臺灣桃園地方法院民事判決 八十九年度重訴字第一六二號
原 告 乙○○訴訟代理人 呂理胡律師複 代 理人 潘維成律師
甲○○被 告 辛○○
丙○○己○○庚○○壬○○癸○○戊○○丁○○○子○○共 同訴訟代理人 洪榮彬律師
陳麗玲律師右當事人間請求返還土地事件，本院判決如左：
主 文被告應將坐落桃園縣○○鎮○○段南興小段四七三地號、地目田、面積一．０一四四公頃土地交還原告。
訴訟費用由被告負擔。
本判決於原告以新台幣伍佰零柒萬元為被告供擔保後得假執行，但被告如於假執行程序實施前，以新台幣壹仟伍佰貳拾壹萬陸仟元為原告預供擔保，得免為假執行。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：除假執行之擔保金額及免為假執行部分外，如主文所示。
二、陳述：
（一）原告所有坐落桃園縣○○鎮○○段南興小段四七三地號田地（下稱系爭耕地），前出租予被告耕作，最末一期租期為自民國八十年一月一日起至八十五年十二月三十一日止，共計六年，於租期屆滿前，原告依耕地三七五減租條例第十九條第二項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」，申請收回系爭耕地自耕，蒙桃園縣政府八十七年三月二十四日八七府地權字第○五二五一六號函通知原告應給付補償費新台幣（下同）二百零一萬五千四百二十六元予承租人（即被告）後，再憑辦理後續手續，原告依上開函文通知被告領取補償金未果，依法提存於鈞院提存所，嗣再經桃園縣政府於八十七年五月十三日以八七府地權字第○八四九二四號函准原告將系爭耕地收回自耕。被告對於桃園縣政府准予原告將系爭耕地收回自耕之處分表示不服，遂依行政爭訟程序提起訴願、再訴願，但均遭決定機關駁回，最後並經行政法院以八十九年度裁字第四一五號裁定駁回確定。
（二）依臺灣省政府於八十五年所頒布之「臺灣省各縣市辦理私有耕地於八十五年底租約期滿處理工作計劃」規定，出租人申請收回自耕，係由縣市政府根據鄉（鎮、市、區）公所彙送之申請案件依照審核標準及處理原則予以核定。又依照最高法院六十一年台上字第一六○五號判例：「當事人對於行政機關依耕地三七五減租條例第十九條所為准予收回自耕之核定並無不服，僅承租人不遵照核定交還土地者，原出租人另行起訴，於取得執行名義後聲請法院執行，自無不可。」。由此可知，就耕地三七五減租條例第十九條規定耕地是否准予收回自耕，乃行政機關（即縣市政府）之權限，而行政機關本此權限核定耕地准予收回自耕之行政處分，當事人如有不服，應循行政爭訟程序救濟。被告對於桃園縣政府准予原告將系爭耕地收回自耕之處分表示不服，亦是依行政爭訟程序提起訴願、再訴願及行政訴訟，但皆經駁回並確定在案，前已敘明，是可知兩造間之耕地三七五租約已終止確定，租賃關係已不存在。又被告雖於本案訴訟中再對桃園縣政府准予原告將系爭耕地收回自耕之處分，提起行政訴訟確認無效之訴，但亦經最高行政法院以九十二年度裁字第四三六號裁定駁回確定在案，故兩造間之租佃關係不存在，已確定無誤。
（三）民法第七百六十七條規定：「所有人對於無權占有者，得請求返還之」。又租約終止後，出租人除得本於租賃物返還請求權，請求返還租賃物外，倘出租人為租賃物之所有人時，並得本於所有權之作用，依無權占有之法律關係，請求返還租賃物（最高法院七十五年台上字第八○一號判例參照），本案原被告兩造間之租佃關係已不存在，被告卻仍占有屬於原告所有之土地，自屬無權占有，依上開判例及民法第七百六十七條之規定，被告即應將系爭耕地返還予原告。又本案兩造間既已無租賃關係存在，自無庸適用耕地三七五減租條例第二十六條先行調解、調處之規定，此觀最高法院四十六年台抗字第二四號判例意旨：「耕地三七五減租條例第二十六條所謂出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議案件，非經調解、調處，不得起訴，係指當事人間本於耕地租佃關係而發生之爭議案件而言。如原告起訴主張無租賃關係存在，而本於其他之法律關係為訴訟標的，即無該條之適用。」即明。是本案被告等人主張應經「調解、調處程序」，顯屬無理由。
三、證據：提出土地登記謄本一件、私有耕地租約期滿收回耕地申請書影本一件、桃園縣政府八十七年三月二十四日八七府地權字第０五二五一六號函影本一件、提存書影本一件、桃園縣政府八十七年五月十三日八七府地權字第０八四九二四號函影本一件、臺灣省政府八七府訴二字第一七二０七０號訴願決定書影本一件、內政部台（八八）內訴字第八八０二三二六號訴願決定書影本一件、行政法院八十九年度裁字第四一五號裁定影本一件、最高法院七十六年度台上字第二七九八號判決網路查詢資料一件、畢業證書影本一件、獎狀影本二件、平鎮市農會倉庫收購稻穀聯單影本二件、最高行政法院九十年度訴字第二八六九號裁定影本一件為證。
乙、被告方面：
一、聲明：
（一）原告之訴及假執行聲請均駁回。
（二）如受不利判決願供擔保請准免為假執行。
二、陳述：
（一）按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃調解委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴，為耕地三七五減租條例第二十六條明定。本件屬租佃爭議事件，原告未經調解及調處程序，逕行起訴，洵無理由。
（二）查大法官會議第一二八號解釋係作成於五十九年四月十七日，其解釋主文固謂：「耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟」等語云云，然細審五十九年當時所適用耕地三七五減租條例第十九條之舊條文乃明定：「耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人如確不能維持其一家之生活而有前項第三款情事同時發生者，得申請鄉鎮區公所耕地租佃委員會予以調處。」，惟耕地三七五減租條例第十九條於七十二年十二月九日進行修訂後，其條文內容為：「耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農業經營規模，得收回與其自耕地同一或遴近地段內之耕地自耕，不受前項第二款之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人如確不能維持其一家之生活而有第一項第三款情事同時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」。亦即依舊法第十九條之規定，出租人終止租約須無第一項所列各項要件之一，惟如出租人無第二款之情形，依法本可收回耕地，但因承租人同時有第三款之情形時，出租人可否收回即應向租佃委員會申請調處；然無論如何，舊法第十九條並無任何應予承租人補償之規定，其核定結果，僅有准否收回之決定，而實務上對於有舊法第十九條第二項之情形時，其調處結果通常係准由出租人收回部份耕地，保留部份耕由承租人繼續耕作。又耕地三七五減租條例七十二年新修訂之第十九條規定，除將原第一項保留，第二項改列第四項外，另增訂第二項規定准許出租人可以擴大家庭農業經營規模為由，收回與其自耕地同一或遴近地段內之耕地自耕，而不受第一項第二款之限制，且為免承租人權益受損並於第三項明定出租人須準用第十七條第二項之規定補償承租人。亦即如若出租人主張以擴大家庭農業經營規模為由，固得收回與其自耕地同一或遴近地段內之耕地自耕，但需給予承租人補償，其補償項目依同法第十七條第二項之規定計有：「一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部份之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」等三項，然既係準用該項之規定，則非必完全適用，尤其第十七條第二項第三款所謂減除土地增值稅部份，因該款係就第十七條第一項第五款耕地經依編定或變更為非耕地使用，出租人得收回建築或出售他人時，始有適用，本件第十九條第二項出租人收後仍供作農耕使用，當無土地增值稅之產生，是本項準用第十七條第二項第三款規定時，即應減縮其範圍。
（三）承上所述，司法院大法官會議釋字第一二八號解釋既係就耕地三七五減租條例第十九條舊法所作之解釋，而新修訂之第十九條所增加之第二項及第三項，因事涉出租人確否有擴大家庭農業經營規模之事實，以及應如何補償承租人等涉及人民私權之爭議事項，依上開耕地三七五減租條例第二十六條之規定，仍因應適用調解及調處之規定，詎桃園縣政府竟錯誤適用法律，逕適用限於耕地三七五減租條例第十七條情形之臺灣省耕地租約登記辦法第六條及第十條之規定，以及明定適用於平均地權條例第七十六條「出租耕地經依法編定為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建地使用時，得終止租情形」之平均地權條例第七十七條及七十八條之規定，在未經調解及調處之程序下，由縣政府直接計算補償費金額並命出租人提存後，率予核定出租人收回系爭耕地，其適用法律顯有錯誤，依法自不生終止租約之效力。
（四）況且，司法院大法官會議第一二八號解釋所解釋對象之耕地三七五減租條例第十九條舊法規定，其第二項僅係就「出租人如確不能維持其一家之生活而有前項第三款情事同時發生者，明定得申請鄉鎮區公所耕地租佃委員會予以調處」，並未述及適用第二十六條調解及調處之規定，因此當時聲請該項大法官會議解釋之聲請人既謂該第十九條第二項既僅謂得申請「調處」，顯係排除第二十六條應經調解及調處之規定，而新修訂第十九條雖於該條文中增訂第二項及第三項之規定，但第四項仍保留舊法之規定，且條文仍謂：「出租人如確不能維持其一家之生活而有前項第三款情事同時發生者，得申請鄉鎮區公所耕地租佃委員會予以調處」，亦即其得逕向「鄉鎮區公所耕地租佃委員會申請調處」之事項，仍限於「出租人有第一項第一款確不能維持其一家之生活，而承租人亦有第一項第三款情事同時發生者」之要件，亦即第十九條第二項及第三項之情形，係新法修訂時所增列，且無只得逕向「鄉鎮區公所耕地租佃委員會申請調處」而排除第二十六條調解及調處之適用，甚至耕地三七五減租條例第十九條其他項次中，亦無明定不得適用調解及調處之規定，依法自應依同條例第二十六條之規定，由鄉（鎮、市、區）公所先行調解，調解不成再送縣市政府進行調處，但本件大溪鎮公所先則函覆本件無調處或調解之適用，並直接由縣政府逕行為核定准予收回自耕及核定其補償金額，其作成處分機關之管轄及適用非本件租佃事項之法律規定作成之無權核定，均顯屬違誤。
（五）綜上，桃園縣政府上開核定准予原告終止租約並收回自耕之處分，顯係錯誤適用法律及誤解司法院大法官會議釋字第一二八號解釋內容。適用法規嚴重違法瑕疵，被告已依法向桃園縣政府請求確認行政處分無效。且經細審前揭核定處分，就有關「出租人是否確有所謂擴大家庭農業經營規模之事實」、「承租人是否因出租人之收回耕地致失其家庭生活依據」及「出租人已年逾七十高齡是否仍有自耕能力及擴大家庭農業經營規模之能力」等，攸關出租人即原告是否有理由收回耕地之積極證據，桃園縣政府均未詳予調查，即輕率採信出租人即原告片面空口之語，其作成准予收回耕地之核定，更有未盡調查情事之違法。甚者，依行政程序法第一百十一條及第一百十三條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：‧‧‧六、未經授權而缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」、「行政處分之無效，行政機關應得依職權認定之。行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。」之規定，該准由出租人收回前開耕地自耕之行政處分，有以下違背法令處：本條例第十九條第二項及第三項之規定，事涉人民私權爭議，非屬行政機關所得核定之權限範圍，原處分逕予核定，應屬無效；請求人既已主張有本條例第十九條第一項第三款之情事，依法應先經大溪鎮公所調處，原處分機關逕予核定，亦有程序嚴重違法情事；又依本條例第十九條第三項準用同條例第十七條第二項之規定，其既僅係準用而非適用，則有關補償費之計算，亦應視情形而為不同之認定，原處分機關竟予直接適用，亦有未合；原處分機關就出租人主張「擴大家庭農業經營規模」為由，依本條例第十九條第二項申請收回自耕，就該「擴大家庭農業經營規模」事由，根本未予審查即率予准許，其處分亦有實質上瑕疵，凡此均已違反相關法令規定，應屬無效。
三、證據：提出請求確認行政處分無效申請書影本一件、行政訴訟起訴狀節影本暨臺北高等行政法院書狀收據影本各一件為證。
丙、本院依職權向臺北高等行政法院調取該院九十年度訴字第二八六九號裁定及向最高行政法院調取該院九十二年度裁字第四三六號裁定。
理 由
一、按耕地三七五減租條例第二十六條，所謂出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議案件，非經調解、調處，不得起訴，係指當事人間本於耕地租佃關係而發生之爭議案件而言。如原告起訴主張無租賃關係存在，而本於其他之法律關係為訴訟標的，即無該條之適用。（最高法院四十六年台抗字第二四號判例參照）。又行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人或承租人不遵照履行而另行起訴者，與同條例第二十六條第一項之租佃爭議有間，毋庸再依該條例規定調解調處（最高法院八十六年度台上字第三四○九號、九十年台上字第一０五四號判決參照）。本件原告起訴主張系爭耕地為伊所有，業依耕地三七五減租條例第十九條第二項、第三項申請行政機關核定准予伊收回自耕確定，惟承租人即被告不遵照核定交還土地，依民法第七百六十七條之規定請求返還土地，依前揭說明，自無耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定之適用，被告抗辯原告起訴未經調解、調處不合程式云云，殊屬誤會，合先敘明。
二、原告主張之事實，業據提出土地登記謄本一件、私有耕地租約期滿收回耕地申請書影本一件、桃園縣政府八十七年三月二十四日八七府地權字第０五二五一六號函影本一件、提存書影本一件、桃園縣政府八十七年五月十三日八七府地權字第０八四九二四號函影本一件、臺灣省政府八七府訴二字第一七二０七０號訴願決定書影本一件、內政部台（八八）內訴字第八八０二三二六號訴願決定書影本一件、行政法院八十九年度裁字第四一五號裁定影本一件、最高行政法院九十年度訴字第二八六九號裁定影本一件為證，堪信為真正。按行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟，業經司法院大法官會議釋字第一二八號解釋在案。上開解釋精神，係將該條例第十九條所生之爭議劃歸行政受理，故行政機關依其前揭規定所為之行政處分，人民不服僅依行政爭訟手段請求救濟，若經受理訴願機關實體上予以審查後而告確定，即兼有形式上及實質上之確定力，法院應受其拘束。
查被告不服桃園縣政府八十七年五月十三日府地權字第０八四九二四號函所為准許原告收回系爭耕地自耕之行政處分，提起訴願、再訴願及行政訴訟請求撤銷，經訴願、再訴願機關以無理由予以駁回，行政法院（現改制為最高行政法院）則以原告提起再訴願逾法定不變期間，而以裁定駁回在案，有前揭臺灣省政府八七府訴二字第一七二０七０號訴願決定書影本一件、內政部台（八八）內訴字第八八０二三二六號訴願決定書影本一件、行政法院八十九年度裁字第四一五號裁定影本一件附卷可稽。被告復執同一情由提起確認行政處分無效訴訟，亦經臺北高等行政法院九十年度訴字第二八六九號裁定及最高行政法院九十二年度裁字第四三六號裁定，以起訴不備其他要件予以駁回確定，有前揭裁定在卷可考。被告徒以司法院大法官會議釋字第一二八號解釋關於耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之「核定、調處」，係作成於舊法時期，新法增訂第二項、第三項規定，事涉出租人是否確有擴大家庭農業經營規模之事實及應如何補償承租人等涉及人民私權爭議事項，應依同條例第二十六條規定「調解、調處」，乃桃園縣政府未經調解調處逕行核定准許原告收回系爭耕地自耕，適用法律顯然有誤，不生合法終止租約效力云云。依上說明，被告就該桃園縣政府八十七年五月十三日府地權字第０八四九二四號函所為准許原告收回系爭耕地自耕之行政處分，提起行政救濟業經受理訴願機關實體上予以審查後而告確定，兼有形式上及實質上之確定力，該行政處分即屬合法確定無誤，本院不得為相反認定，被告前揭抗辯，自非可取。原告主張兩造就系爭耕地原租賃關因此歸於為消滅，要無不合。
三、按所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之，民法第七百六十七條前段定有明文。原告為系爭耕地所有人，被告於兩造租賃關係消滅後，仍繼續占有系爭耕地，為被告所不爭執，自屬無權占有。原告本於所有權作用，請求被告返還系爭耕地，洵屬有據，應予准許。
四、兩造陳明願供擔保以代釋明，聲請宣告假執行或免為假執行，均無不合，爰分別酌定相當擔保金額准許之。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與判決無影響，毋庸一一論列，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項前段、第三百九十條第二項、第三百九十二條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十一 日
臺灣桃園地方法院民事第二庭~B法 官 熊祥雲右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十二 年 七 月 十一 日~B法院書記官 林韡婷