告僅是系爭土地其中之2-14地號土地之個別所有權人，及2-
1 地號之道路用地之土地共有人，原告僅能管理2-14地號土地。原告僅係接受姜姓的11位土地所有人委託出席會勘而已，原告沒有辦法對其他地號土地所有人要求他們恢復原狀，或提出清運計畫。
(二)依據地政局109年5月29日會勘結論已清楚指出違反水利用地編定使用僅為青田段2-1、2-6、2-8、2-20、2-21地號等5筆土地，另地政局109年7月31日辦理現場會勘，當日會勘亦確實發現僅上揭5筆土地與航照圖不符。足見，系爭土地僅有上揭5筆地號土地有違反水利用地編定使用之情事。再者，原告並非上揭5筆違反水利用地編定使用土地之所有權人，亦非係違章之行為人，自不應裁罰原告。
(三)綜上，本件被告理當針對該各筆地號之土地所有權人裁罰，而並非因無法查獲違規行為人，即要求所有地號之所有權人分擔連坐罰鍰。故被告以原處分裁罰原告，自有違誤。
(四)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
(一)系爭土地編定為一般農業區水利用地，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，由直轄市或縣 (市)政府管制其使用，管制規則第5條第1項定有明文。系爭土地經使用地主管機關水務局以109年6月23日桃水行字第1090047473號函審認違反水利用地編定使用，並經地政局邀集相關機關於109年7月31日現地會勘，確認系爭土地嗣後新增回填土方行為，面積約21,109平方公尺，再經水務局審認已違反水利用地編定使用，系爭土地違反土地使用管制規定事證明確。
(二)按行政罰係以行為人為其處罰對象為原則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外，有鑒於土地所有權人本有善盡管理土地之責任，參依內政部99年3月8日台內營字第0990801551號函釋及法務部94年8月31日法律字第0940031492號函釋，依區域計畫法第21條命「恢復原狀」並非行政罰，不以具有故意或過失為必要，如義務人不遵從者，因係違反主管機關依法律所課予限期改善之義務，主管機關可以其違反前述義務而另依區域計畫法第21條第2項規定按次處罰。爰被告以109年8月6日函請土地所有權人(即原告及訴外人等27人)於文到3個月內向石門水利會提出復原計畫及清運計畫確認核可，再向水務局提報審核後，並將證明文件送原處分機關憑辦。惟改善期屆滿，被告於109年11月12日現地會勘，現況回填土方尚未改善，違反水利用地編定使用，土地所有權人逾期未遵從主管機關命其限期改善之義務，被告遂依行政程序法第102條規定，以109年11月17日函文通知原告及訴外人等27人將依區域計畫法第21條規定予以裁處並請其於7日內提出陳述憑辦。原告及訴外人等11人於109年11月23日提出申覆書，並經水務局以109年12月2日函文審認現況仍違反水利用地編定使用，故被告依區域計畫法裁處，依法有據。
(三)原告主張系爭土地屢遭回填及整地等行為非原告而係宋雲山所為一節，經查青田段2地號等22筆土地違規使用，被告前以109年4月21日號函通知簡月粉(即宋雲山之妻)等28人將依區域計畫法裁處，經簡月粉等5人於109年5月7日陳述其非行為人，且經被告於109年5月29日現場會勘，宋雲山於會勘現場亦否認其為行為人。又系爭土地內青田段2、2-1至2-14地號等15筆土地雖前經水務局以108年10月24日桃水行字第1080075276號函示已恢復原池體樣貌，被告就青田段2地號等22筆土地違規使用於109年7月31日現地會勘有新增回填土方行為，原告所陳現況改善後未有變動，與實際不符，有會勘紀錄暨現場照片可稽，原告於當日會勘現場亦未說明或提出行為人資料，鑒於本案無法查獲違規行為人，爰被告參依內政部99年3月8日台內營字第0990801551號函釋及法務部94年8月31日法律字第0940031492號函釋，限期命原告及訴外人等27人提出復原計畫及土石清運計畫恢復土地原狀，原告及訴外人等27人逾期未遵從主管機關命其限期改善之義務，故被告依法以原處分予以裁處，且經內政部審認被告所為之行政處分並無不當，爰以110年5月24日台內訴字第1100420554號訴願決定書決定駁回原告所提之訴願在案。故本件原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由。
(四)並答辯聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
(一)按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，……非都市土地，應由有關直轄市或縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……」、同法第21條第1項、第2項規定：「(第1項)違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市) 政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。(第2項)前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，……」。又按行政罰係以行為人為其處罰對象為原則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外，有鑒於土地所有權人本有善盡管理土地之責任，參依內政部99年3月8日台內營字第0990801551號函釋及法務部94年8月31日法律字第0940031492號函釋(見本院卷三第126-128頁之乙證34、35)，依區域計畫法第21條命「恢復原狀」並非行政罰，不以具有故意或過失為必要，如義務人不遵從者，因係違反主管機關依法律所課予限期改善之義務，主管機關可以其違反前述義務而另依區域計畫法第21條第2項規定按次處罰。惟上揭區域計畫法第21條規定之命「恢復原狀」，依上揭函釋意旨，雖得以土地所有權人為義務人並要求其遵從，但若非係土地所有權人自不得命其「恢復原狀」及要求其遵從，此乃當然之理。
(二)經查，本件被告係以系爭土地編定為一般農業區水利用地，依前揭地政局109年7月31日會勘結果，認系爭土地現場有新增回填土方，違反水利用地使用規定，且現場查無違規行為人，惟鑒於土地所有權人本有善盡管理土地之責任，且原告及訴外人等27人未依上揭被告109年8月6日府地用字第1090195195號函之限期改善將系爭筆土地「恢復原狀」等情，被告乃以原告及訴外人等27人有違反區域計畫法第21條規定，以原處分裁處原告及訴外人等27人罰鍰26萬元等事實，此有系爭土地之土地登記資料(見本院卷三第88-124頁)、109年7月31日之會勘結果（見本院卷二第185-195頁）、被告109年8月6日府地用字第1090195195號函（見本院卷二第196頁）、原處分(見本院卷一第17-20頁）等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
(二)次查，原告僅是系爭土地其中之2-1 地號之土地共有人，及2-14地號土地之個別所有權人，且上揭原告所共有及個別所有之2筆地號土地面積合計僅為2,084.37平方公尺等事實，此有土地登記謄本（見本院卷三第89頁、第110頁）、原告提出之其所屬土地及面積一覽表(見本院卷三第185頁)等資料附卷可稽，且為兩造所不爭執(見本院卷第199頁反面)，堪信為真實。
(三)按違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，依同法第21條規定予以裁罰之對象，雖不以實際違章行為人為限，土地所有權人亦負有恢復回狀之義務，惟若非係土地所有權人即無恢復回狀之義務，乃屬當然之理，已詳如前述。經查，本件被告係以原告及訴外人等27人為系爭土地之共有人，系爭土地現場有新增回填土方，違反水利用地使用規定，違規面積約21,109平方公尺，並依據罰鍰裁量基準第2點及附表(見本院卷三第86-87頁)，裁處原告及訴外人等27人罰鍰26萬元。惟本件原告並非系爭土地新增回填土方，違反水利用地使用規定之實際違章行為人，為兩造所不爭執。再者，原告僅是系爭土地其中之2-1地號之土地共有人，及2-14地號土地之個別所有權人，是被告認定原告為系爭29筆土地之共有人，即有違誤；又原告上揭2筆土地面積合計僅為2,084.37平方公尺，並非為系爭29筆土地面積共計21,109平方公尺，是原告自不應就非屬於其所有，且超過其所有土地面積範圍之違反水利用地規定之違規面積負責。足見，本件被告以系爭29筆土地之面積21,109平方公尺，並依據罰鍰裁量基準第2點及附表(見本院卷三第86-87頁)，計算裁處原告及訴外人等27人罰鍰26萬元，被告之裁處原告罰鍰之基礎即計算違規土地之面積，亦有違誤。至於原告主張本件違反水利用地編定使用僅為青田段2-1、2-6、2-8、2-20、2-21地號等5筆土地，而非系爭29筆土地一節，因原處分既有上揭違誤，已屬無從維持，本院即不再加以審酌本件違反水利用規定使用之土地究竟係5筆或是29筆，附此敘明。
(四)綜上所述，本件原告並非系爭土地新增回填土方，違反水利用地使用規定之實際違章行為人，且被告認定原告為系爭29筆土地之共有人，係有違誤，又被告裁罰原告計算違規土地之面積，亦有違誤，均已詳如前述。是本件被告以原告及訴外人等27人係違反區域計畫法第15條第1項規定之管制使用土地者，並依同法第21條第1項及罰鍰裁量基準等規定，以原處分裁處原告及訴外人等27人罰鍰26萬元，即有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未合。故原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
五、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 黃漢權
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 8 月 31 日
書記官 蕭竣升