臺灣桃園地方法院刑事判決 九十年度簡上字第二二六號
公 訴 人 台灣桃園地方法院檢察署檢察官上 訴 人 甲○○即 被 告
乙○○丙○○共 同選任辯護人 陳萬發律師右列上訴人即被告等因違反區域計畫法案件，不服本院桃園簡易庭九十年度桃簡字第九九０號，中華民國九十年八月二十七日第一審判決（聲請簡易判決處刑案號：台灣桃園地方法院檢察署九十年度偵字第一０二七六號），提起上訴，本院認為應適用通常程序審判，自為第一審判決，判決如左：
主 文原判決撤銷。
甲○○、乙○○、丙○○均無罪。
理 由
一、本件公訴意旨略以：被告甲○○係桃園縣龜山鄉龍壽村馬頭厝三號「立昌窯業股份公司」（下稱立昌公司）負責人，被告乙○○係該公司現場負責人且為桃園縣○○鄉○○○段馬頭小段十八之九地號（面積約０．八三二九公頃）所有權人，被告丙○○則係同地段十八之五地號（面積約０．四六三六公頃）、十八之六地號（面積約０．二四四九公頃）、十八之七地號（面積０．０五九六公頃）、十八之八地號（面積約０．０七一四公頃）所有權人，渠等均係立昌公司之股東，且明知上揭土地均係經政府編定為山坡地保育區農牧用地及林業用地，不得違反編定使用，或擅自在上開土地採取土石或置放營建剩餘土石（即廢土），竟於不詳時間起，於上址違反都市土地分區使用管制限制，採取土石供作該公司製作紅磚之用，經桃園縣政府查獲後於八十九年四月十一日，以八九府地用字第六七一六四號函，函請被告三人於八十九年六月十七日前恢復原狀，詎渠等於收受前開函件後仍未於期限內回復原狀。因認被告等三人均涉有違反區域計畫法第二十二條之罪嫌云云。
二、按區域計畫公告實施後，不屬區域計畫法第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣市政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制；變更之程序亦同，其管制規則，由中央主管機關定之；違反前開規定管制使用土地者，該管直轄市、縣市政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀，又違反前揭規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑、拘役或科三千元以下罰金，區域計畫法第十五條第一項、第二十一條、第二十二條分別定有明文。依前述說明，區域計畫法此一對於違反該法規定，其違反主管機關命令之土地使用人處以刑罰之規定，不惟應有前揭罪刑法定主義之適用，且由上開規定可知區域計畫法第二十二條所定之構成要件係：省市主管機關於區域計畫公告實施後，將不屬區域計畫法第十一條規定之非都市土地按照非都市土地使用計畫，製定非都市土地使用分區圖並編定各種使用地，於報經上級主管機關核備後，實施管制，土地使用人如違反使用分區之管制，並不依縣市主管機關之命令於限期內變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀之行為，因此土地使用人如依土地使用編定種類之容許項目使用土地，或依縣市主管機關之命令變更使用或恢復原狀者，自與上開構成要件不符，而當不得遽對之科以刑事責任。另依照司法院大法官會議釋字第四四四號解釋所示：「區域計畫法係為促進土地及天然資源之保育利用、改善生活環境、增進公共利益而制定，其第二條後段謂：『本法未規定者，適用其他法律』，凡符合本法立法目的之其他法律，均在適用之列。內政部訂定之非都市土地使用管制規則即本此於第六條第一項規定：『經編定為某種使用之土地，應依容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。』‧‧‧此亦為實現前揭之立法目的所必要，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第十五條保障人民財產權之意旨及第二十三條法律保留原則尚無牴觸。」是以，國家為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，而基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，固得訂定符合社會需要之土地使用保育政策，而制定區域發展計畫，在區域計畫公告實施後，屬於區域計畫法第十一條規定之土地，應由都市計畫主管機關依法擬定或辦理變更，而不屬於該法第十一條之非都市土地，則應依同法第十五條第一項規定，由有關直轄市或縣市政府按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地分區使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，變更之程序亦同；其管制規則，由中央主管機關定之。內政部即依據區域計畫法第十五條第一項規定，訂定發布「非都市土地使用管制規則」，將非都市土地依照區域計畫法施行細則第十三條之規定，劃分為九種使用區，並依其使用區之性質編定成十八種用地，依照土地使用種類與使用性質進行管制，該非都市土地使用管制規則第六條第一項規定：「經編定為某種使用之地，應依容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」並於同條第二項規定各種使用地容許使用之項目如該規則之附表一所示，則依上開規定，非都市土地經編定為特定使用類別後，除如自來水法、山坡地保育利用條例、水土保持法等其他法律有禁止或限制使用之規定外，土地使用人即可依其容許使用之項目使用其土地，並無規定土地使用人依容許使用目的使用土地時，尚應辦理容許手續之限制，亦即土地使用人如將土地供作為使用編定種類以外之用途使用，固有違反區域計畫法管制之事實，但如土地使用人依照該非都市土地使用管制規則容許使用之用途使用土地，則不能謂其有違反區域計畫法之管制行為。另該非都市土地使用管制規則並於第六條第三項授權各省市政府訂定非都市土地容許使用執行要點，臺灣省政府即依據前揭規定，於八十六年八月十四日以八六府地四字第七四六六四號函修正發布「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」，其中第四點規定：「使用各種使用地，屬容許使用範圍，且未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理容許使用手續。」、第九點規定「山坡地涉及非農業使用，須改變地形、地貌，開挖整地或棄置土石者，應依水土保持法、環境影響評估法、山坡地保育利用條例、山坡地開發建築管理辦法、土石採取規則或台灣省營建工程廢土棄置場設置要點規定辦理。其涉及水利設施及河川者應依水利法、自來水法及飲用水管理條例等有關規定辦理。」該規定雖係基於公共利益之考慮，必須先經主管機關就各別之土地區位、環境及鄰近使用等分別審查使用人之土地使用計畫，並經主管機關核准容許其將土地供容許使用之用途後方得使用將該土地供容許使用之用途，而對於土地之使用予以事前之管制，以補劃定使用編定時，對於特定或個別土地之使用不能周全之缺失，然前揭內政部訂定之非都市土地使用管制規則第六條第三項僅係授權省市政府就辦理各種使用地容許使用案件之申請、審查、核定事項，可擬定非都市土地容許使用執行要點，於報經內政部核定後作為其執行之準據，是該使用管制規則中並無依照使用分區編定項目使用土地者，仍應向主管機關申請容許後，始得依編定項目使用土地之規定，亦未授權省市政府得於其所訂定之執行要點中增加按照使用分區編定項目使用土地應經申請容許之規定，然臺灣省政府卻在其所訂定之前揭非都市土地容許使用執行要點第四點，竟增列前揭除未涉及建築行為或變更地形地貌者應辦理容許手續之規定，並於第九點中加列土地使用人需再依行政規則或相關執行要點等規定辦理乙節，顯已有逾越其母法即非都市土地使用管制規則授權範圍之處，且區域計畫法及非都市土地使用管制規則中，就土地使用人於容許使用範圍內使用土地，如有涉及建築行為或變更地形地貌時，均無須事先向主管機關辦理容許使用手續，並經主管機關核准容許使用之申請後，始可使用土地之規定，而非都市土地使用管制規則第六條第一項亦僅規定「其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定」，並未包含行政規則或授權命令，則前揭臺灣省非都市土地容許使用執行要點第四點、第九點所為限制依非都市土地使用管制規則附表一所規定之容許使用項目使用土地之條件，使土地使用人依據「母法」即區域計畫法及非都市土地使用管制規則已可依照使用編定項目使用其土地，反因該為執行「母法」而訂定之「子法」即「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」之限制而不能使用，其不合理之處甚為顯然，則該臺灣省非都市土地容許使用執行要點第四點、第九點之規定，顯係逾越區域計畫法第十五條第一項及非都市土地使用管制規則第六條第一項、第二項規定之授權，而增加法律所無之限制，且逾越母法之授權範圍，睽諸前揭說明，其逾越母法授權範圍以外之規定，亦難認為其有拘束人民之效力，是以憑此逾越母法授權而增加法律所無之限制之規定，作為補充前揭區域計畫法第二十二條對土地使用人處以刑事處分之犯罪構成要件之依據，實難認為適法，法院自不得在刑事案件中予以適用。至如土地使用人有違反水土保持法等相關法律規定時，依非都市土地使用管制規則第六條第一項，當應由各該主管機關再依相關法律規定處理，當屬無疑。
三、公訴人認被告丙○○、乙○○、甲○○等三人涉犯右揭罪嫌，要以上開土地分別係屬被告丙○○、乙○○所有，而渠等所為犯行業經移送機關函敘甚明，並有桃園縣政府八九府地用字第六七一六四號函、八九府地用字第二三六九五０號函、桃園縣山坡地保育利用管理查報與取締會勘記錄、照片等在卷為其論據。然訊據被告丙○○、乙○○、甲○○等三人固不否認有在上開土地採取土石，供立昌公司製作紅磚原料之用，然矢口否認有何違反區域計畫法之犯行，並均辯稱：上開土地自二十幾年前就開始採取土石，但渠等在前任公司負責人被起訴後就沒有再行採取，而且渠等在收到桃園縣政府要求恢復原狀命令後，有試圖恢復，並有請人植樹，但因岩盤裸露不易植生，事實上已無法回復原狀等語。經查：
㈠本件被告丙○○所有坐落於桃園縣○○鄉○○○段馬頭小段十八之五地號、十
八之六地號、十八之七地號土地，均經編定為「山坡地保育區農牧用地」，1又被告丙○○所有坐落於同上地段十八之八地號土地，以及被告乙○○所有坐落於同地段十八之九地號等土地，亦均經編定為「山坡地保育區林業用地」，有土地登記簿謄本可稽（見八十八年他字第二四五五號卷第二七頁至第三六頁），而被告等三人於上開土地採取土石，供被告甲○○經營之立昌公司，作為生產紅磚原料之用，而遭桃園縣政府數次查獲，並經桃園縣政府命令其於限期內回復原狀，而被告等並未在桃園縣政府所定之期限內恢復原狀等事實，業據被告甲○○、丙○○、乙○○均坦承不諱，並有桃園縣政府八八府農保字第二四０九六七號函、八八府地用字第二四一七九四號函、八八府地用字第二二一一三二號函、八八府地用字第一八一六八一號函、八九府地用字第六七一六四號函、八九府地用字第二一九九三三號函、八九府地用字第二三六九五０號函、系爭非都市土地違反使用編定檢查及處理表、使用檢查表、現場照片以及桃園縣政府八九府地用字第二一二二九０號函既其所附會勘紀錄等在卷可稽（以上均見同上卷第一頁至第二六頁、第一０七頁至第一０八頁、第一一一頁、第一一一三頁，及偵字卷第六頁），則被告等三人違反主管機關桃園縣政府命其於限期內將前揭應供農牧及林業使用之土地，回復原狀並供用原來之農牧及林業使用，但被告等三人均並未依限回復原狀之事實，當已堪予認定。
㈡然依內政部八十五年五月二十三日台內地字第八五七四九六二號令修正之「非
都市土地使用管制規則」第六條第二項附表一「五、農牧用地」、「六、林業用地」之規定，其法定容許使用項目包括採取土石在內（惟農牧用地之採取土石，僅限於採取當地土石），此有該規則附表一各種使用地容許使用項目表附卷可查，則被告等人在上開土地採取土石，既係依編定使用種類之農牧用地、林業用地所容許使用之項目使用，自無違反編定為農牧用地、林業用地之土地使用管制；且本院依職權函詢桃園縣政府，有關山坡地保育區之農牧及林業用地於八十七年、八十八年間得否採取土石之相關規定，該府以九十一年四月二十三日府地用字第０九一００八五八三六號函覆稱：「依內政部八十五年五月二十三日台內地字第八五七四九六二號令修正之「非都市土地使用管制規則」第六條第二項附表一規定：『農牧用地』容許做土石採取（惟限於採取當地土石）、『林業用地』亦容許做採取土石，復依臺灣省八十六年八月十四日八六府地四字第七四六六四號函頒之「台灣省非都市土地容許使用執行要點」第九條規定「山坡地涉及非農業使用，須改變地形、地貌，開挖整地或棄置土石者，應依水土保持法、環境影響評估法、山坡地保育利用條例、山坡地開發建築管理辦法、土石採取規則或台灣省營建工程廢土棄置場設置要點規定辦理。其涉及水利設施及河川者應依水利法、自來水法及飲用水管理條例等有關規定辦理。」，另依經濟部訂頒之「土石採取規則」規定，土石採取申請人應檢送土石採取計劃書圖及相關必備文件，經本府核准並核發「土石採取許可證」及「土石採取場登記證」後始可動工，顯見被告丙○○、劉進男夥同被告甲○○共同在上開土地採取土石，並未逾越非都市土地使用管制規則之規定，而被告等人在上開土地所為涉及變更地形地貌之採取土石使用，應否遵守臺灣省非都市土地容許使用執行要點第四點、第九點辦理容許使用手續，此係是否違反行政管制措施問題，更何況該執行要點欠缺法律明確授權之依據，並逾越其法源所授權之範圍，擅自禁止或限制行為人就某種使用土地依容許使用之項目使用，有違區域計畫法及非都市土地使用管制規則之規定，與憲法保障人民財產權之意旨不符，自不得資為科以行為人刑罰之依據。因此行為人違反該點規定，未辦理容許使用手續即採取土石，即不能依據區域計畫法有關罰則之規定予以處罰。是被告等三人縱有未辦理容許使用手續，而逕行在其所有前揭土地上採取土石，惟此一行為非屬區域計畫法第十五條第一項、第二十一條規範之內容，因此不得對之處以同法第二十二條規定之刑罰。至被告等人行為，如有違反上開要點第九條所指之山坡地保育利用條例等相關規定，自應依該相關規定之處罰規定為之，要與本件被告等三人是否因違反非都市土地使用管制規則而涉違反區域計畫法第二十二條罪嫌之認定無關。
㈢至公訴人另指被告等三人擅自於前開已經公告為山坡地保育區之農牧用地及林
業用地上，違反編定使用，擅自在上開土地置放營建剩餘土石（即廢土）云云，惟遍查全卷均無證據顯示被告等三人有為公訴人所指此部分行為，且查桃園縣政府八九府地用字第六七一六四號函中，亦未指述被告三人有何擅自於前開土地上堆置廢土而違反編定使用限制，並渠等恢復原狀等情事，是縱認被告等三人有違反規定擅自堆置營建廢棄土等行為，既未經主管機關限期恢復原狀或為其他裁罰，自與區域計畫法第二十二條規定之構成要件有間，而不得以此罪相繩。
㈣此外，復查無其他積極證據足資證明被告等三人有何違反區域計畫法之犯行，自應為無罪判決之諭知。
四、原審逕對被告論處罪刑，其認事用法尚有未洽；被告上訴否認犯罪，指摘原判決不當，為有理由，自應由本院撤銷改判，另諭知被告為無罪之判決。復因簡易判決所處之刑，以宣告緩刑、得易科罰金之有期徒刑及拘役或罰金為限，刑事訴訟法第四百四十九條第三項定有明文。本件既應為無罪之判決，依上開規定自不得適用簡易訴訟程序為判決，依刑事訴訟法第四百五十二條規定，應適用通常程序審判之，本院乃準用同法第三百六十九條第二項規定，由本院管轄之合議庭自為第一審判決，特予敘明。
據上論結，應依刑事訴訟法第四百五十五條之一第一項、第三項、第四百五十二條、第三百六十九條第一項前段、第二項、第三百六十四條、第三百零一條第一項，判決如主文。
本案經檢察官李山明到庭執行職務。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三 日
臺灣桃園地方法院刑事第六庭
審判長法 官 周政達
法 官 游紅桃法 官 何俏美右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後十日內向本院提出上訴狀( 應附繕本 )，上訴於臺灣高等法院。
書記官 王泰元中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十 日