臺灣桃園地方法院行政訴訟判決111年度簡字第37號
111年11月22日辯論終結原 告 黃中廷訴訟代理人 董郁琦律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 張鈜翔上列當事人間因醫療法事件，原告不服衛生福利部中華民國111年1月27日衛部法字第1113160161號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為址設桃園市○○區○○路000號1、2樓「沛瑪時尚美醫診所」負責醫師，經桃園市政府衛生局於民國110年6月7日查獲該診所在網站（http：//www.facebook.com/fullness0000000/posts/000000000000000）刊登「減肥筆……達到減肥的效果、歐洲合法減肥筆」等內容之醫療廣告，被告審認上述廣告誇大醫療效能，且未能提具佐證資料證明廣告內容真實性，有以不正當方式為宣傳，違反醫療法第86條第7款規定，爰依同法第103條第1項及第115條第1項規定，以110年7月7日府衛醫字第1100163510號行政裁處書，處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰。原告不服，經被告層轉向衛生福利部提起訴願，經衛生福利部以111年1月27日衛部法字第1113160161號訴願決定駁回。原告不服，乃向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠程序事項：
⒈被告提出乙證2適足證明，被告要求陳述意見函係分別節錄5
月4日、6月5日原告兩篇文章中部分用語，不僅斷章取義上下文，且所提供「陳述意見之法條與裁罰法條亦不相符」顯然違反憲法所保障之正當法律程序，故系爭裁處書程序並非適法，原訴願決定未予審酌，訴願決定應予撤銷。
⑴按事前陳述意見係最基本的正當法律程序要求，更不應該只
徒具形式，行政機關如果只是「虛晃一招」，行禮如儀般的單純通知當事人陳述意見，而不告知受處分人可能涉犯的法令構成要件及效果，受處分人亦不知，基於不自證己罪權，其有拒絕配合自證處罰之權利，如此的事前陳述意見權形同虛設，更非憲法層次「正當法律程序」的保障目的。程序上行政機關有義務通知當事人，與（裁罰）決定有關之「顯著性事實」及「法規依據」，否則當事人無從知悉如何「陳述意見」，以及可否預見有如何之不利益處分或裁罰將至。唯有當事人能夠針對「事實意見」及「法律意見」自由決定是否表達，才是符合正當法律程序原則的保障。特別是行政程序法第104條第1項第2款亦有明文規定（通知事實及「法規依據」)，行政機關更不能假藉行政效率之便而規避此程序上之義務。據此，即使個別行政法規於形式上定有事前陳述意見之外觀，惟其實質内容或實務操作結果，未足保障憲法上賦予人民陳述意見之實質意義，該法律仍難逃違反憲法上正當法律程序的違憲指摘。因而行政程序法第103條、行政罰法第42條但書「琳瑯滿目」的例外事由，即均有違反正當法律程序之虞，行政機關於適用該等例外事由時，自應秉持「例外從嚴解釋」之態度，而法院檢驗此等例外事由的實務操作，更應嚴格以對，以確保人民事前陳述的正當法律程序不致破壞。」鈞院103年度簡字第89號判決意旨參照。⑵桃園市政府衛生局函「通知陳述意見事實僅部分片段摘錄文
字且提供錯誤内容」，致陳述意見人即原告難以針對特定篇章具體回應，形同未給予原告事前表示意見之機會。
①本件，依照被告乙證2所提出網頁截圖：
❶「5月4日，…減肥筆是一種皮下注射劑.....達到減肥的效果
。」❷(2)「6月5日，……歐洲合法減肥筆……」②可見被告係變造原告之文句，將不同日期、不同篇幅之文字
變更前後文並除去脈絡，融合成一段文字再命原告陳述意見，顯然未依前開鈞院判決意旨，將與裁罰決定有關之「顯著性事實」提出令當事人陳述意見，反而變造文句，使陳述意見人對於無所適從，再加以裁罰。
③再細繹桃園市政府衛生局於系爭裁處書中所附之6月7日社群
網站截圖，可知桃園市政府衛生局早已持有社群網站截圖，竟於系爭要求陳述意見函文中蓄意隱藏，令原告難以具體陳述意見，顯然有違行政訴訟法第104條第1項第2款正當法律程序要求，故系爭裁處書和訴願決定應予撤銷。
⑶桃園市政府衛生局「要求陳述意見法條與裁罰法條不符」，
已嚴重違反憲法所保障之正當法律程序，原訴願決定未查，驟下判斷：
①桃園市政府衛生局於系爭要求陳述意見函文中指明之陳述意
見法條為「衛生福利部105年11月17日衛部醫字0000000000號行政命令醫療法第86條第7款所稱『以不正當方式宣傳』包含以下各點……㈧無法積極證明廣告内容為真實之宣傳。」，故原告僅能從函文中「片段摘錄文字」搭配「醫療法86條第7款㈧無法證明廣告内容真實」而為陳述意見。而原告已提供仿單、歐洲藥物管理局許可證等佐證資料以證明善纖達注射劑確實具有減重效果，且為歐洲藥物管理局許可藥物，堪認原告之貼文内容為真實。
②詎料，桃園市政府衛生局嗣後竟自行擴張裁罰範圍，以未給
予原告陳述意見之法條即醫療法86條第7款㈤誇大醫療或類似聳動用語部分，作為裁罰理由(詳系爭裁處書三、㈠4.法令依據），明顯違反行政罰法第42條、行政程序法第104條第1項第2款之正當法律程序規定，影響原告權利甚鉅。
③況且，桃園市政府衛生局未給予具體事實及所觸犯之全部法
條供原告陳述意見，導致原告陳述意見方向錯誤，實質上形同未給予原告陳述意見，已嚴重違反憲法所保障之正當法律程序，程序上顯然有重大違誤，不符合行政程序法第104條第1項第2、5款之規定。
⑷綜上，桃園市政府衛生局身為地方行政機關，竟於「要求陳
述意見函中隱藏附件」、「摘引隱藏附件中所無之字句要求原告陳述意見」、「再以『要求陳述意見函』中未援引、未令原告表示意見之法條裁罰原告」，行政程序荒腔走板，難謂符合憲法所保障之正當法律程序，原訴願決定卻未就「表示意見」行政程序予以審酌，驟下訴願駁回，故系爭裁處書和訴願決定應予撤銷。
㈡實體事項：
⒈原告社群網站之貼文並無誇大不實，且已充分揭露適應症、
禁忌症與運動飲食之重要性，亦無誇大醫療效能等情，被告所為之事實認定與法條要件不合，系爭裁處書和訴願決定應予撤銷。
⑴按管制醫療廣告與管制藥品廣告相同，均有可能侵害人民言
論自由，且因醫療廣告具有工作權之屬性，故加以管制亦可能侵害該工作權，且依司法院釋字第364號解釋所稱「人民平等接近使用傳播媒體之權利」，雖係直接確保傳播媒體之表現自由，間接亦在保障人民資訊取得自由，是以醫療廣告雖係商業性言論之一種，而為醫療機構用以宣傳醫療業務，獲致醫療利益之目的，惟其一併可迅速提供國人正確而充分之醫療資訊，使民眾得以獲取最新、最有效、最妥當之醫療機會，並可普遍提昇國人之醫療常識，是若對於醫療廣告之限制過嚴，甚而進行事前審查管制，實易使國人無法方便親近醫療新知，亦不免有害人民知的權利(參「我國醫療法醫療廣告管制範圍之研究」、國立中正大學法學研究所碩士論文、陳廷獻著、95年6月、第39頁至第48頁），是立法機關在立法限制醫療廣告，行政機關在執行該等限制並訂立相關實施辦法時，更應謹慎為之。」臺北高等行政法院102年度簡上字第130號判決意旨參照。
⑵次按「醫療法採取原則允許醫療廣告之立法政策，毋寧係為
了滿足大眾知的權利，提升國民醫療知識，惟若以難澀難懂之醫療專業用語或是嚴肅刻板之方式呈現，難以引起一般民眾之興趣進而深入了解醫療資訊，故醫療廣告多採取活潑、平易近人之方式吸引民眾之目光，惟若使用過度誇飾之用語，又有誤導民眾之嫌，立法者於醫療法針對醫療廣告之規範，其目的應係欲在兩者之間取得衡平，是以，關於醫療法第86條第7款『不正當方式』構成要件，應回歸立法者之立法目的加以解釋，亦即依當時社會大眾之醫療知識而定，視其是否會被醫療廣告内容所誤導為判斷標準。」鈞院103年度簡字第149號判決。
⑶再按，「廣告有無誇大不實，應依具體情形認定。原處分雖
以衛生福利部105年11月17日衛部醫字第0000000000號函釋意旨為憑，作為本件裁罰依據（見本院卷第101頁）。……上開函釋係衛生主管機關對醫療法第86條第7款所稱『以其他不正當方式為宣傳』，提出若干例示性之詮釋。……主管行政機關依前開立法意旨，就醫療法第86條第7款所稱『不正當方式』所為例示性說明，以協助下級機關或屬官統一解釋而訂頒的解釋性行政規則，在未逾醫療法第86條規範意旨及文義的前提下，自得予以採用。又法官於審判案件時固可引用解釋性行政規則，但仍得依據法律表示適當的不同見解，不受拘束，自屬當然。」鈞院109年度簡字第49號判決意旨參照。
⑷依原告提出之善纖達注射液中文仿單，其治療適應症記載：
「用於體重控制，做為低熱量飲食及增加體能活動外之輔助療法」。
⑸再依教育部字典所示，體重控制包含體重增減，則系爭廣告
將減輕體重以減肥稱之，仍屬體重控制範疇，被告既同意仿單所載善纖達注射液有體重控制效果，則系爭廣告以口語「減肥」敘述，自屬合法。
⑹且參國内生物醫學2021年第14卷第1期特別專題「腸泌素類似物在肥胖症的實證醫學及臨床應用」：
①腸泌素類似物用於肥胖症治療之作用機轉：
GLP-1RA之一的liraglutide經試驗證明可作用於食慾調節流程，減少病患進食量，進而減輕體重，且其作用機轉應為直接作用於下視丘POMC/CART神經元，而非透過加快胃排空或嗔心/嘔吐等方式達到目的。
②SCALE系列臨床試驗證實liraglutide在肥胖症治療之臨床效益及安全性：
❶SCALE Maintenance的試驗設計較為特別，試驗對象為隨機分
組前12週内已成功透過低卡飲食減重6%的病患，結果顯示使用Saxenda不僅能維持這群受試者的減重成果，還能讓他們再額外減重6.2%，不過停藥後會復胖這點也在預期之中。進一步分析則發現Saxenda組能維持先前減重成果的比例為81.4%、復胖超過5%體重的受試者佔不到2%，均顯著優於安慰劑組，而在原先的6%以外，相較於安慰劑，Saxenda能讓病患繼續減重達5%或10%的比率都顯著更高，表現著實令人驚豔。
❷SCALE Obesity and Prediabetes是這系列規模中最大的試驗
，分別納入有/無糖尿病前期的肥胖患者，給予Saxenda或安慰劑治療並輔以生活型態調整；受試者近8成為女性、平均BMI約38kg/m²，有糖尿病前期者合併高血壓、血脂異常問題的比例略高。在治療4週時兩組的差異就已拉開，截至第56週，Saxenda治療組減少了8.0%的體重，顯著勝於對照組的2.6%，雖然長期觀察發現用藥第2到3年時治療組的體重稍有攀升跡象，截至第160週治療結束時Saxenda治療組與對照組間的差距仍達統計顯著意義，不過值得注意的是停止用藥後12週再追縱時就看得出兩組都有復胖情況，Saxenda組尤其明顯，彰顯出持續用藥的重要性。
❸由上可知，善纖達注射液(Saxenda)内之成分利拉魯肽(Lirag
lutides)可作用於食慾調節流程，適用於有/無糖尿病前期之肥胖患者時，可減少病患進食量，進而達到減輕體重即減肥之效果。
⑺再參酌國外針對善纖達成分-利拉魯肽(Liraglutide)所做的
醫療文獻及研究，可知利拉魯狀(Liraglutides)與減肥(wei
ght loss)、改善控制血糖、降低心血管風險有關，研究結果亦指出Liraglutides耐受性良好，可超過2年以上維持體重減輕，增強腹部内臟脂肪的減少，亦有控制血糖，改善心血管危險因素，益徵善纖達注射液確實能達到體重減輕，具有減肥之效果。
⑻況且，原證5、6在國外文獻多使用weight loss來表達實驗中
減輕體重之意。而原告社群網站上使用「減肥」與仿單上「控制體重」，均表示減輕體重僅係英文翻譯上的用語，並無誇大不實之處。
⑼惟被告堅持仿單内容一字一句須相符，僅憑中文仿單内容未
見「減肥」二字，並恣意解釋「減輕體重」效能「減肥」兩者功效顯有差異，毋寧侵及言論自由。
⑽原告於網站貼文内特別揭示正確觀念，即「控制飲食與運動
都是痩身的重要因素」、「吃的健康，均衡飲食」、「參考國民健康署頒佈之每日飲食指南」，藉此提醒民眾並非施打善纖達注射液即可達到減肥效果，仍需配合運動與飲食才能痩的健康。並標註禁忌使用，揭露可能副作用等醫療風險，確保民眾自醫療廣告中獲取正確醫療資訊。並參酌前揭醫療廣告審查之立法目的，在於「避免民眾受誤導」，惟「減肥與體重控制」涵義上均係針對體重加以控制且為控制往減輕的方向，一般民眾並無受誤導之嫌，堪認原告之貼文並無誤導民眾之可能，自非醫療法第86條第7款所稱「不正當方式」。
⒉被告主張本件減重適應症對象必須限於27kg/m²至30kg/m²或3
0kg/m²以上者，並以此作為裁罰原告之理由，顯然與主管機關衛生福利部公告内容矛盾。且彰化基督教醫院研究報告指出，Liraglutide為醫療實務上針對「無法透過飲食與運動控制體者」之有效性用藥，故被告裁罰原告之主張顯然自相矛盾且與醫療實務不符。
⑴桃園市政府衛生局之主管機關，衛生福利部（國民健康署)所
頒佈之「成人健康體位標準」指出:世界衛生組織所頒佈之身體質量指數(Body Mass Index,BMI)標準，18歲以上成人BMI值高於24kg/m²即屬於體重過重，而有「健康體重管理」之必要。
⑵桃園市政府衛生局之主管機關既已認定BMI值高於24kg/m²者
有減肥之必要。則被告以減重對象必須限於27kg/m²至30kg/m²或30kg/m²以上者，作為裁罰原告理由，顯然已有與主管機關公告内容自相矛盾在先。
⑶彰化基督教醫院於「淺談減重藥物的選用考量」之藥訊中，針對減重藥物「利拉魯肽(Liraglutide)」研究著作指出：
多數減重門診對於飲食與運動控制成效不彰病人也會建議使用利拉魯肽(Liraglutide)減重藥物。故結論上適用利拉魯肽並不限於身體質量指數介於27kg/m²至30kg/m²或大於30kg/m²以上者。
⑷綜上，依據原告提出之國内外相關醫療文獻、研究，以及上
開藥訊所刊登「淺談減重藥物的選用考量」之著作，在在證明利拉魯肽確實能達到體重減輕，具有減肥之效果，亦可證無論患者BMI值為何，縱使其BMI值不符合仿單適應症所標明之對象，在自行控制體重飲食無效後，仍得經由諮詢醫師專業評估之後使用，並無全面禁止使用之情形，蓋善纖達注射液係針對各種程度肥胖者使用，並非指利拉魯肽（Liraglutide)僅特定BMI值身上才有減重之效果。況縱認有適應症外使用，被告所提之行政院衛生福利部101年7月26日衛署醫字第1010265852號函（下稱系爭函釋）並無拘束法院之效力，且比對行政院衛生福利部不禁止仿單核准適應症外的使用、卻禁止其醫療廣告，淪為「只能做不能說」之自相矛盾處境，所欲保障之公共利益不明。且系爭函釋核屬「解釋性行政規則」，僅能就法律適用之疑義為補充性之解釋，仍應受法律、法規命令或其他同等位階法源之拘束，不能牴觸其上位規範而為反於立法意旨之解釋。而系爭函釋允許在符合函釋揭示之一定條件下，醫療機構得為「仿單核准適應症外使用」【行政院衛生署（現改制為衛生福利部）99年12月24日衛署醫字第0990214429號及99年6月2日衛署醫字第0990262180號函釋】，卻禁止為醫療廣告，顯然無法自醫療法第86條之文義解釋中得出此意思，故系爭函釋已逾越醫療法第86條第7款所規定之範疇，且内容涉及限制人民權利，有違法律保留原則。
⑸再依高雄高等行政法院102年度簡上字第42號行政訴訟判決意
旨：「是否構成牴觸醫療法規定，……應以客觀上一般民眾之角度認該行為有無可能導致法規範所欲防止之危害為判斷。此一標準觀之，既然利拉魯肽確實能達到減肥效果、且醫療實務上適用不限於27kg/m²至30kg/m²或大於30kg/m²以上者，最重要的是，利拉魯肽為處方箋藥物，需透過醫師診療認為必要才開立處方箋領藥。因此，並無可能導致法規範所欲防止之民眾誤認、進而錯誤使用藥物之虞，無裁罰原告之必要。
⒊退萬步言，縱認原告社群網站貼文該當醫療法第86條第7款之
客觀構成要件，惟原告並不具備主觀上之故意、過失，依行政罰法第7條第1項之規定，應為不罰。
⑴關於「醫療廣告與醫療新知」區分之認定，桃園市政府衛生
局並未提供一個具體、合理、客觀且明確之依據，原告係為推行「醫療新知」而於社群網站上貼文，為求謹慎而查閱相關函釋、委由律師審查文案、查找醫學期刊援引佐證，原告已盡力遵從「不誇大不實之要求」，確認符合地方主管單位之要求，並於臉書貼文中詳細列出禁忌症、副作用，且提醒受眾運動與飲食之重要性，揭露善纖達產品所有可得知貢訊，並轉化為受眾易懂之文字，實難認原告對此有何故意、過失。
⑵惟因「誇大不實」本身唯一不確定法律概念，又桃園市政府
衛生局相關規範從無明確用語之建議規定，亦未曾援以任何行政指導程序，縱使原告於陳述意見書中表示已盡力查詢，且「如貴局認為有此情形，尚請明示，本診所願意配合調整公告内容之用語」，卻未獲桃園市衛生局具體指導與回應，令原告無所適從，桃園市政府衛生局對於用語之認定不僅流於僵化，致原告無法預見其行為具備可罰性，如此即認定原告有故意過失，亦屬率斷。
㈢綜上所述，原處分機關之裁罰書裁罰不當事證明確，該行政
處分與訴願決定應撤銷等語，並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠被告之行政裁罰已給予原告「陳述意見之事實完整内容」且
所提供「陳述意見之法條與裁罰法條相符」，合於正當法律程序：
⒈被告所屬衛生局110年6月7日查獲原告診所於社群網站(https
://www.facebook.com/fullness0000000/posts/000000000000000)刊登「減肥筆…達到減肥的效果、歐洲合法減肥筆」等宣傳醫療效能之文字，審視上開廣告内容，認原告診所另行創造新名稱誇大醫療效能，涉違反醫療法相關規定。案經被告所屬衛生局110年6月21日函請原告診所，就上開廣告疑義回復陳述意見，復經原告診所110年6月25日意見陳述書回復被告所屬衛生局，檢視意見陳述内容未能提具佐證資料證明廣告内容真實性，爰被告以110年7月7日府衛醫字第1100163510號行政裁處書處分原告，檢視上開程序合於行政程序法相關規定。
⒉另系爭網站由原告設置，理應了解其所刊登之内容。被告所
屬衛生局於行政調查程序時已於乙證3函文完整揭示原告診所刊登之具體廣告文字及相關網站網址，請原告提具佐證資料回復說明系爭疑義。然原告於乙證5意見陳述書第2頁所提「來函中『減肥筆/8000/減肥筆是一種皮下注射劑…達成減肥的效果、歐洲合法減肥筆』經本診所搜尋並未出現於上開頁面内，故無法實際得知貴局所要求意見之標的為何」云云，顯為原告未謹慎檢視其診所網站刊登内容。原告指謫被告「僅摘錄部分字句沒有完整内容且摘錄内容錯誤…桃園市衛生局早已持有社群網站截圖，但於系爭要求陳述意見函文中，刻意隱藏附件，令原告無所適從、難以具體陳述意見」等，其理由不足採。
⒊又被告所屬衛生局110年6月21日函請原告診所，就上開廣告
疑義回復陳述意見，係援引衛生福利部105年11月17日衛部醫字0000000000號令發布醫療法第86條第7款所稱「以不正當方式宣傳」包含以下各點「……㈧無法積極證明廣告内容為真實之宣傳。……」之相關規定，然經原告診所回復意見陳述内容，尚未能提具佐證資料回復說明。據此，綜觀原告診所未能積極證明系爭廣告内容為真實，而審查前揭廣告内容有誇大醫療效能為之情事，爰核認被告涉違反醫療法相關規定，業於110年7月7日府衛醫字第1100163510號行政裁處書處分在案。是以，乙證4函文援引法規與行政裁處書陳述法源依據相符，亦無違背裁罰意旨。
㈡系爭社群網站廣告内容誇大不實，已違反醫療法第86條第7款規定：
⒈醫師之醫療行為與國民之生命、身體、健康有重大關係，且
醫療行為具高度專業性，醫病雙方對醫學知識之理解有相當的落差，為維護、落實醫療法第1條所定之公共利益，醫療業務之宣傳、推介及招攬病患之方式均應受較嚴格之規範，不能與一般之消費商品或服務相提並論。醫療法第85條及第86條即屬相關之管制規範，用以禁止醫療機構或非醫療機構藉由不正當方法宣傳醫療業務或招攬病患，核先敘明。
⒉系爭廣告内容，經原告診所110年6月25日致被告所屬衛生局
意見陳述書表示，其診所使用藥品「善纖達注射液(Saxendr
a solution for injection)」提供系爭廣告之醫療服務，並刊登上開廣告内容做醫療廣告宣傳。惟該藥品中文仿單載明治療適應症係「用於體重控制，做為低熱量飲食及增加體能活動外之輔助療法…以每天3.0mg治療12週後，若病人初始體重並未減輕至少5%，應停止善纖達治療。」說明該藥品做為低熱量飲食及增加體能活動外之輔助療法，惟使用該藥品治療亦可能有體重未減輕之狀況；另該藥品許可證及仿單内容皆未見「減肥」相關敘述。
⒊見原告於系爭廣告網頁未完整揭露「適用對象為成人病人且
初始身體質量指數(BMI)為>30kg/m²，…，應停止治療」等注意事項，逕以「減肥筆」對不特定對象為招攬醫療業務之宣傳，顯未充分告知正確醫療知識，使用過度誇飾之用語，影響就醫者之嫌。
⒋原告診所另行創造新名稱誇大醫療效能，且未提具佐證資料
證明廣告内容真實性，違反醫療法第86條第7款規定，爰依法裁處，並無不合。
㈢原告所提「Liraglutide」等相關資料，未能積極證明系爭廣告為真實：
⒈據系爭廣告使用藥品「善纖達注射液」含「Liraglutide」成
分，原告診所並說明上開成分具「減輕體重」效能。然原告以「減肥筆」宣傳醫療功效，又逕認其名稱為口語通俗之表示，惟「減輕體重」效能「減肥」兩者功效顯有差異，原告亦未能就「減肥」功效提具佐證資料證明其為真實，實有誤導民眾之嫌。
⒉承上，原告逕以「減肥筆」等過度誇飾之用語，刊登於其診
所社群網站宣傳醫療業務。上開行為核以誇大醫療效能之廣告宣傳，顯屬不當，不再贅述。
㈣原告之行為確已違反醫療法第86條規定，應不得主張不具備主觀上之故意、過失而免除罪責：
⒈按行政罰法第8條規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任
。又按醫療機構網際網路資訊管理辦法第6條規定：「網路資訊内容，應由醫療機構負責其正確性，不得有與事實不符或無法積極證明其為真實之内容」。另衛生福利部（前行政院衛生署）98年8月31日衛署醫字第0980021541號函釋示略以：「…診所於網際網路提供資訊，應由其刊播者積極證明其内容為真實，如無法提供具體事實之佐證資料，得認屬違反醫療法第103條第2項第1款及第86條第7款規定」，核先敘明。
⒉為提升本市基層醫療機構醫療品質，被告所屬衛生局歷年均
辦理「基層醫療機構督導考核」業務，辦理方式其一係由衛生局寄送督導自評表請本市診所填報考核相關事項後，由診所負責醫師確認内容並簽章後回復衛生局。前揭考核内容之「網際網路資訊考核表」，列有「醫療機構是否確認網路資訊内容之正確性，未刊登與事實不符或無法積極證明其為真實之内容。」一項。110年1月18日有原告診所填報考核事項，並有原告簽章紀錄在案。
⒊承上，被告所屬衛生局業經行政輔導請診所確認刊登網路資
訊内容之正確性，然原告診所明知應遵守上開規範，仍於社群網站刊登違法醫療廣告内容，經被告所屬衛生局於110年6月7日查獲並給手原告陳述意見之機會，原告坦承上開社群網站由其建置管理，且未能提供證明廣告内容為真實之佐證資料，違法事實明確。原告復以指謫被告所屬衛生局未曾援以任何行政指導程序為規避裁罰之理由，尚非屬實。
⒋綜上，原告診所明知醫療法相關規定，而藉刊登系爭醫療廣
告招攬醫療業務，違犯法規事證明確，不得主張不具備主觀上之故意、過失免除罪責，原告之訴並無理由等語置辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件之爭點應為：㈠原處分機關違反行政程序法第104條第1項第2款，未給予原告
「陳述意見之事實完整內容」，所提供陳述意見之法條與裁罰法條亦不相符，違反正當法律程序。
㈡系爭醫療廣告，其內容有無誇大不實？或以其他不正當方式
宣傳醫療業務？
五、茲就爭點論述如下：㈠被告所屬衛生局於110年6月7日查獲原告診所於社群網站(htt
ps://www.facebook.com/fullness0000000/posts/000000000000000)刊登「減肥筆…達到減肥的效果、歐洲合法減肥筆」等宣傳醫療效能之文字，認原告診所另行創造新名稱誇大醫療效能，涉違反醫療法相關規定，被告所屬衛生局乃於110年6月21日函請原告診所，就上開廣告疑義回復陳述意見，此有桃園市政府衛生局110年6月21日桃衛醫字第1100053590號函在卷（見本院卷第127至128頁）可稽，經原告診所於110年6月25日以意見陳述書回復被告所屬衛生局，亦有該意見陳述書在卷（見本院卷第129至134頁）可資佐證，觀諸該意見陳述内容提及「減肥筆」具有「仿單上適應症」與「醫學期刊」之理論基礎，尚無違反醫療法第86條不得為醫療廣告之方式、誇大不實之情形，併陳稱就仿單上之資訊充分揭露，並無醫療法第86條第7款，以其他不正當方式為宣傳等語，業已給予原告陳述意見機會。
㈡再者，上開網站係由原告設置，理應了解其所刊登之内容，
，且原告於意見陳述書第2頁所提「來函中『減肥筆/8000/減肥筆是一種皮下注射劑…達成減肥的效果、歐洲合法減肥筆』經本診所搜尋並未出現於上開頁面内，故無法實際得知貴局所要求意見之標的為何」等語（見本院卷第130頁），足見原告應有檢視其診所網站刊登内容，被告尚無原告所稱刻意隱藏附件，令原告無所適從，難以具體陳述意見之情形，與正當法律程序無違。
㈢系爭廣告有無誇大不實，應依具體情形認定。原處分雖以上
述廣告誇大醫療效能，且未能提具佐證資料證明廣告內容真實性，有以不正當方式為宣傳，違反醫療法第86條第7款規定，並依同法第103條第1項及第115條第1項規定，以110年7月7日府衛醫字第1100163510號行政裁處書，處原告5萬元罰鍰。原處分以衛生福利部105 年11月17日衛部醫字第0000000000號函釋意旨為憑，作為本件裁罰依據（見本院卷第46頁)。經查。上開函釋係衛生主管機關對醫療法第86條第7 款所稱「以其他不正當方式為宣傳」，提出若干例示性之詮釋。函釋內容列舉下列事項：「一、醫療法第一０三條第二項所定內容虛偽、誇張、歪曲事實、有傷風化或以非法墮胎為宣傳之禁止事項。二、強調最高級及排名等敘述性名詞或類似聳動用語之宣傳（如：「國內首例」、「唯一」、「首創」、「第一例」、「診治病例最多」、「全國或全世界第幾台儀器」、「最專業」、「保證」、「完全根治」、「最優」、「最大」…等）。三、標榜生殖器官整形、性功能、性能力之宣傳。四、標榜成癮藥物治療之宣傳。五、誇大醫療效能或類似聳動用語方式（如：完全根治、一勞永逸、永不復發、回春…等）之宣傳。六、以文章或類似形式呈現之醫療廣告，且未完整揭示其醫療風險（如：適應症、禁忌症、副作用…等）之宣傳。七、違反醫療費用標準之宣傳。八、無法積極證明廣告內容為真實之宣傳。九、非用於醫療機構診療說明、衛生教育或醫療知識用途，利用「手術或治療前後之比較影像」進行醫療業務宣傳。十、非屬個人親身體驗結果之經驗分享或未充分揭露正確資訊之代言或推薦。十一、以優惠、團購、直銷、消費券、預付費用、贈送療程或針劑等具有意圖促銷之醫療廣告宣傳。十二、其他違背醫學倫理或不正當方式（如：國內尚未使用之醫療技術、宣稱施行尚未經核准之人體試驗…等）之宣傳。」等語。為主管行政機關依前開立法意旨，就醫療法第86條第7 款所稱「不正當方式」所為例示性說明，以協助下級機關或屬官統一解釋而訂頒的解釋性行政規則，在未逾醫療法第86條規範意旨及文義的前提下，自得予以採用。又法官於審判案件時固可引用解釋性行政規則，但仍得依據法律表示適當的不同見解，不受拘束，自屬當然（司法院釋字第137號、第216號解釋參照）。
㈣經查，卷附系爭廣告之內容記載如被告提出之乙證2（見本院
卷第115至120頁），而其中原處分裁罰事實認原告廣告宣稱：「減肥筆……達到減肥的效果、歐洲合法減肥筆」等字句，係以不正當方式（另行創造新名稱「減肥筆」誇大醫療效能，且未能提具佐證資料證明廣告內容真實性）宣傳醫療業務，違反醫療法第86條第7款規定（本院卷第47頁），然原告於5月4日之廣告整段文章應為「『減肥筆』是一種皮下注射劑，主要成分為Liraglutide，是人體中類升糖素胜肽-1(GLP-1)的類似物，透過血糖控制，達到抑制食慾，進而減少熱量攝取，達到減肥效果。」，該篇廣告同時提及「（GLP-1）為人體能自然生成的腸泌素，即是一種腸道賀爾蒙，……」、「控制飲食與運動都是瘦身重要因素！！」、「雖然少吃，但仍要吃得健康，均衡飲食攝取每日所需營養。」、「肥胖的成因有很多，例如：内分泌失調、吃太多或生病，減肥筆僅適用於吃太多所造成的肥胖，若是內分泌失調或生病引起者，則需要先行由醫師治療後再評估喔！」、「禁忌使用：懷孕、哺乳。準備懷孕須立即停止使用。個人或家族有曱狀腺惡性腫瘤病史、惡性腫瘤病史、肝腎疾病病患。」、「可能副作用。本注射劑在發炎性腸道疾病患，可能出現噁心、腹瀉、嘔吐副作用，還是要在醫生診療與指示下，才能正確施用。」等詞句，依系爭廣告之前後文綜合整體觀察，不僅說明減肥筆之成分、作用原理，同時強調飲食與運動重要性，復闡明產品適用範圍，以及使用禁忌及副作用，應該都可以使消費者不至因為醫學專業知識的不足，誤認只要施打減肥筆而毋庸運動及控制飲食即可達到減肥或控制體重的效果，故不能認系爭廣告為誇大。
㈤次查，依原告提出被告不爭執真正（見本院卷第284頁）之善
纖達注射液中文仿單(見訴願卷第116至142頁本院卷第241至267頁)，其治療適應症記載：「用於體重控制，做為低熱量飲食及增加體能活動外之輔助療法」，而體重控制本即包含體重增減，則系爭廣告將減輕體重以減肥稱之，尚屬體重控制範疇。且依據原告提出，被告不爭執其形式上真正之國内生物醫學2021年第14卷第1期特別專題「腸泌素類似物在肥胖症的實證醫學及臨床應用」（見本院卷第315至330頁）提及GLP-1RA之一的liraglutide經試驗證明可作用於食慾調節流程，減少病患進食量，進而減輕體重，且其作用機轉應為直接作用於下視丘POMC/CART神經元，而非透過加快胃排空或噁心/嘔吐等方式達到目的。而SCALE Obesity and Prediabetes系列臨床試驗證實liraglutide在肥胖症治療之臨床效益及安全性。況且，原告提出之原證5、6國外文獻多使用Weight Loss來表達實驗中減輕體重之意。而原告社群網站上使用「減肥」與仿單上「控制體重」，其用意應係指體重過重而有減輕體重或將體重控制在合理範圍，應非另行創造新的名稱，以欺瞞民眾。足見依據前揭醫療文獻、臨床試驗、藥訊及醫學期刊等資料，皆可證明善纖達注射液之主要成分利拉魯肽（liraglutide)可作用於食慾調節，減少使用者進食量，進而減少脂肪囤積，減輕體重或控制體重，故原告於系爭廣告中稱「達到減肥的效果」一語，並無誇大醫療效能，且可積極證明為真實，業據本院論述如上，從而系爭廣告自無欺瞞消費者之情事。
㈥至於被告訴訟代理人又指稱，系爭廣告並未明白指出適用對
象為肥胖症病人，系爭藥物之適應症只針對肥胖症病人提出相關療效，對於肥胖症的一般民眾無法說明也具有相同之療效，系爭廣告並未限制只有肥胖症病人可以適用，原告又聲稱藥品之療效，應該由醫師做專業判斷部分，如果原告認為醫師使用藥物可達到仿單外適應症之效果，但是此種行為態樣則涉及藥物仿單適應症外之使用，而此種行為不得作為醫療廣告之宣傳，被告認為系爭廣告仍有以不正當方式宣傳醫療效能以招徠病人來做醫療業務等情。惟查：
⒈依卷附善纖達仿單之記載（見本院卷第241頁），其治療適應
症為「用於體重控制，做為低熱量飲食及增加體能活動外之輔助療法，適用對象為成人病人且初始身體質量指數（BMI）為≧30kg/m²，或≧27kg/m²至<30kg/m²，且病人至少有一項體重相關共病，例如第二型糖尿病、高血壓或血脂異常。」，原告雖未於系爭廣告中揭露上開適應症，但依據彰化基督教醫院彰基藥訊105期指出，Liraglutide（善纖達）成功於2020年在臺灣上市，其提及「目前多數減重門診對於經過3至6個月的飲食與運動控制後，體重減幅未達5％的病人，也會建議使用減重藥物。」，此有該藥訊在卷（見本院卷第277頁）可憑，也未提及BMI值。再參酌原告提出之行政院衛生署（現改為衛生福利部）公告之成人肥胖定義：⑴輕度肥胖：27kg/m²≦BMI<30kg/m²⑵中度肥胖：30kg/m²≦BMI<35kg/m²⑶重度肥胖：BMI≧35kg/m²，此有該署公告之附錄三成人肥胖定義資料可佐（見本院卷第339頁）；仿單治療適應症對象限定之BMI值，對照上開衛生福利部之肥胖定義，為「輕度肥胖」、「中度與重度肥胖」者。是以，系爭廣告稱減肥筆僅適用於「吃太多所造成的肥胖」，並同時提及「若是內分泌失調或生病引起者，則需要先行由醫師治療後再評估」，雖未提及BMI值，但依據衛生福利部國民健康署2019年9月19日修改後之網頁刊登：「世界衛生組織指出『肥胖是一種慢性疾病』，呼籲重視肥胖對健康的危害。比起健康體重者，肥胖者發生糖尿病、代謝症候群及血脂異常的風險超過3倍，發生高血壓、心血管疾病、膝關節炎及痛風也有2倍風險。研究證實，當肥胖者減少5%以上體重(如成人90公斤，減少5公斤)，就可以為健康帶來許多益處，高血壓、糖尿病等與肥胖相關疾病將可改善。」等語，足見如果消費者符合肥胖定義，即使是輕度肥胖，本身肥胖即是一種疾病，然觀諸原告系爭廣告有提及肥胖的成因等等，系爭廣告之適用對象，應係針對肥胖病人，被告認為系爭廣告仍有以不正當方式宣傳醫療效能以招徠病人來做醫療業務云云，尚屬無據。
⒉又系爭減肥筆是否對某消費者具有療效，原告稱本應由醫師
為專業判斷，若原告認為該消費者之BMI值達到肥胖程度即可使用系爭減肥筆，被告訴訟代理人主張醫師使用藥物雖可達到仿單外適應症之效果，但是此種行為態樣則涉及藥物仿單適應症外之使用，而此種行為不得作為醫療廣告之宣傳等情，然本件遍查卷內原處分之事實、法令依據及理由，從未提及系爭廣告涉及藥物仿單適應症外之使用，核非原處分裁罰之依據。
六、綜上所述，基於通盤、整體觀察系爭廣告內容，由原告提出之依據前揭醫療文獻、臨床試驗、藥訊及醫學期刊等資料，皆可證明善纖達注射液之主要成分利拉魯肽（liraglutide)確實可以達到控制體重之效果，從而系爭廣告並無誇大不實，該效果亦可證明為真實。且系爭廣告亦已揭露減肥筆僅適用於「吃太多所造成的肥胖」，並同時提及「若是內分泌失調或生病引起者，則需要先行由醫師治療後再評估」，而所謂「肥胖」，衛生福利部國民健康署已有定義，並稱肥胖是一種慢性病，已不會使消費者誤信而誤為使用該減肥筆。被告僅以系爭廣告：「減肥筆……達到減肥的效果、歐洲合法減肥筆」等字句，認原告係以不正當方式（另行創造新名稱「減肥筆」誇大醫療效能，且未能提具佐證資料證明廣告內容真實性）宣傳醫療業務，即於法不合。從而，被告依醫療法第86條第7 款、第103 條第1 項、第115 條第1項，對原告裁處罰鍰5 萬元，自有違誤，訴願決定未予撤銷，尚有未恰，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，洵有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1 項規定，判決如主文。中 華 民 國 111 年 12 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 徐 培 元上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 12 月 30 日
書記官 吳 文 彤