臺灣桃園地方法院交通事件裁定 96年度交聲字第299號原處分機關 交通部公路總局台北區監理所異 議 人 乙○○
國民上列異議人即受處分人因違反道路交通管理處罰條例案件，對於交通部公路總局臺北區監理所民國96年4 月27日北監自裁字裁40－C00000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：臺北縣政府警察局北縣警交字第C00000000 號）聲明異議，本院裁定如下：
主 文異議駁回。
理 由
一、聲明意旨（略以）：異議人於違規時、地違反道路交通管理處罰條例第三十五條規定，業經台灣板橋地方法院檢察署以緩起訴處分確定，並已履行悔過書及向公庫繳納新台幣五萬元整在案。又依行政罰法第二十六條規定已受刑事處罰者，實無再受行政罰之必要，以符合行政罰法立法意旨之比例原則及刑事優先於原則，且異議人患有重度憂鬱症，實乃無奈，對司法機關之處罰銘感五內，爰聲明異議撤銷處分等語。
二、查本件原處分裁決書之主文內容為：吊扣駕照十二個月，並施以道安講習（罰鍰部分俟刑事判決確定後，再予依條例第三十五條第八項規定執行罰鍰事宜）。致生是否有令受處分人繳納罰鍰之疑義，又因異議意旨不明，有先予釐清之必要。經查原處分機關移送意旨及對本案之意見（略以）：本件違規事證明確，依道路交通管理處罰條例第三十五條第一項、「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」及「道路交通安全講習辦法」第五條，應處「罰鍰新台幣四萬九千五百元及吊扣駕駛執照一年，並施以道路安全講習」。並引用交通部九十五年七月十七日交路字第０九五０００六九八六號函示意旨，援用法務部所為「緩起訴者乃附帶條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一種」之函示，而認）』在案辦理，就罰鍰部分將俟刑事判決確定（台灣板橋地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書送達本所）後，始依法裁罰，其裁決結果處罰異議人吊扣駕駛執照十二個月，並施以道安講習等語。是足認本件原處分內容，尚無令受處分人繳納罰鍰之效果，而訊據異議人陳稱：經緩起訴處分後，再吊扣駕照一年（十二個月）是一行為二罰等語。足認本件爭點厥為：異議人相同違規行為，業經檢察機關另以附負擔之緩起訴處分（立悔過書並向公庫繳納新台幣五萬元整），行政機關是否仍得對之處以吊扣駕照十二個月之處分？另原處分主文仍以括號方式提及「罰鍰俟刑事判決確定後，再予依條例第三十五條第八項規定執行罰鍰事宜」等文字，似認如待刑事判決確定（依移送意旨尚包括緩起訴處分書），仍應依道路交通管理處罰條例第三十五條第八項規定，裁處罰鍰，雖非本件主文，惟本院認涉及一行為不二罰之憲法及行政法原則，亦與行政罰法第二十六條所宣示之「刑事程序優先原則」有關，而一併論述如後，合先敘明。
三、按汽車駕駛人飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度超過每公升０．二五毫克或血液中酒精濃度超過百分之０．０五以上者，不得駕車，道路交通安全規則第一百一十四條第二款定有明文。又汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有酒精濃度超過規定標準者，處新臺幣（下同）一萬五千元以上六萬元以下罰鍰，並當場移置保管其車輛及吊扣其駕駛執照一年，道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第一款定有處罰明文。惟另按服用毒品、麻醉藥品、酒類或其他相類之物，不能安全駕駛動力交通工具而駕駛者，處一年以下有期徒刑、拘役或科或併科十五萬元以下罰金（九十七年一月四日前之舊法法定刑為「一年以下有期徒刑、拘役或（新臺幣）九萬元以下罰金」）。刑法第一百八十五條之三定有明文。對於後者之刑罰規定，實務上參考法務部八十八年五月十八日法八八檢字第００一六六九號函發職權命令，及國外先進國家如德、美等國之認定標準，認為行為人飲酒後其吐氣所含酒精成分已達每公升０．五五毫克或血液濃度達０．一一％以上者，即便未造成實害，仍該當本條之刑事處罰。是如以同一酒醉駕車行為，同時違反刑法醉態不能安全駕駛罪及依道路交通管理處罰條例之規定時，其行為既達應處以刑罰之程度，則其法律效果當應較行政罰之效果為重（行政罰最重得處以新臺幣六萬元罰鍰），始為妥當。惟刑事罰之「罰金」刑，與行政罰之「罰鍰」均為財產罰，其等處罰之性質及種類均類似，除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為拘役或有期徒刑，一為記點、吊扣或吊銷駕駛執照等、一為罰金等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政或刑罰目的所必要者外，概不得重複處罰，始符一行為不重覆處罰之現代民主法治國家基本原則（參見司法院大法官釋字第五０三號解釋、六０四號解釋意旨）。從而，如同一違反不作為義務之行為，同時科以罰金及罰鍰，則從其一重處罰之罰金已足達成處罰目的時，即不得再執行行政罰之罰鍰，以符憲法保障人民權利之意旨。
四、「一行為不二罰」不僅係憲法原則，其亦係支配行政法之原理原則。九十五年二月五日施行之行政罰法第二十六條第一項明文：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之」。本條立法理由明示：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處，故為第一項但書規定」。換言之，立法者選擇以「刑事法律」及「行政法」為區別標準，而非以處罰性質係涉及人民自由或財產權為區別標準，在同一行為如同時有刑事法律及行政法令處罰時，產生排他之效果，除非法律另有特別規定，否則即應以刑事法律之處罰為優先，且同時排除行政罰之規定，至於依刑事法律處罰之實質結果，是否反而輕於行政法令之處罰，並非所問。本院以為，本條項不僅是宣示「一行為不二罰」之憲法原則，更是宣示「刑事處罰優於行政罰」、「刑事程序優先行政程序」之「刑事程序優先」原則。就同時涉及道路交通管理處罰條例之案件而言，九十四年十二月二十八日修正公布，九十五年七月一日施行之該條例第十條，更將修正前「車輛所有人、駕駛人、行人、道路障礙者，違反道路交通管理，依法應負刑事責任者，除依本條例規定處罰外，分別移送該管地方法院檢察處、地方法院少年法庭或軍事機關處理」之規定，修正為「車輛所有人、駕駛人、行人、道路障礙者，違反道路交通管理，依法應負刑事責任者，分別移送該管地方法院檢察署、地方法院少年法庭或軍事機關處理」之規定，更係突顯「刑事優先原則」，在刑事處罰未有結果前，行政處罰不宜亦不應開始進行。又因「罰鍰」處分係對於過去違反義務行為所處之「秩序罰」，與「罰鍰」以外之其他行政罰，如沒入、記點、吊扣或吊銷駕駛執照等處分，係預防將來再犯危險所處之「管制罰」，不論性質、種類均容有不同，基於行政管制上之特殊考量，尚非不能與刑事處罰併存，此當係立法者特別於行政罰法第二十六條第一項明定但書之意旨。以道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第一款之處罰為例，尚有「當場移置保管其車輛」及「吊扣其駕駛執照一年」之處分，究其處罰性質，前者罰鍰處分，係對過去義務違反而為秩序罰之目的，與刑事處罰所欲達到保護交通安全之目的相同，二者既為相同之目的，依一行為不二罰原則，處以較重之刑事處罰已足，無重複處罰之必要；而後二者限制行為之處分（移置保管車輛、吊扣駕照），係屬行政罰法第二條第一款之其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，依行政罰法第二十六條第一項但書之規定，行政機關仍得併予裁處。
五、另按行政罰法第二十六條第二項另明定：「前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之」。此顯係針對第一項「刑事程序優先原則」所建立之一行為不二罰原則下的補充規定，蓋刑事程序中之「不起訴處分」、「無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判」者，俱屬對於被告不為刑事處罰之結果，此時因為刑事處罰不存在，對該刑事不處罰之行為，依違反行政法上義務規定裁處，自不致有一行為二罰之情。換言之，所以得依行政罰法裁處，係因為於刑事程序中之該被告並未受到刑事處罰之效果，至刑事處罰之程序及種類繁多，解釋上自不限於「刑事審判程序」所決定之處罰，即使於偵查程序中，刑事訴訟法於起訴（包括聲請簡易判決處刑）及不起訴處分之外，尚有「緩起訴處分」（刑事訴訟法第二百五十三條之一以下參見）。所謂「緩起訴處分」是指雖然合乎起訴要件及門檻，惟檢察官基於便宜原則的考量（尤是一般預防與特別預防之目的），課予被告一定的負擔或指示後，予以暫緩起訴之裁量處分。緩起訴就其效果言，類似不起訴處分，但是，若被告並未遵守其負擔或指示者，或符合一定法定要件者，檢察官得撤銷該處分，其後該案件因已達起訴門檻之足認被告有犯罪嫌疑，原則上應提起公訴，就此而言，可謂「附條件的暫緩起訴處分」。而依據刑事訴訟法第二百五十三條之二，檢察官為緩起訴處分者，得命被告於一定期間內遵守或履行各款負擔，這其中不論是「回復損害性質」（向被害人道歉；立悔過書；向被害人支付相當數額之財產或非財產上之損害賠償；或實務上常見之向公庫或指定之公益團體、地方自治團體支付一定之金額等）、「社區服務性質」（向指定之公益團體、地方自治團體或社區提供四十小時以上二百四十小時以下之義務勞務），或「保護觀察性質」（完成戒癮治療、精神治療、心理輔導或其他適當之處遇措施；保護被害人安全之必要命令；預防再犯所為之必要命令）等，均屬對於被告課以「負擔」，實質上為「處罰」之性質，性質上既屬行政機關（檢察機關隸屬行政院法務部）之處分，亦屬司法機關（依釋字第三九二號解釋，檢察機關為廣義司法機關）所為之裁罰，無論如何，對於被告而言，實質上已生處罰之效果，即使檢察官作成緩起訴處分，不為以上任何負擔，仍屬檢察官之裁量權，且因為緩起訴處分必須於猶豫期間屆滿「且」緩起訴未經撤銷者，始生不起訴處分之效力，就被告而言，即便是未附任何負擔之緩起訴處分，被告仍擔負著「等待一定期間經過始得確定」此種一定期間之不利益，自不能謂對之並無處罰效果。綜上所述，偵查程序中之緩起訴處分、審判程序中之併宣告緩刑裁判等，性質上仍屬對於被告為實質之刑罰，尤其緩起訴處分，絕非行政罰法第二十六條第二項所定不具刑罰效果之「不起訴處分」所得涵攝。基此，行政院（交通部）於九十五年七月十七日發布交路字第０九五０００六九八六號函示所稱：「有關汽車駕駛人違反道路交通管理處罰條例第三十五條規定，並同時觸犯刑法第一百八十五條之三規定，經檢察官依刑事訴訟法第二百五十三條之一為緩起訴處分，得否就該違反行政法上義務行為再處以行政罰乙節，查法務部行政罰法諮詢小組第1 次會議紀錄既已明確結論略以：『緩起訴者乃附帶條件的不起訴處分，亦即是不起訴的一種』在案，當依該部上開函釋結論及行政罰法第二十六條第二項規定辦理」等語，顯有誤解行政罰法第二十六條第二項，及刑事訴訟法關於緩起訴處分之性質。該函示性質上屬解釋性行政規則（行政程序法第一百五十九條第二項第二款），基於大法官釋字第三八號、一三七號、二一六號解釋意旨本院自得不受其拘束，甚且本院以為行政機關（不論是交通部或法務部）應對該等有違法律意旨之違法函示，儘速檢討修正，否則日後勢必叢生一行為二罰之爭議，有損法治國之形象。
六、經查異議人相同違規事實因同時觸犯刑法第一百八十五條之三醉態不能安全駕駛罪，業經台灣桃園地方法院檢察署檢察官於九十五年十二月二十五日作成緩起訴處分一年，並同時命異議人履行立具悔過書及向公庫支付新台幣五萬元，有本院依職權查詢之臺灣板橋地方法院檢察署檢察官九十五年度偵字第二七九０一號緩起訴處分書影本一件，及臺灣高等法院被告前案紀錄表一件在卷可證，異議人並於九十六年五月三日匯款新臺幣五萬元予臺灣板橋地方法院檢察署專戶，有異議人所提出之合作金庫銀行匯款申請書回條聯影本一件附卷可查。此處附負擔之緩起訴處分，係附條件的暫緩起訴處分，性質上既屬行政機關之處分，亦屬廣義司法機關所為之裁罰，業如前述，異議人向公庫支付之現金，名義上雖非「罰金」，惟實質上具處罰性質，與罰金無異，其對於異議人實質上已生類似刑事處罰之效果，當無疑問，依行政罰法第二十六條第一項本文所宣示之刑事程序優先原則、一行為不二罰原則，行政機關自不得對異議人再處以同屬處罰性質之行政上「罰鍰」處分，惟「罰鍰」以外之其他行政罰，如沒入、記點、吊扣或吊銷駕駛執照等處分，係預防將來再犯危險所處之「管制罰」，不論性質、種類均與「秩序罰」性質之罰鍰容有不同，基於行政管制上之特殊考量，尚非不能與刑事處罰併存，此當係立法者特別於行政罰法第二十六條第一項明定但書之意旨。本件處分依據道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第一款所為之「吊扣其駕駛執照一年」處分，及依據「道路交通安全講習辦法」第五條所處「施以道路安全講習」處分，究其處罰性質，係屬行政罰法第二條第一款之其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，依行政罰法第二十六條第一項但書之規定，行政機關仍得併予裁處。異議人爭執本件再處以「吊扣駕駛執照一年」處分，有違一行為不二罰原則，顯不解「一行為不二罰」之真義，其異議無理由，自應駁回。
七、原處分主文仍以括號方式提及「罰鍰俟刑事判決確定後，再予依條例第三十五條第八項規定執行罰鍰事宜」等文字，訊據證人即原處分機關承辦人甲○○結證稱（略以）：「等到緩起訴處分確定後，會再通知異議人繳納四萬九千五百元（行政罰鍰），因為超過０．五五，因為緩起訴並非刑事處罰的罰金，且法務部的函示也是這樣記載」等語。足認原處分基關待異意人緩起訴處分確定後，勢必另處以命繳納罰鍰四萬九千五百元之處分。惟本院以為，此種處分顯有違行政罰法第二十六條第一項本文之規定。按此處附負擔之緩起訴處分，係附條件的暫緩起訴處分，性質上既屬行政機關之處分，亦屬廣義司法機關所為之裁罰，業如前述。查本件異議人即使已支付公庫新臺幣五萬元，以其緩起訴處分一年之期間，仍須至九十七年二月一日，即緩起訴處分一年期間屆滿，始生確定不起訴處分之效力，其間如發生有刑事訴訟法第二百五十三條之三第一項第一至三款情事之一，即將面臨緩起訴處分遭撤銷，而提起公訴之結果，且依法前所支付公庫之五萬元不得請求返還（刑事訴訟法第二百五十三條之三第二項）。即使履行支公庫付五萬元之負擔後，尚須待一年期間經過之「煎敖」，始獲得不起訴處分之確定效力，其對於異議人實質上已生類似刑事處罰之效果，當無疑問。是依行政罰法第二十六條所宣示之「刑事優先原則」，同屬處罰性質之罰鍰秩序罰，自不應與上述附負擔緩起訴處分併存，而應以緩起訴處分優先；又就相同酒駕行為，先以緩起訴處分處以之付公庫五萬元之實質上刑罰後，再處以行政罰鍰四萬九千五百元，顯亦違反同條所另宣示之「一行為不二罰原則」。只原處分機關所引據之道路交通管理處罰條例第三十五條第八項「補繳差額規定」，本院強烈質疑其合憲性，甚且另外引發刑事罰中之自由刑，尤其尚得易科罰金之拘役、有期徒刑之刑，與行政罰罰鍰得否併存之爭議，本院併此提出以下意見，期有關機關注意及此，而速研擬對策：
㈠立法者顯然亦發覺在某些違規及違法的刑事個案中，出現有
罰金刑輕於法定最低罰鍰之情形，惟此本應藉由修正刑法第一百八十五條之三法定罰金刑，設定下限，將之修正為處新臺幣六萬元以上，一定數額以下罰金之刑，以與道路交通管理處罰條例第三十五條第一款之新臺幣六萬元以下罰鍰之刑「連結」，而不致產生現行新臺幣十五萬元以下罰金，而與行政罰鍰數額重疊，甚至較輕之情。惟立法者卻指示「一條相對較為繁瑣之途徑」，而於九十四年十二月二十八日修正經總統公布，行政院發布定自九十五年七月一日施行之道路交通管理處罰條例第三十五條，增訂該條第八項規定「前項汽車駕駛人（指汽車駕駛人駕駛汽車經測試檢定酒精濃度超過規定標準；或因而吊扣駕駛執照，於吊扣期間再有駕駛汽車經測試檢定酒精濃度超過規定；或駕駛汽車經測試檢定酒精濃度超過規定，又肇事致人重傷或死亡者），同時違反刑事法律者，經裁判確定處以罰金低於本條例第九十二條第三項所訂最低罰鍰基準規定者，應依本條例裁決繳納不足最低罰鍰之部分」。如此結果造成行政裁罰與否及數額若干，竟須待刑事法處罰體系之裁判確定結果而定，對於人民造成的行政處分不確定性，及行政機關（監理機關）為與司法機關連繫，勢必增生的程序上勞費及支出，難以估計。並且該法律規定，仍有違反憲法法治國「一行為不二罰」原則之虞，並且侵越刑事法院刑罰之裁量權（一律補足差額，使齊頭平等，有違實質平等原則），本院認有違憲之虞，惟此於本案非屬本院職權上應適用而有「裁判上關聯」之法律，尚難據以聲請大法官解釋。自實際執行面觀之，如此繁複之規定及程序，是否為人民及警察機關所得預見及瞭解，亦未見相關機關宣導，也無怪乎即使九十五年二月五日行政罰法第二十六條第一項已如此明定，警察機關對於吐氣所含酒精成分超過每公升０．五五毫克之刑事犯罪嫌疑人，仍然以舉發通知單舉發民眾違反道路交通管理處罰條例第三十五條第一款，監理機關仍然據此裁罰民眾行政罰鍰，而同時間經移送刑事程序之被告，依法仍受刑罰處分，實質上的「一行為二罰」情形一再上演。對於此種明顯違反行政罰法第二十六條第一項規定之案例，行政院（交通部）終於已在九十五年六月二十八日發布交路字第0950006493號函示命令，重視行政罰法第二十六條之規定，稱：「鑑於一行為不二罰及刑事優先原則，為行政罰法第二十六條所明定，且九十四年十二月二十八日總統公布修正道路交通管理處罰條例部分條文案，其中第十條業已配合行政罰法第二十六條規定修正，基於符合比例原則、正當法律程序等憲法及行政法一般法律原則，本（九十五）年二月五日行政罰法施行後但道路交通管理處罰條例新修正條文七月一日施行前，有關汽車駕駛人酒精濃度超過規定標準並同時移送依刑事法律論處之違反道路交通管理事件，仍有行政罰法第二十六條規定之適用」。
㈡殊不論上述道路交通管理處罰條例第三十五條第八項規定所
沿生之諸多不妥，至少就自由刑刑罰與行政罰鍰可否併存，該條提供法律上的思考依據。首先，該條項祇規定「處以罰金低於本條例第九十二條第三項所訂最低罰鍰基準規定者，應依本條例裁決繳納不足最低罰鍰之部分」。性質上固屬行政罰法第二十六條第一項「刑事處罰優於行政罰」原則之特別規定，惟此特別規定僅針對「罰金」與「罰鍰」之比較，對於刑事處罰中之其他主刑，如有期徒刑、拘役等（參見刑法第三十三條），均未指示特別排除行政罰法第二十六條第一項適用之規定，此時適用原則性、基礎性之法律，自應適用行政罰法第二十六條第一項，如同一行為之被告經科處有期徒刑或拘役等刑罰後，自不得再就同一行為處以行政罰鍰，不論此處所科處之拘役或有期徒刑，是否得易科罰金，以及易科罰金的數額，是否實質上低於行政罰鍰最低數額，在所不問。就此可能產生的實質不公平結果，本院早在行政罰法未公布前之諸多刑事簡易判決中即主張（略以）：「雖拘役期間原則上最高為五十九日，如易科罰金，以罰金銀元三百元，即新臺幣九百元折算（現修正為最低以新臺幣一千元折算），尚不足六萬元，惟因一方面仍不影響其屬自由刑之性質，另方面是否執行易科罰金之刑，仍屬檢察官之職權，而非必得執行易科罰金之刑（有期徒刑六月以下之刑同此說明）」等語，並呼籲（略以）：「惟如以拘役最高五十九日或有期徒刑二月之刑，以現行司法實務，原則上尚得以新臺幣九佰元折算一日之方式易科罰金，換言之，如易科罰金後，反較行政罰之最高罰鍰六萬元為低，立法上尚有檢討之必要。綜上，司法實務於量刑上應有此認知及共識」等語（依現行刑法第四十一條第一項，如認為拘役最高五十九日，易科罰金，以新臺幣一千元折算一日之結果為五萬九千元，反較罰鍰最高新臺幣六萬元為低，立法者當可考慮刪除拘役刑）。惟無論如何，「一行為不二罰」是憲法原則，而「刑事罰優先於行政罰」原則，亦係立法者明定於行政罰法第二十六條第一項之原則，除非法律另有特別規定，行政機關及司法機關自應遵守之。
八、綜上所述，原處分機關援引道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第一款之規定，裁處異議人吊扣駕駛執照十二個月之處罰，核無違誤。是異議人提起本件異議即無理由，依法應予駁回。至原處分主文另附帶記載，罰鍰俟刑事判決（本件指緩起訴處分）確定後，再予依道路安全管理處罰條例第三十五條第八項規定執行罰鍰等語，本院以為有上述理由七所述之違法，惟因尚非本件處分直接發生法律效果之部分，自非異議標的，僅附帶說明如上。
九、據上論斷，應依道路交通案件處理辦法第十九條，裁定如主文中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
臺灣桃園地方法院交通法庭
法 官 錢 建 榮以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後5 日內向本院提出抗告狀。
書記官 李 玉 華中 華 民 國 97 年 5 月 13 日