臺灣桃園地方法院民事判決 九十一年度訴字第一二六二號
原 告 丁○○
庚○○壬○○己○○兼 共 同訴訟代理人 戊○○ 住桃園被 告 桃園縣龍潭鄉公所
設桃園法定代理人 丙○○ 住同右訴訟代理人 甲○○ 住桃園被 告 中華電信股份有限公司中壢營運處
設桃園法定代理人 癸○○ 住同右訴訟代理人 張玉希 律師被 告 台灣省自來水股份有限公司第二區管理處
設桃園法定代理人 乙○○ 住同右訴訟代理人 辛○○ 住同右右當事人間給付補償金事件，本院判決如左：
主 文原告之訴暨假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：被告應連帶自民國（下同）自八十五年三月九日起，每年分別給付原告丁○○、戊○○、庚○○、壬○○、己○○各新台幣（下同）十七萬四千二百四十元、二十一萬四千三百六十八元、五萬一千六百四十五元、四萬三千零八元、四萬六千四百六十四元；原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、陳述：
（一）坐落桃園縣○○鄉○○○段二六二之十地號土地為原告丁○○、戊○○所共有，應有部分各二分之一，另同段二六二之九○六、二五一之一一三七、二五一之九八三、二五一之九八五等地號土地，則分別為原告庚○○、戊○○、壬○○、己○○所有，未經政府依法徵收或價購，被告桃園龍潭鄉公所（下稱龍潭鄉公所）竟未經原告之先父廖德興及原告之同意，擅自核准被告台灣省自來水股份有限公司第二區管理處（下稱自來水公司），於七十二年四月間，在系爭土地上埋設自來水管，又被告龍潭鄉公所復於八十四年十二月間，復擅自核准被告中華電信股份有限公司中壢營運處（下稱中華電信公司）在系爭土地埋設電信管線，均損害原告之權益。
（二）按人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產權遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在未依法徵收或價購以前，埋設地下設施妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲，自應享有受相當補償之權利。業經司法院大法官解釋於八十六年十一月十四日著成釋字第四四○號解釋在案。又行政機關與民眾或其他當事人所發生之租賃爭訟，因涉及私權法律關係，並非政府行使公權力行為，則應由普通法院民事庭審理，民事庭不得拒絕受理，而逕行裁定駁回，司法院大法官亦作成釋字第五四○號解釋文在案。
（三）系爭二六二之九○六、二五一之一一三七地號土地為建地，其餘各筆土地亦非都市○○道路用地。依前開釋字第四四○號解釋，縱對既成道路或都市計畫用地，主管機關在依據法律辦理徵購前，固得依法加以使用，如埋設電力、自來水管線及下水道等地下設施物，惟應依比例原則，擇其損失最少之處及方法為之，對土地權利人因此所受損失，並應給予相當之補償，以保護其財產上之利益。查系爭土地係自闢道路，原告每年均依法繳納稅捐。依土地法第十四條規定，公共交通道路土地不得私有，其若成為私有者，得依法徵收之。本件被告龍潭鄉公所未經原告同意，擅自核准被告中華電信公司、自來水公司挖埋管線，致原告因此無法使用，故原告之被繼承人廖德興向被告龍潭鄉公所起訴請求依法徵收，但遭行政法院以七十八年判字第二四七四號判決駁回在案。另依自來水法第五十二條、第五十三條及電信法第二十三條之規定，被告中華電信公司與自來水公司挖埋管線，應事先通知土地所有權人同意，該規定意旨係限制濫用權利，以保護人民依民法第七百六十五條及第七百七十三條所定之權利，故原告嗣向該二被告公司請求回復原狀。
（四）被告自來水公司於九十二年三月十日提出原告所有系爭土地有原告先父廖德興、原告丁○○、訴外人黃福忠等三人之同意書，並陳稱該公司埋設管線，已對系爭土地擇其最小損害之處為之，對原告所有權之行使，並無影響云云。查姑不論上開同意書之真假，被告龍潭鄉公所未經原告同意，即隨意埋設自來水大幹管，以接至用戶；如不須獲得原告同意，則何需前揭同意書之作業程序？前述同意書，亦屬多餘之文件！茲立法院定有自來水法及電信法，被告龍潭鄉公所竟不依法執行作業程序，且認為無須原告同意，則前開法律形同具文！而按，公路法第六條第三項規定，縣鄉道○縣○路主管機關管理。而縣政府所辦理者，係專指都市○○○○道路而言。茲原告所有之系爭土地為都市計畫外之土地，且其內尚有二筆為建地，資此足證，被告龍潭鄉公所並非系爭道路之主管機關。被告未經原告同意隨意埋設管線，顯為權利之濫用。
（五）被告中華電信公司辯稱，該公司埋設管線係為修護及汰舊換新，並非埋設新管線，且經原告之申請、同意云云。但查，該公司埋設之水泥涵管，並無修護或汰舊換新之事，而係先前居民需用水及電話，且人數眾多，故陸續埋設水泥幹管接往居民建物，此非經原告申請或同意。反之，原告先父廖德興因見被告等侵害其權益，乃向被告陳情，請求挖除右述管線，並恢復原狀，然被告龍潭鄉公所一時失察，而核准埋設大幹管於原告所有之私人土地，故前開挖除暨恢復原狀所需費用，由被告龍潭鄉公所負擔。
（六）依被告自來水公司提出配水管線總長度約八百二十七公尺、埋設ＰＶＣＤ種類含八○mm、一○○mm管二種、埋管溝徑約十公分，因此渠使用之面積約計八十二點七平方公尺。然該公司於七十二年四月二十五日向被告龍潭鄉公所申請埋設管線所提出之申請書，業載明瀝青混凝土路面長度一千二百六十四公尺、寬度零點七七公尺、深度一點二公尺，故該公司之使用面積為七百十九平方公尺。又被告自來水公司與中華電信公司數次挖埋使用之範圍，實不僅係前述申請面積之範圍，蓋每筆土地上兩幢房屋，從涵管接引到建物之自來水與電話管線，皆使用系爭土地，故被告自來水公司與中華電信公司使用之範圍，應認為及於系爭土地之全部。
（七）綜上所述，被告占有使用系爭土地，獲有相當租金之利益，依土地法第一百零五條準用第九十七條第一項規定，應按系爭土地申報地價百分之十計算之租金為補償，是以，訴請被告連帶給付如聲明所示即起訴狀繕本送達被告往前推算五年內相當租金利益之補償金。
三、證據：提出被告龍潭鄉公所行政區域圖、同公所七十二年六月二日七十二龍鄉建土第七四八二號函、同公所八十七年六月二十二日龍鄉建字第八七○○六九二八號函、被告自來水公司七十二年五月三十日台水二處工字第三七○四號函、申請書、司法院大法官釋字第四四○號解釋抄本、監察院八十七年三月二十七日（八七）院台內字第八七一九○○二八八號函、地籍圖謄本、行政法院七十八年判字第二四七四號判決、司法院公報節本、會勘記錄、桃園縣政府九十年三月二十八日九十府工土字第五一五○四號函等各乙份、土地登記謄本五份，並聲請履勘系爭土地現場。
乙、被告龍潭鄉公所方面：
一、聲明：原告之訴駁回。
二、陳述：
（一）系爭道路用地之形成，係原業主處分所有同段二六二之十、二六二之七、二五一之二五地號旱地興建社區集合住宅所自行規劃建造，該社區道路為不可或缺之必要設施，而該社區之建造目的係為出售集合住宅營利，故該道路用地價值實已計入建築基地與建物之內。業主興建社區後，將建築基地逐戶分割連同建物按戶出售，致使該社區居民增加，並形成人口聚集之社區。○○○區○設道路亦因有公眾通行使用之事實，故其道路養護，由辦理公益庶務之該公所負責，而成為龍潭鄉○市區道路。茲系爭社區道路乃供社區集合住宅公共使用，故自六十四、六十五年間起，多年來因道路年久損壞，是應社區住民之請求予以加封柏油路面，或因路面原埋設之自來水管或電信管線損壞須修護或汰舊換新，或規劃之水溝阻塞不通等事由，在在須挖掘使用該道路土地，且均刻不容緩。
（二）政府機關為辦理公益庶務（如開闢道路），而須使用既成道路之私有土地時，均先行辦理用地使用協調或依有關法令取得用地後，再行興築。又政府機關目前依據行政院頒「依司法院大法官議決釋字第四○○號解釋對私有既成道路之處理情形」，辦理私有既成道路分年分期取得計畫，惟其處理之既成道路，係定義為依都市○○○○路系統所劃設且已開闢未徵收取得之道路而言，然並未針對私人自行開闢○○○區○設道路辦理徵收補償。再者，該公所另依桃園縣道路挖掘管理自治條例規定之程序辦理道路挖掘之核准。此外，原告向行政法院提起請求徵收補償之事件，亦前由行政法院以七十八年度判字第二四七四號判決駁回原告之訴確定在案，該判決理由且明示原告於法並無請求徵收其私設既成道路私有土地之規定。
三、證據：提出被告龍潭鄉公所七十六年八月四日七六龍鄉建字第一一五二七號函、行政法院七十八年度判字第二四七四號判決、會議記錄節本乙份、桃園縣道路挖掘管理自治條例、桃園縣政府九十一年七月十六日府工土字第○九一○一四一三八九號函、內政部九十一年六月十七日內授營都字第○九一○○八四五二三號函、行政訴訟答辯狀等各乙份及照片七幀等為證。
丙、被告中華電信公司部分：
一、聲明：原告之訴暨假執行之聲請均駁回；如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
二、陳述：
（一）原告主張本件給付補償金訴訟請求權基礎為釋字第四○○號及釋字第四四○號解釋，因此本件為公法上之請求，原告應循行政訴訟程序謀求救濟，非屬普通法院得以審判，故鈞院並無審判權，依法應駁回其訴。
（二）查原告空言主張被告中華電信公司埋設之管線佔用系爭土地之全部，實與常理有違，是原告應先舉證被告中華電信公司佔用土地之事實及佔用面積。又原告之父於六十四年及六十五年初，興建完成「廣隆社區」集合式住宅，為自己營利之目的，而規劃系爭土地為通行之用，且為社區用戶之民生需求，故向被告龍潭鄉公所申請裝設水管電話線等公共設施，乃將該等管線埋設於系爭土地之下，此業據原告自認在卷，亦即，系爭土地原本埋設之管線，係經原告之父申請及同意後而埋設，非被告中華電信公司自行埋設，且原告之父係為銷售該社區住宅之營利目的而申請裝設。因此，原告嗣後繼承其父之利益，對原告而言，並無造成特別之犧牲，被告中華電信公司自不必對原告為任何補償。退言之，原告主張被告中華電信公司於七十二年間及七十四年間於系爭土地上埋設水管及電話線，實為被告就原本埋設之管線為修復及汰舊換新之工作，並非新設管線，是以，被告依法當無給付任何補償金予原告之義務。次查，依當時有效即六十六年一月二十五日修正之電信法第三十六條規定，電信業之架空、地下、水底線路得擇宜建設，免付地價或租費。換言之，被告依據當時法令確實有權在原告土地上設置管線，從而，被告中華電信公司使用系爭土地並非無權占用，原告自不得訴請被告拆除系爭管線。
（三）系爭土地內之管線埋設，既係原告為自身之營利目的，向被告申請而設置，則原告本身並無損失。又系爭土地乃供公眾通行，為長久之事實，迄今已三十餘年，依實務見解，已因時效而成立公用地役權，原告不得違反公眾通行之目的而為使用，因此，原告之使用權本受限制，而被告修繕上開管線並無造成原告之任何損失。再者，系爭土地屬既成道路，依土地稅減免之規定，得減免地價稅，準此，原告亦無任何損失。原告主張渠等於八十八年申請核發既成道路證明，八十九年核發後才辦理免稅云云；惟查，系爭道路供他人通行已有三十餘年，原告依法早得申請既成道路證明辦理免稅，卻遲至八十八年始辦理完成，準此，原告若有土地稅之損失，亦應自負其責，與被告無涉。
三、證據：提出地籍圖騰本乙份為證。
丁、被告自來水公司方面（未於最後言詞辯論期日到場，惟據渠前於本院言詞辯論期日所為陳述及答辯狀意旨，略謂）：
一、聲明：原告之訴暨假執行之聲請均駁回；如受不利益之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
二、陳述：
（一）原告主張被告自來水公司未經其等同意，擅自在系爭土地埋設供水管線，妨礙原告對所有土地權利之行使，形成其個人之特別犧牲，自應享有相當補償之權利云云。惟查，系爭土地係原告於六十年間與建商合建集合住宅時，請求該公司埋設供水管線，以供集合住宅承購住戶之民生用水，此為原告無可否認之事實。又系爭土地前地主廖德興、原告丁○○、訴外人黃福忠等，曾先後出具桃園縣○○鄉○○路○○○巷、同巷三○弄、三七弄、四六弄、五一弄、五八弄、六三弄等同意書，是與原告所訴未經原告同意之事實不符。查該社區之供水設施，既為建商與原告等地主之主動申請，而渠等陸續完成該集合住宅之房屋興建、出售與住戶進駐後，則原告已獲得相當之利益。
（二）七十二年間，被告自來水公司本於政府提高供水普及率政策，並利「廣隆社區」住戶之民生用水，乃汰換老舊管線，以改善給水設備，期保障該地區住戶用水無虞，況埋設自來水供水管線，被告自來水公司均擇其對土地損失最少之處所及方法為之，實非如原告所稱整筆使用，對原告之土地所有權行使並無影響。
（三）被告自來水公司向被告龍潭鄉公所申請埋設之管線，申請長度係包括桃園縣○○鄉○○路○○○巷非原告土地部分暨中興路銜接部分，故管線長度非僅埋設原告土地之部分。又原告稱申請書載明瀝青混凝土路面部分，其埋設管線除挖掘埋管溝徑寬度外，尚須加計深度剖面及兩側各零點一公尺為瀝青混凝土路面費用，與實際埋管溝徑零點一公尺（即土地下真正使用寬度）當然有所差異，亦即不能以申請面積認定為土地實際使用面積。
（四）系爭土地自七十二年間，於該既成巷道改善給水管線，迄今已有二十年，且均依法向路權管理單位被告龍潭鄉公所提出申請，並繳交路面修復費，是以，上開道路已形成公用地役權，且由路權單位管理，原告又已出具可供使用土地之同意書在案，故原告再要求使用補償金云云，顯無理由。再者，依自來水法第五十三條後段「如有損害，應按損害之程度予以補償。」之規定，亦於有損害時，始負賠償之責，原告既無損害，即無賠償可言。
三、證據：提出地籍圖謄本乙份、使用面積計算式乙份、委託書二份、同意書十九份等為證。
戊、本院依職權函請經濟部說明地方政府處理電業用地爭議準則、自來水法台灣省施行細則之主管機關及修正廢止情形。
理 由
甲、程序方面：
一、按判斷爭訟事件是否為民事訴訟之範圍或應為行政訴訟之權限，在民事程序上應以原告起訴所主張之訴訟標的法律關係，從形式上認定之，而非以法院判斷之結果為準（楊建華著，〈民事訴訟與行政訴訟〉，《問題研析─民事訴訟法一》，七十四年版，自版，第二頁；王甲乙、楊建華、鄭健才合著，《民事訴訟法新論》，七十六年修訂九版，自版，第二五一頁參見）。查本件原告之訴主張基於司法院大法官解釋第四○○號、第四四○號解釋，訴請被告給付補償金，經本院行使闡明權，原告猶稱其主張為民事關係，且得以民法上不當得利之相當於租金利益計算其補償金等語，是由形式觀之，本件原告聲明之訴訟標的既主張屬民事補償之爭訟（參見本院九十一年九月二十九日言詞辯論筆錄），則本院自有審判權。
二、被告中華電信公司法定代理人吳遠洋嗣在本件起訴後，於九十年一月由癸○○接任，有該公司九十年一月十日信人字第九○Ａ0000000號函得佐，另被告自來水公司原法定代理人楊清和亦因職務變更，由乙○○接任，另有該公司九十一年九月二十七日台水人字第○九一○○三一九一二一號令存卷得憑，均經聲明承受訴訟，與法要無不洽，是應准許之。
三、被告自來水公司未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其對該公司行一造辯論而為判決。
乙、實體方面：
一、原告起訴意旨略稱：系爭土地為原告所有，未經政府依法徵收或價購，被告龍潭鄉公所未經所有權人之申請或同意，逕自核准被告自來水公司於七十二年四月間，在系爭土地上埋設自來水管，嗣於八十四年十二月間，復核准被告中華電信公司在系爭土地埋設電信管線，均造成原告權益受有損害，為此，爰訴請被告應連帶給付如聲明所示相當於租金利益之補償金等語。被告龍潭鄉公所略以：系爭土地現為既成道路，係所有權人及建商為營利，於興建集合式住宅時所規劃，該公所依法行政，並基於公益而為道路養護，並無不當得利可言，另原告向行政法院提起之請求徵收補償事件，業由行政法院七十八年度判字第二四七四號判決駁回確定在案，可徵原告於法亦無請求徵收之權等語為辯。被告中華電信公司係以：本件原告之訴為公法上之請求，鈞院並無審判權，依法應駁回其訴，又系爭土地係六十四、六十五年間，於興建前述集合式住宅時，所有權人為營己利，遂向被告龍潭鄉公所申請裝設水管電話線等公共設施，原告嗣後取得所有權，並無形成特別犧牲，被告中華電信公司依當時之電信法規定，並無補償義務，至於原告遲為辦理免稅證明而受有損害，與該公司無關等語資為抗辯。另被告自來水公司則略辯以：系爭土地乃原告於六十年間與建商合建集合住宅時，出具同意書，請求該公司埋設供水管線，以供承購住戶民生用水，原告已獲得買賣上之相當利益，迄七十二年間，該公司採最小損害方法，汰換老舊管線，以改善給水設備，故對原告所有權之行使無任何影響，依自來水法之規定，原告無賠償責任等語。
二、司法院大法官釋字第四○○號解釋文著稱：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」又釋字第四四○號解釋文且認為：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」均強調土地所有權人因所有土地成為既成道路，已無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲財產上之利益，故大法官一般性地肯定國家人民基於公益而特別犧牲其財產損失，應獲合理之補償，得依法律規定辦理徵收予以補償，然非可謂大法官已限縮國家之補償方式僅公用徵收一端（參見蔡宗珍，〈既成道路之徵收補償問題─以釋字第四○○號、四四○號解釋及台北高等行政法院新近判決為中心〉，《行政法實務與理論》，國立台灣大學法律學院，二○○年三月初版第一刷，第一八四頁），是以，國家如囿於預算，自得訂定期限籌措財源逐年辦理，或發行分期補償債券、採取使用者收費制度、抵稅、以公有土地抵償等替代性手段補償之。準上說明，既成道路之使用既係公法上之公用地役關係，其補償關係自屬公法上之權利義務，此公用地役關係存續時，於此公用目的範圍內，要無私法上不當得利之問題，最高法院亦同此見解（八十八年台上字第三七四九號判決參見），合先敘明。
三、查訴外人廖德興前與被告龍潭鄉公所間請求徵收補償事件，行政法院七十八年度判字第二四七四號判決業認定坐落桃園縣○○鄉○○○段二六二之一○、二六二之九○六、二五一之九八二、二五一之九八三、二五一支九八五等地號土地，因廖德興於六十四、六十五年間利用其所有同段二六二之一○、二六二之
七、二六二之九、二五一支二三等地號土地作為建築基地，規劃與興建「廣隆社區」集合式住宅營利時，規劃闢建供社區住宅所必需且不可或缺之公眾通行道路等事實，有原告提出之前揭判決乙份附卷為憑。又系爭土地現仍為供公眾通行之既成巷道，原告已自認在卷，為被告所不爭執，且據本院於九十二年一月二十一日現場履勘屬實，有履勘筆錄存卷得佐，並有原告提出之照片及地籍圖在卷可資為證。按私有土地實際供公眾通行數十年之道路使用，公法上應認為已有公用地役關係存在，其所有權之行使應受限制，行政法院四十六年判字第三九號判例得為參照。是以，被告中華電信公司、自來水公司於本件起訴前五年內使用系爭土地繼續埋設電信、自來水管線，其與其他之道路利用者之通行事實無異，均緣於前述公用地役關係所生之公法上反射利益，而非源自系爭土地為既成巷道而直接獲取私法利益；被○○○鄉○○○於道路管理機關之高權地位，前此核准上開二被告公司為管線之埋設，尤無私法上利益可言。原告基於所有權因公用地役關係所生特別犧牲之損害，僅生請求國家補償之公法上請求權，然此公法上權利自無許其轉換為民事訴訟上之私法請求，本件核與司法院大法官釋字第五四○號解釋意旨無涉。質言之，原告或有權向主管機關請求如上述徵收等之補償，以填補其損害，但要難謂得遽因該公用地役關係而請求被告為私法上之補償。
四、綜右所陳，原告起訴主張基於私法上之補償請求，訴請被告連帶給付如聲明所示之私法上補償金，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請因失附麗，是應併駁回之。
五、末查，行政法院七十八年十一月三十日所為七十八年判字第二四七四號判決，是否與右揭大法官解釋意旨相符，固有推求餘地，然其法律上之判斷，與本件之判斷，尚屬二事。又本件事證業臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件前開之心證不生影響，是不另逐一贅述。
六、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、第七十八條、第八十五條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十四 日
臺灣桃園地方法院民事第二庭~B法 官 朱敏賢右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十二 年 四 月 十四 日~B書 記 官 謝文心