臺灣桃園地方法院行政訴訟判決111年度簡字第55號111年11月21日辯論終結原 告 林桂旭即真愛華園護理之家被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 呂丹琪律師
萬美倫徐萱蔡恒毅上列當事人間護理人員法事件，原告不服衛生福利部中華民國111年1月28日衛部法字第1113160176號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告經被告所屬衛生局於民國110年5月17日稽查發現未經許可擴充總樓地板面積，超額收容44名住民於違規區域，被告審認原告違反護理人員法第16條第1項規定，爰依同法第32條及行政罰法第18條第2項規定，以110年6月4日桃府衛照字第11001312691號裁處書處新臺幣(下同)30萬元罰鍰(下稱原處分)，原告不服，提起訴願，經衛生福利部以111年1月28日衛部法字第1113160176號訴願決定駁回(下稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠超額收容非可歸責於原告:
被告於110年5月17日至原告經營之真愛華園護理之家(地址:
桃園市○○區○○路00號6樓，下稱系爭護家)進行稽查，發現原告超收44名住民之情事，惟原告係依據與新北市政府簽訂之「新北市政府社會局補助辦理路倒病患、街友及身分不詳收容收養護契約書」(下稱收容養護契約)而收容、安置遊民於系爭護家，致原告因此超收37名來自新北市之遊民，被告未向新北市政府查證，或給予原告與新北市政府交涉之時間，隨即加予裁罰。按依理政府應屬一體，新北市政府考量新冠疫情蔓延而未接回，但收容遊民予以照護並非民間機構義務，機構人員照護渠等住民免為不明傳染者之功能，被告均予漠視，委實令人遺憾。
㈡原處分所據之原告所獲利益計算方式有誤:
訴願決定書載以:原告按收容養護契約可獲37名安置遊民每人每月1萬,8000元的補助，原告雖主張補助1萬8千元根本不敷成本，惟並未提出實際成本支出佐證等語。惟原告雖因照護住民而獲每月1萬8,000元，但原告提供之服務包括三餐飲食、床位棉被、身體盥洗及乾淨衣物，且每日由系爭護家護理師進行每名住民之健康監控等服務，原告實際支出之每名住民每月為2萬5,260元，原告實無利潤可言。而被告如認原告受有利潤，應由被告所屬社會局或主計處認定之，並非由被告所屬衛生局逕予認定，被告稱原告所受利益達1,379萬200元，計算顯有違誤，因此裁罰原告30萬元顯然過重。㈢被告未給予改善時間即裁處，且裁處內容未提及原告陳述，
調查未完備。原處分主旨欄僅記載「嗣後不得再有類似情形」，未明確記載應改善完畢之時間。㈣並聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則答辯略以：㈠依護理機構設置或擴充許可辦法(下稱擴充辦法)第7條規定、
護理人員法(下稱護理法)第16條規定，原告為受護理法規範之護理機構，其設置或擴充地點、床數有變更者，應重新向主管機關申請許可後始得為之。查原告於107年5月8日以府衛照字第1070102727號函取得之許可設立床位數為81床，經開業許可開放79床，未經許可不得超過開放床數。惟原告卻未經許可擴充總樓地板面積而超額收容44名住民，違規事實洵堪認定，被告遂依護理法第32條規定為原處分。
㈡原告稱收容遊民非其義務，依疫情而照護住民免為感染者等
語，然原告依收容養護契約收容住民是基於其所有之合法空間收住，原告理應知悉系爭護家床位上限，然原告依收容養護契約所收容之37名住民，自108年1月間即陸續進住，被告於110年5月17日至系爭護家稽查，已時隔兩年多，原告長期違法超收，以暗門隱藏一需移開櫥櫃方得以進入之區域，讓住民居住於內部堆滿雜物、分為上下層、擁擠不堪且封死逃生出口之空間，若發生公安意外，後果不堪設想。原告明知未經許可擴充不得違法超收，遭稽查後始向新北市政府提出轉介之請求以規避責任。況原告於審理中復已自陳:因與系爭護家同一位出資者所經營的迴龍真愛護理之家(下稱迴龍護家)與房東有糾紛而停業，無法繼續收容住民所致，故將迴龍護家住民移置至系爭護家等語，原告明知未經許可擴充床位不得違法超收，本應依護理法細則第11條第3項規定及收容養護契約第11條約定，將無法繼續收容的迴龍護理之家住民轉介安置，卻違法超收住民，枉顧住民人身安全，繼續向新北市政府領取補助，原告「故意」之違法行為應受責難程度及所生危害程度極高。原告雖主張係按收容養護契約收容住民、被告未給予改善時間等語，但擴充辦法第7條及護理法第16條並無需經勸導無效或限期改善始得處罰之明文，縱然原告事後著手改善，亦無礙先前違規事實之認定。
㈢原告收容個案而可獲新北市政府補助款每人每月1萬8,000元
、桃園市政府補助款每人每月2萬2,000元，自108年1月至110年5月止，被告計算原告收容個案受領之補助款總金額為1,442萬9,164元，扣除原告必要支出總額781萬3,453元，總計原告違反行政法上義務所得之利益數額達661萬5,711元，被告考量原告所得利益顯然超過法定罰鍰最高額，被告因此以行政罰法第18條第2項規定，在所得利益超過護理法第32條法定罰鍰最高額15萬元情況下，酌量加重，而裁罰原告30萬元，並未過高且為適法。㈣並聲明:求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷:㈠按「護理機構之設置或擴充，應先經主管機關許可；其申請
人之資格、審查程序與基準、撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」、「違反第16條第1項...規定者，處新臺幣1萬5千元以上15萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，處1個月以上1年以下之停業處分或廢止其開業執照。」為護理法第16條第1項及第32條所明定。又按護理法第16條規定授權訂定之擴充辦法第2條、第7條及第16條第1項規定:「依本法(護理法)第16條第1項規定申請護理機構設置或擴充許可，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關提出。前項擴充，指護理之家擴增總樓地板面積或增設床數。」、「依本法第17條規定申請護理之家開業，應填具申請書，並檢附下列文件、資料，向所在地直轄市、縣（市）主管機關提出；經核准登記，並繳納開業執照費後，發給開業執照：一、護理之家平面簡圖，並以平方公尺註明樓層、各隔間面積、用途說明及總面積。二、主管機關許可設置或擴充文件...」、「中華民國106年6月3日長期照顧服務法施行後，有下列情事之一者，應依該法及其相關法規之規定辦理：一、申請設置機構住宿式長期照顧服務機構。二、已許可設置之一般護理之家及精神護理之家，申請擴充總樓地板面積或遷移。」原告為護理機構，前經被告許可設立並核准開業，開放床數79床在案，系爭護家若需擴增總樓地板面積或增設床數，應先經主管機關許可。
㈡經查，系爭護家為私立護理機構，由原告林桂旭擔任負責人
，原告並自陳系爭護家為隱名合夥法律關係(見本院卷第115頁、第132頁)等語，則依民法第704條規定：「隱名合夥之事務，專由出名營業人執行之。隱名合夥人就出名營業人所為之行為，對於第三人不生權利義務之關係。」可知系爭護家之對外事務，專由出名營業人即原告林桂旭執行及負責。次查，本件被告於110年5月17日至原告經營之系爭護家稽查，發現原告未經許可擴充總樓地板面積，便擴充床位達125床，並違法超額收容44名住民於違規區域，且將違法擴充之床位46床設置在需要移開櫥櫃始得進入的暗門後之區域等事實，此有工作稽查紀錄表、現場查核照片24張、原告申請核准之系爭護家平面圖及違法超收區域平面圖附卷可稽(見訴願卷第33至34頁，本院卷第59至62頁及第203至204頁)，且為原告所不爭執(見本院卷第97至98頁)，堪信為真實。足見，本件原告未經許可擴充總樓地板面積，即擅自違法擴充床位達125床，並違法超額收容44名住民於違規區域之違章行為，已違反前揭護理法第16條及擴充辦法第7條規定。故本件被告認定原告違反護理法第16條及擴充辦法第7條規定，應依護理法第32條裁處，核屬有據，並無違誤。
㈢至原告主張：原告係依據收容養護契約收容住民，新北市政
府因新冠疫情而未將收容住民儘速移走始發生超額收容一事；被告未給予原告與新北市政府溝通機會及改善時間，即加以裁罰等語。惟查:
1.系爭護家前於107年5月8日向桃園市政府申請開業登記並經核准，申請許可床數為81床，惟實際許可開放床數為79床，原告為資深護理人員，於民國75年起即取得護理師資格，於81年起執業迄今，並以自己名義向被告申請開業登記(見本卷第49至58頁)，對護理機構若需擴充應經許可一事，難諉為不知。
2.按護理機構停業或歇業時，應檢附文件包括對於其服務對象予以適當轉介之說明，為護理法施行細則第11條第3項規定定有明文；又依據原告與新北市政府社會局於109年1月1日起至同年12月31日止，及於110年1月1日起同年12月31日止，所簽立之2份收容養護契約書之第11條均約定:「乙方(即原告)有下列情形之一者，甲方(即新北市社會局)有權立即終止本契約之一部或全部，乙方並應於終止契約日前負責收容對象之協助轉介至其他機構等安置事宜，不得提出異議或要求補償。一、乙方因管理不善造成歇業(停業)、被撤銷或廢止立案許可、申請解散。二、…」等語，此有附於本院另案111年度簡字第57號護理人員法事件(下稱本院另案)卷宗之2份收容養護契約書可稽(見本院另案個資影卷第6頁、第12頁)。足見，依據上揭收容養護契約書第11條規定，可知縱使原告另外經營之迴龍護家有停業或歇業之情形，仍應負責將收容對象轉介或安置至合法之護理之家等安置機構。
3.原告雖以新北市政府未理會原告提出要將超額收容住民遷回新北市之請求為由，主張被告未考量原告違反行政法上義務之行為未具可非難性，並於本院及另案自陳:原告超收之44名住民，係110年3月間自迴龍護家陸續轉至系爭護家；新北市政府於109年疫情期間移來之住民，乃原告基於公益立場而未予拒收等語(見本院卷第118頁、另案影卷第143至144頁)。然查，迴龍護家(地址:桃園市○○區○○路0段000號3樓之1、之2、之3號及同路段163號之1、之2)業經本院強制執行處於109年10月12日至該址執行遷讓房屋，經該案債務人許亨任當場對該案債權人及法院承諾於109年10月20日前將自動搬遷等情，業經本院職權調閱本院109年度司執字第13070號遷讓房屋強制執行案件(見本院109年度司執字第13070號案件卷二第12頁)核閱無誤，且為原告所不爭執(見本院第第185頁)，堪信為真實。惟原告卻於110年1月1日仍與新北市政府簽立收容養護契約(見本院另案個資影卷第10至14頁)，則原告既然已知迴龍護家已經無法繼續安置新北市政府移來之遊民，亦於審理中自承系爭護家於108年1月即有超收情形(見本院卷第188頁)，卻未依據前揭護理法施行細則第11條第3項規定及收容養護契約第11條約定內容，將因迴龍護家停業而無法繼續照護之住民為轉介或安置至合法之護理之家等安置機構，反而將迴龍護家之住民移到系爭護家之違法區域，並繼續與新北市政府成立新一年度之契約，繼續受領收容住民之補助款，足見原告故意違反公法上義務之事實已為灼然。故原告上開主張誆稱其超收住民乃新北市政府因疫情而未將住民遷回云云，顯屬卸責之詞，不足採信。
4.至於原告於本件言詞辯論終結後又提出聲請重開辯論狀，並略謂：請本院函詢新北市政府社會局，有關收容養護契約書，對收容人未於簽約年度12月底移走，在未續約之情形下，養護業者可否於次年續獲補助款之撥付等情，惟原告上開聲請本院函詢事項，均與本件原告違章行為事實之認定無涉，亦不影響本件原告違章行為事實成立之認定。故原告聲請重開辯論一事，本院認核無必要。
㈣本件原告雖有未經許可擴充總樓地板面積，即擅自違法擴充
床位達125床，並違法超額收容44名住民於違規區域之違章行為，已違反前揭護理法第16條及擴充辦法第7條等規定之違章行為事實，已詳如前述，惟本件被告依行政罰法第18條第2項規定加重裁罰原告，則有裁量違法之情事：
1.按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」、「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予以撤銷。」行政訴訟法第4條第2項規定、第201條規定分別定有明文。又按法律授與行政機關裁量權者，其目的在於給予行政機關於法律要件實現時，得依個別之具體情況，斟酌決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種法律效果；此決定或選擇之空間，乃所謂之「裁量餘地」。惟法律授權行政機關得為裁量，並非放任行政機關自由決定，其行使裁量時，仍應遵循法律授權之目的及有關之法律界限。是行政程序法第10條規定：
「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」故行政機關應依法律授權裁量之目的為合義務裁量，其有作成無瑕疵裁量決定之法律義務，避免造成人民權利上之不利益。又行政機關所為之一般裁量，係由行政機關就容易發生案件的類型，用裁量基準所訂定的行政規則，來設立法律效果的標準。行政裁量雖然賦予行政機關依定程度的自由空間，於不同人、事、時、物的個別具體情況給予適當判斷，並為妥適之行政決定；但此一裁量並非毫無限制，行政機關作出行政裁量時，仍需遵守一般法律原理原則，若行政機關所為之裁量行為，已經逾越立法者所賦予之裁量範圍，則形成「裁量逾越權限」。
2.次按違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高限額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制，行政罰法第18條第2項規定雖定有明文。惟就違法所得利益之數額行政機關為行使法律所授予裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之内，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準則，既能實踐具體個案之正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。故依通常情形，行政機關面對大量發生之案件確實可能無法鉅細靡遺之針對個案裁量，為此以行政規則之方式訂定「裁量基準」，預先模擬不同個案情節，事先設定一般、抽象之準則，以供遵循，使行政機關得就相同或類似之事項做出相同或類似之決定。換言之，行政機關若認違反行政法上義務者，其所得之利益超過法定罰鍰最高限額者，雖得依行政罰法第18條第2項規定，不受法定罰鍰最高額之限制，於所得利益之範圍內酌量加重，惟法條既明文規定「酌量加重」，自應審酌所得利益之多寡，而為不同罰鍰金額之酌量加重，且行政機關行使裁處罰鍰之裁量權限，仍負有說明超過法定罰鍰最高限額之不法所得之利益金額之區間，係對應何種不同之罰鍰金額等之裁罰基準之義務。否則，儘管不法獲得之高額利益，惟裁罰究竟要處以法定上限之1.5倍或2倍等，並無依據可循，則人民亦將無所適從，且亦係裁罰之行政機關之「裁量權力濫用」。
3.經查，本件被告為原處分之際，係以原告收容個案之入住天數加乘每月補助1萬8,000元，計算原告此段期間之收入總金額為1,060萬200元，另原告將超收住民至於違法區域，卻未另外聘僱足額之照顧服務員或護理師提供照護，因此未支出的消極利益數額達319餘萬元，總計認定原告違反行政法上義務所得之利益數額達1,379萬200元，此為被告答辯狀所自陳及訴願機關亦為相同之認定。惟被告及訴願機關對於認定原告上揭違反行政法上義務所得之利益數額達1,379萬200元，並未考量原告經營系爭護家仍有實際必須支出之成本若干。嗣於本件審理中，被告以原告於108年1月至110年5月間受領之新北市政府補助款每月1萬8,000元及桃園市政府補助款每月2萬1,000元，重新計算原告此段期間收容個案受領之補助款總金額為1,442萬9,164元，扣除原告經營系爭護家而需支出的硬體設備分攤額、住民伙食費、護理人事費用、租金，計算被告此段期間必要支出總額為781萬3,453元，總計原告違反行政法上義務所得之利益數額縮減為661萬5,711元，此有被告答辯(二)狀1份已詳列計算之依據並提出相關之證據資料附卷可稽(見本院卷第193頁至329頁)。足見本件縱然原告故意違反公法上義務甚明，惟被告作成原處分時至本件審理中計算之原告所得利益數額，從最初原告認定之13,79萬200元，更正為1,442萬9,164元，最後再更正為661萬5,711元，其間之差異即讓原告違反公法上義務所得利益之情節已然不同，因此，是否仍有以行政罰法第18條第2項酌量加重之必要，又依然以罰鍰最高額2倍數額即30萬元予以裁罰是否適當，顯均屬有疑。
4、本件被告依護理法第32條規定裁處原告罰鍰時，本應依行政罰法第18條第1項規定，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，考量原告違法情節而為裁量，然因本件被告所為之原處分罰鍰金額已逾越護理法第32條授權範圍，法院即應介入審查行政機關之裁量是否有瑕疵。被告就原告違反護理法第32條規定，雖依行政罰法第18條第2項規定，不受法定罰鍰最高額之限制，於原告所得利益之範圍內酌量加重，惟應審酌所得利益之多寡，而為不同罰鍰金額之酌量加重，且被告行政機關行使裁處罰鍰之裁量權限，仍負有說明超過法定罰鍰最高限額之不法所得之利益金額之區間，係對應何種不同之罰鍰金額等之裁罰基準之義務，已詳如前述。惟觀諸本件被告完全未說明超過法定罰鍰最高限額之不法所得之利益金額之區間，應對應何種不同之罰鍰金額之義務，且亦未有制訂相關之罰鍰裁量基準以判斷個案情形，即恣意逕以最高額罰鍰2倍之數額加以裁罰，堪認被告裁量權之行使即屬有瑕疵，並有裁量逾越權限及濫用權力之情事。倘若允許被告行政機關得任意以構成行政罰第18條第2項為由，任意擴大裁量權限，對違反法規之人裁量加重至法規授權範圍即最高額罰鍰以上之數額，卻對於說明裁罰考量之因素付之闕如，則不僅將架空護理法違反管制義務所訂定之法律效果，且人民亦將無所適從，此實屬被告行政機關之裁量權力濫用，亦屬違法之裁量。從而，本件依據護理法第32條規定之法定罰鍰最高額為15萬元，被告所為之原處分無視已明文訂定之最高罰鍰上限，且未說明原告所得之不法利益金額，究係對應何種金額之罰鍰，亦未訂定裁罰基準，即逕以原處分裁罰2倍最高罰鍰額即30萬元，顯有裁量之權力濫用之情，自屬違法。況且以本件被告於作成原處分時係認定原告所得之不法利益為1,379萬200元，並以此作為裁處原告罰鍰30萬元之依據，惟至本院審理時被告則更正原告所得之不法利益為661萬5,711元，足見其間之差異即讓原告違反公法上義務所得利益之情節已然不同，則自應裁罰不同金額之罰鍰。足見，本件被告以原處分裁處原告罰鍰30萬元，亦屬不當且有誤。
5、至於被告於本院審理中雖提出本件當時裁罰考量係參酌「桃園市政府處理違反老人福利法事件統一裁罰基準」，及長期照顧服務法等規定等情，此有被告提出之呈報狀1份附卷可稽(見本院卷第337至348頁)。惟按本件被告係以原告違反護理法第32條規定而裁罰原告，與上揭裁罰基準及法律規定均無涉，自不得作為本件被告裁罰原告之法律依據。
五、綜上所述，本件原告未經許可擴充總樓地板面積而超額收容44名住民，違規事實洵堪認定，被告雖得依護理法第32條規定裁罰原告1萬5千元以上15萬元以下之罰鍰。惟被告復依行政罰法第18條第2項規定，認定原告所得利益超過護理法第32條法定罰鍰最高額15萬元情況下，裁量加重，作成裁處原告30萬元罰鍰之原處分，但被告負有說明超過法定罰鍰最高限額之不法所得利益金額之區間，究係對應何種罰鍰金額等之義務，惟被告完全未說明，且亦未提出具體之裁罰基準，即逕以原處分裁處原告高於法定罰鍰最高額15萬元之2倍亦即30萬元罰鍰，顯有裁量權力濫用之情，自屬違法。再者，本件被告認定原告所得之不法利益既已由原本之1,379萬200元，最後更正為661萬5,711元，足見其間之差異即讓原告違反公法上義務所得利益之情節已然不同，況且本件被告既係以原告所得之不法利益超過法定罰鍰最高額15萬元之情況下，於原告所得利益範圍內酌量加重並作成原處分，惟被告認定原告所得之不法利益既已有上揭近718萬元之差距，則被告裁量酌量加重之罰鍰金額理應有所不同。足見，本件被告以原處分裁處原告罰鍰30萬元，亦係有誤且不當。故本件被告所為之原處分，其裁量係屬違法且有誤，自應予以撤銷，訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，本件原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。至於本件原告之違章行為事實雖屬明確，惟被告對於原告究應裁處多少金額之罰鍰，則應由被告後續另為合法及妥適之裁量處分，附此敘明。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 黃漢權
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 12 月 30 日
書記官 蕭竣升