臺灣桃園地方法院民事判決 92年度重訴字第292號原 告 德昌營造股份有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 吳至格律師
賴文萍律師被 告 交通部公路總局西部濱海公路北區臨時工程處
（即原交通部公路總局東西向快速公路北區工程處）法定代理人 甲○○訴訟代理人 蔡文燦律師上列當事人間請求給付工程款事件，本院於94年1 月31日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣貳仟伍佰玖拾萬伍仟伍佰參拾壹元及按百分之五計算之加值型營業稅，暨新臺幣貳仟伍佰玖拾萬伍仟伍佰參拾壹元自民國九十二年八月二十日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息，原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之六，餘由原告負擔。
本判決第一項於原告以新臺幣捌佰陸拾參萬伍仟壹佰柒拾柒元或同額之中央信託局台中分行可轉讓定期存單供擔保後，得假執行。如被告以新臺幣貳仟伍佰玖拾萬伍仟伍佰參拾壹元預供擔保後，得免為假執行。
原告其餘假執行之聲請駁回。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：
（一）被告應給付原告新台幣（下同）4,214萬4,788元，及其中2,893萬6,956元部分自民國91年10月29日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息，另1,320萬7,832元部分，自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息，暨上開金額及利息均應按5 ％計算之加值型營業稅。
（二）訴訟費用由被告負擔。
（三）原告願供現金或等額之中央信託局台中分行可轉讓定期存單供擔保後，請准宣告假執行。
二、陳述：
（一）按以機關為權利義務之當事人，並非以機關為權利義務之主體，因此所生之私法上權利義務，係歸屬於國家，僅賦予所屬業務主管機關之處理權，用符設官分治之原意而已，是承認政府機關在民事訴訟法上有當事人能力，係基於其具有獨立之事務處理權，得代表國家訴訟，所為程序法上之便宜措施。又「按法人因合併而消滅者，訴訟程序在因合併而設立或合併後存續之法人承受其訴訟以前當然停止，民事訴訟法第169 條第1 項定有明文。又國家機關有處理該機關私法上事項之權，為符合設機關分掌業務之旨，以利訴訟之實施，自有當事人能力。而國家機關因裁撤或改組而不存在者，其性質與法人因合併而消滅者相類，故其訴訟程序宜類推適用民事訴訟法第169 條第1 項規定，在承受其業務之機關承受其訴訟以前當然停止。是承受業務之機關提出書狀於受訴法院，聲明承受訴訟，即無不合」最高法院89年台上字第868 號判例可參。本件原告起訴時雖列已於92年7 月16日裁撤之交通部公路總局東西向快速道路北區工程處為被告，惟本件業經被告交通部公路總局西部濱海公路北區臨時工程處於92年9 月8 日具狀聲明承受訴訟，且後續業務亦由其承辦，揆諸前揭說明，政府機關僅為國家公法人之機關，並非公法人本身，訴訟所生之私法上權利義務關係，仍係歸屬於國家（公法人），從而，政府機關不論裁撤、改隸或合併，國家公法人仍存在，權利主體（或權利能力）並未變動或消滅，本件訴訟自不因交通部公路總局東西向快速道路北區工程處裁撤而不合法。又交通部公路總局西部濱海公路北區臨時工程處雖其機關全銜載有「臨時」二字，惟其全銜原無「臨時」二字，且該處有獨立之預算及編制，不僅對外獨立行文，更與承包商簽立及執行合約，並以其名義進行訴訟，自應認其為民事訴訟法第40條所定機關。
（二）原告與被告於85年4 月25日簽訂「東西向快速公路觀音大溪線E102標（17K+200－20K+000）新建工程」合約（合約編號：85DAE0000－000），由原告承攬東西向快速公路觀音大溪線E102標（17K+200－20K+000）新建工程（下稱系爭工程）。嗣原告於89年12月18日施作完成，且於90年5月24日經被告正式驗收合格。惟自系爭工程開工後，因86年間賀伯颱風襲台，水利主管機關於86年5 月間起加強河川管理，嗣並全面禁止開採台灣西部河川砂石，造成國內砂石價格異常波動，致使原告施工成本驟增。原告前乃函請被告補償原告增加成本中之2893萬6956元（未稅），因兩造無法達成協議，原告遂於91年10月16日向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會（下稱工程會）申請調解，並於91年10月28日將調解聲請書繕本送達被告，嗣於92年5 月22日函催被告給付4214 萬4788 （未稅）。工程會竟於兩造仍在進行會算之際，逕於92年7 月9 日作成調解不成立之決定，原告於同年月11日收受前開調解不成立證明書之10日不變期間內，爰依民法第227 條之2 第1 項第
1 款，提起本件訴訟。
（三）工程會前曾遵奉行政院87年6 月4 日第2581次會議核定「砂石短缺因應對策」之旨：「公共工程在砂石供應產生問題時，被告考慮在公平合理原則下依照個案承商所提出之證明文件，就工期及成本，評估實際執行所受影響程度，予以適當之補償與調整」，而於87年9 月頒訂交通部暨所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案（下稱交通部補償調整方案），作為交通部及所屬機關通案辦理承包商因砂石價格上漲事件求償時之審核依據。被告於交通部調整方案頒訂時，雖尚非交通部所屬機構，惟基於情事變更、誠信原則之法理，被告自應比照適用，對原告為合理之補償。況被告於88年間，其組織既業已調整併入交通部所屬單位，則被告更應直接適用前開補償調整方案。
（四）交通部調整方案中已揭明：「本部83年7 月至86年4 月間所發包工程，遵奉指示均規定不辦理物價調整，惟承商所面臨之事實相同，工程合約雖規定不予調整，惟基於公平原則砂石料部分亦應給予補償」、「本方案適用於原合約內有物價指數調整或『無』物價指數調整規定之工程，以求公平並分攤風險」等語，故是否適用交通調整方案，與合約內有無物價指數調整之規定無涉，亦非互相排斥適用。而系爭工程合約中並無物價指數調整約款，原告因此次砂石價格上漲之不利益，有賴情事變更、公平誠信等原則為適度調整之必要，而系爭工程混凝土部分之砂石權重多在四、五成以上，受砂石價格上漲影響甚大，自應有交通部調整方案之適用。又基於風險之合理分擔及兩造間多年之良好合作關係，並考量被告核計作業之便利，原告之本件請求（包括砂石、混凝土及瀝青混凝土部分），仍依照被告訂定之「砂石料價補償或調整數量之計算方式」，作為計算依據。
（五）本件砂石價格鉅幅上漲，係因政府全面禁採河川砂石所致，此一情事變更自不可歸責原告。又兩造係於85年4 月25日簽定系爭工程契約，於訂約當時，自不可能預見於86年
5 月間竟會發生政府全面禁採河川砂石，致砂石價格鉅幅上漲之情事。再查台灣地區工程砂石及級配料物價指數，於85年4月簽約時為93.91，惟自86年6月起即高達121.24，89年12月系爭工程完工時，指數更高達153.27。如以85年之年平均率100為基數，86年至89年之年平均指數分別為120.81、140.49、154.05、156.11，價格上漲迅速且幅度驚人，而系爭工程係道路工程，需要大量砂石料，倘以系爭工程合約金額給付，顯失公平。
（六）系爭工程合約簽約後砂石材料欠缺及價格鉅幅上漲之情形，不僅報章大幅報導，且依原告購買混凝土之前後價格差異，亦可證明簽約後砂石材料之價格確有鉅幅上漲之情形。查本件原告所請求者固為因簽約後砂石材料之價格鉅幅上漲而請求砂石補償調整款，惟因系爭工程合約詳細價目表及單價分析表，就砂石料並未訂有單價，且原告係向瀝青及混凝土商購買瀝青及混凝土，然混凝土所含砂石比率極高，是由混凝土之價格差異比較，即可證本件簽約後砂石材料之價格確有鉅幅上漲之情形。查原告前於85年6 月
3 日向訴外人利陽實業股份有限公司以每立方公尺640 元購買混凝土，惟於86年7 月即調漲至670 元，至89年7 月，原告向訴外人華虹企業股份有限公司購買之混凝土，則已上漲至每立方公尺780 元。又於交通部公布調整方案後，其所屬交通部台灣區國道新建工程局於90年發包之「北宜高速公路頭城蘇澳段第C511標四城宜蘭段橋樑及宜蘭交流道（北側）工程」及「北宜高速公路頭城蘇澳段第C515標冬山蘇澳段工程」，均明白揭示「本標適用交通部87年12月7 日交路87字第052566函頒『交通部暨所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案』」等語，可知因砂石價款之上漲實難預測，故於該特訂條款中除規定物調款外，就砂石價格上漲之補償或調整更另做特別約定。且關於此次砂石風波相類案件，中華民國仲裁協會88仲聲孝字103 號、88年仲聲愛字第144 號、90年仲聲忠字第
159 號、台灣高雄地方法院92年度重訴字第98號、台灣台中地方法院92年度建字第65號判決，均認有情事變更原則之適用。另原告係依情事變更原則請求增加給付工程款，至於交通部補償調整方案，乃至國工局90年間發包工程契約等，係證明確有情事變更之事實，並據此證明交通部乃至其所屬國工局亦認砂石價格上漲應為情事變更而應公平合理調整工程款，原告並非依調整方案作為請求依據。
（七）觀諸交通部補償調整方案及計算公式，不僅已考量風險分擔、一般物價漲跌等因素，亦「僅對砂石料部分予以補償或調整」，而非調整「全部」合約價款，且調整方案及公式並以行政院主計處公布之客觀指數為依據，故並非砂石價格上漲之差額均全由被告負擔，倘若日後砂石價格下跌亦應減少調整，是交通部調整方案及計算公式堪認合理公允。被告雖以最高法院43年台上字第1179號判例為據，稱如訂約時，當事人已預料所及，且已就該事項為特別約定，即無情事變更原則之適用云云，惟姑不論該案例事實係借貸及匯率漲跌，本件砂石價格鉅幅上漲，係因政府全面禁採河川砂石，致工程砂石料價格急速跳漲，自非一般物價波動所得比擬或預見，且依交通部及公路總局所定調整方案，其公式係（B/C- 1.05）及 （B/C-1 .06）， 即物價增減率在5 ％或6 ％以內不調整，並僅就超過部分予以計算調整，亦即已扣減當事人已可預見之一般物價波動。況本件原告請求更係以（B/C －1.06）計算，亦即原告已負擔增減率在6 ％部分，堪認合理公平。
（八）被告雖以交通部92年2 月17日交路字第O92OOO1445號、交通部公路總局92年3 月11日路新施字第O92OOO6711號、交通部92年3 月20日交路字第O92OO26171號暨交通部公路總局92年3 月28日路新施字第O92OO11631號函為據，稱交通部已「明確將混凝土項目除外，且單價不含營業稅等」，其公式已修正為A×D×（B/C-1.06）×1.00云云，惟前開函文，其發文日期在92年2 月至3 月間，已難體察及符合87年間當時客觀狀況，自應認交通部調整方案較為合理公平。又前開函文僅在討論「單價應否包括營業稅一事」，並無任何關於「將混凝土項目除外」記載。至交通部公路總局92年3 月28日路新施字第O92OO11631號函所列「砂石料價補償或調整數量之計算方式」（下稱公路總局調整方案），雖有載明「除各式混凝土項目外」云云，惟混凝土為水、水泥及骨材（砂、石）所混合，主要成份即為砂、石，其配比比例在66％至78％間，是砂石料一旦上漲，混凝土即隨之上漲，公路總局率將混凝土項目除外，顯無理由。尤以本件為道路工程，混凝土為主要材料，以系爭工程中橋樑工程為例，其合約金額為2 億3429萬9648元，而其中混凝土部分金額即達5627萬7719元，是砂石及混凝土價格上漲，自將影響成本甚鉅。而交通部調整方案中，亦認混凝土項目亦應予以調整，該方案「陸、舉例」之首例即為「240 kg/cm2混凝土」，是公路總局調整方案率將佔有土木工程重要比例之混凝土項目除外，顯不公平合理。況不論交通部調整方案或公路總局調整方案，其計算公式均載明「砂石價權重＝工作項目內砂石總價砂石╱砂石有關工作項目之總價」，亦即凡與砂石有關工作項目，均應對砂石料部分予以補償或調整，殊無任意排除混凝土項目之理。關於交通部93年5 月20日交路 (一)字第093000520號函，係交通部指示公路總局「研處並代辦部稿函復該院」，且交通部及交通部公路總局均為被告上級機關，故該函尚不得逕以第三人意見視之。公路總局排除混凝土項目之理由，無非以「『水泥及其製品類』與『砂石及級配類』係屬不同指數類別」云云，惟姑不論混凝土得否視為「水泥及其製品類」，已非無疑，且得否因砂石風波請求調整工程款，自應以砂、石材料所佔比例而定，查砂、石不僅為混凝土主要成分，就價格言，砂石權重亦在40.69％至52.63％ 間，是砂、石料價格漲跌，自將影響混凝土價格甚鉅。
（九）有關砂石及級配類指數應採何地區之物價統計資料為準乙節，由於物價指數係反映物價水準之變動，而物價指數之採樣範圍越廣者，其統計數字自越客觀而越具參考價值。茲台灣地區營造物價指數所涵蓋之地區除台灣省外，另包括北、高二市而具有有全國普遍性，是該指數顯較台灣地區之指數更為客觀公平，亦較能反映實際物價波動情形，而應為本件以關物價波動之參考依據。縱認本件砂石及級配指數應以「台灣省營造工程物價指數銜接表」所示之指數為參考依據，然被告於88年7月精省後即改隸交通部，，即無再適用台灣省營營造物價指數之餘地，而應改依台灣地區營造物價指數為準，此有台中地方法院92年度建字第65號判決可參。依此計算，原告得請求砂石補償金額應為2979萬1361元，而非被告所計算之470萬467元。
（十）兩造合約工程詳細價目單最末頁已載明「八、包商利潤、管理費及損耗（一至七項合）×15％」，可知系爭合約含砂石料之工作項目所列之單價，並不包括包商利潤、管理費等；而系爭工程合約所列公式之總價係包括利潤、管理費等費用（請參見公式附註所載「每單位砂石總價包括零星工料、承商利潤保險及管理費」等語），自應另加計15％，始符合調整方案計算公式。
（）仲裁庭鑑於公共工程爭議特殊性質曾判認：「時效，應自請求權可行使時起算，民法第128 條定有明文，聲請人之本件請求權，固應適用民法第127 條第7 款之2 年時效，惟通常而言，公共工程施工期間不短，且常有延展工期情事，在施工進行中，倘發生例如系爭砂石風波等特殊事件，導致是否應予補償工程款爭議時，殊難期待雙方協議，而有賴於以訴訟、仲裁、調處等程序，有第三人以公權力或類似公權力方式解決之。因此，就例如系爭因砂石風波爭議而導致之補償（增加）工程款請求而言，相對人於仲裁庭依情事變更原則判斷後，始確定有增加給付之義務，而聲請人亦自是時起，始確定有請求增加給付之權利而得行使之。」等語，又民法第127 條所以定有2 年短期時效，係以所列契約交易頻繁，請求權單純明確，故以較短之時效期間以促從速確定，而承攬人之報酬請求權，雖民法第127 條第7 款規定2 年短期時效，但該條款之承攬，應不包括不動產等之重大工程案件，本件為重大公共工程，並非日常生活發生之一般承攬，是本件並無民法第127 條
2 年時效之適用。
（）依民法第505 條第1 項規定，亦可知承攬報酬係以後付為原則，在公共工程的承攬契約，通常依據工作進度估驗付款，不過此一給付，應該是墊款性質，亦非全額給付，通常僅給付90％，其餘額在工程後決算才結清，因此其報酬的消滅時效的計算應該以驗收完畢時起算，查系爭工程於90年5 月24日驗收，有被告核發之結算驗收證明書可稽，而原告不僅於91年10月16日向工程會申請調解，並於92年
5 月22日發函中斷時效，且於同年7 月16日即6 個月內提起本件訴訟，是本件請求並未罹於時效。至被告雖以調整明細表為據，稱其中最末日期為89年12月20日，並據此計算2 年時效期間云云，惟該調整明細表係按交通部調整方案計算公式製作，且不論交通部或公路總局調整方案，其計算公式係依各以月之實付工程估驗款按各月之物價指數計算，以切實反應及計算砂石料價之影響，甚至作為減少至補償之依據，惟尚不得率以調整明細表為據，遽認為原告係請求估驗款，更不得率認應以此起算2 年時效期起間。
三、證據：提出系爭工程合約、律師函、原告92年5月22日（92）德營字第0545號函、行政院工程委員會92年7月4日91調字第91461號調解不成立證明書、交通部暨所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案、北宜高速公路頭城蘇澳段第C511標特訂條款、北宜高速公路頭城蘇澳段第C515標特訂條款、系爭工程詳細價目單第三十三頁、會議記錄表、系爭工程合約價目總表、系爭工程合約價目表第7 頁、交通部公路局營繕工程結算驗收證明書、砂石物價指數調整補償金額明細各一件、剪報、預訂買賣契約書各二件為證。
乙、被告方面：
一、聲明：
（一）原告之訴及假執行之聲請均駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
（三）如受不利判決願供擔保免為假執行。
二、陳述：
（一）交通部公路總局東西向快速公路北區工程處已於92年7 月16日裁撤，然原告於同年月18日提起本件訴訟時，仍以交通部公路總局東西向快速公路北區工程處為被告，即原告告係以不存在之機關為被告提起本件訴訟，依民事訴訟法第249 條第1 項第3 款及最高法院70年台上字第4297號民事判決之旨，本件訴訟既不得承受，且不能補正，原告之訴欠缺訴訟要件而不合法，應以裁定駁回之。
（二）依民法第227條之2第2項、民事訴訟法第397 條第1項規定及最高法院43年台上字第279 號判例，若其情事變更在法律行為當時即已預料，如訂約時，當事人已預料所及，且已就該事項為特別約定，即無情事變更原則規定之適用，其應生之效果既為始料所及，自無許其再增減給付或變更原有效果之理。查系爭工程合約簽立時，兩造於第11條約定：「無論工料漲落與否均按合約單價辦理」等語，兩造自應受上開約定之拘束，而無情事變更原則之適用。且有關兩造權利之行使，義務之履行，自應依系爭合約約定，始符誠實信用之原則。原告違反上開約定，提起本件訴訟而為請求，顯違反誠信原則。
（三）原告雖主張因砂石價格上漲造成施工成本額外巨額支出，請求被告就此額外支出予以補償云云。惟原告並未提出任何向他人購買砂石而支出之證據，而原告提出之預定買賣契約書二件及會議記錄表均為影本，難認係真正，是其此部分之主張，顯非真實。原告既未能證明有其所主張額外支出情事，當然更無所謂依原有效果顯公平情形，自無情事變更原則之適用。至原告雖提出北宜高速公路頭城蘇澳段第C511標及第C515標特訂條款，稱交通部台灣區國道新建工程局於90年發包之工程明訂適用砂石補償或調整方案云云，惟原告所提出之前開條款均影本，已難認係真正。縱如原告所稱，係於發包工程中明訂適用交通部調整方案，則該方案即成為契約中之約定事項，亦與情事變更原則無關。
（四）原告提出之剪報為新聞報導，屬傳聞證據，依法不得作為證據。又依公路總局調整方案所示，混凝土為除外項目，原告又稱未向砂石業者購買材料，僅向瀝青及混凝土商購買瀝青及混凝土，原告既未能提出其有因砂石上漲而有所謂額外支出砂石材料成本情事，是其請求自屬無據。又依原告所提預定買賣契約書二件及會議記錄表，可知在89年
7 月6 日前，其所謂混凝土單價僅上漲30元，不到5 ％（如依砂石料核計必更低於此），其增減率不到6 ％，亦在不得調整之列，是原告所為請求，亦屬無據。
（五）原告雖主張依交通部調整方案請求云云，惟該調整方案並非法律，且與系爭工程合約約定不符，原告主張依該調整方案作為請求依據，顯於法不合。又依交通部92年2 月17日交路字第O92OOO1445號函、交通部公路總局92年3 月11日路新施字第O92OOO6711號函、交通部92年3 月20日交路字第O92OO26171號函暨交通部公路總局92年3 月28日路新施字第O92OO11631號函，已加將交通部調整方案修正，不僅明確將混凝土項目除外，且單價中不包含營業稅等。原告既稱其未向砂石業者購買砂石料，而係向瀝青及混凝土商購買瀝青及混凝土，原告請求補償或調整，自屬無據。又依公路總局調整方案之計算公式既修正為A×D×（B/C－1.06）×1.00，則原告主張乘以1.15云云，亦屬無據。
（六）依交通部93年5月20日交路（一）字第0930005205號函所載：「『交通部暨所所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案』‧‧‧因當時公路總局係屬台灣省政府，非交通部所屬機關，故該局並非該方案適用機關」等語，被告既非交通部調整方案適用機關，是原告自不得主張依該方案請求補償或調整。前開函文內並指明：「公路總局於89年6月所編之公式，即未納入水泥混凝土之部分，並非92年3月修正之計算式始予排除」，足見公路總局所編之公式，自始即將水泥混凝土項目除外。又依「台灣地區營造工程物價預拌混凝土指數」表觀之，兩造簽約時之指數為97.81 ，而原告請求之86年6 月至89年12月間，並無大幅成長情事，足見公路總局之計算式，將水泥混凝土除外，即無不合。
（七）兩造合約第7 條之付款辦法約定，本件工程係於每月5 日及20日各估驗一次，按已完成數量計價付款95％，其餘5％保留．．．。依原告調整明細表所示，其最末日期為89年12月20日，計至本件起訴時間92年7 月18日已逾2 年之請求權時效，其請求權亦罹於時效而消滅。又原告雖主張本件報酬請求權時效，應自驗收完畢時起算云云，惟原告前開主張與民法第490 條第1 項明文「工作完成」時之規定及最高法院29年上字第1489號判例、53年度台上字第3746號、70年度台上字第3384號、77年台上字第817 號、台灣高等法院84年度重上字第55號民事判決意旨均不符，應無可採。原告又主張本工程於90年5 月24日完成驗收，原告並於92年5 月22日發函中斷時效，且於92年7 月16日起訴，本件請求未罹於時效云云。惟查兩造間於合約第7條已就付款為特別約定，依民法第490 條規定及上開判決意旨，時效應自各該工程完成估驗計價起算，則本件請求權於原告發函之前、起訴前，時效早已完成。
三、證據：
（一）提出交通部公路總局東西向快速公路北區工程處函92年7月9 日快北工字第0920020453號函、交通部92年2 月17日交路字第0920001445號函、交通部公路總局92 年3月11日路新施字第0920006711號函、交通部92年3 月20日交路字第Z00 0000000 號函、交通部公路總局92 年3月28日路新施字第0920011631號函、台灣地區營造工程物價預拌混凝土指數表及指數圖各一件為證。
（二）聲請函詢交通部有關原補償調整方案修正原因。理 由
甲、程序方面：按以機關為權利義務之當事人，並非以機關為權利義務之主體，因此所生之私法上權利義務，係歸屬於國家，僅賦予所屬業務主管機關之處理權，用符設官分治之原意而已。亦即政府機關僅為國家公法人機關，並非公法人本身，訴訟所生之私法上權利義務關係，仍係屬於國家（公法人），政府機關不論裁撤、改隸或合併，國家公法人仍存在，權利主體（權利能力）並未變動或消滅，尚不得與自然人死亡或法人解散同視。本件原告起訴時所列被告為交通部公路總局東西向快速公路北區工程處，法定代理人為王敏雄，惟該機關於起訴前92年7 月16日即已裁撤，業務併入交通部公路總局西部濱海公路北區臨時工程處，法定代理人變更為高邦基，嗣又變更為甲○○，有交通部公路總局東西向快速公路北區工程處快北工字第0920020453號、路人力字第0930037543號函附卷足憑，現任法定代理人甲○○並向本院聲明承受訴訟。揆諸前揭說明，北區工程處既非權利義務之主體，本件訴訟自不因此區工程處裁撤而不合法，應由現任法定代理人甲○○代表交通部公路總局西部濱海公路北區臨時工程處續行訴訟，合先敘明。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張：兩造於85年4月25日簽訂「東西向快速公路觀音大溪線E102標（17K+200－20K+000）新建工程」合約，由原告承攬東西向快速公路觀音大溪線E102標（17K+200－20K+000）新建工程。原告於89年12月18日施作完成，且於90年5 月24日經被告正式驗收合格。惟自系爭工程開工後，因86年間賀伯颱風襲台，水利主管機關並全面禁止開採台灣西部河川砂石，造成國內砂石價格異常波動，致使原告施工成本驟增，爰依民法第227 條之2 第1 項第1 款，請求被告增加給付4214萬4788元。被告則以：兩造於系爭工程合約第11條已約定，無論工料漲落與否均按合約單價辦理，自無情事變更原則之適用，依公路總局調整方案之計算公式既修正為A ×D ×（B/C －1.06）×1.00，並將水泥混凝土除外，即無依原告主張將混凝土工作項目列入並包含承商利潤可言，且原告之請求權業已罹於2 年之短期時效等語，資為抗辯。
二、原告主張兩造於85年4 月25日就系爭工程簽訂系爭合約，工程於89年12月18日完工，並於90年5 月24日驗收完成乙情，有原告提出系爭工程合約、營繕工程結算驗收證明書等可證。又系爭工程開工後，因86年間賀伯颱風襲台，水利主管機關於86年5 月間起加強河川管理，嗣並全面禁止開採台灣西部河川砂石，造成國內砂石價格異常波動，至89年12月18日系爭工程完工時止，因砂石價格飆漲，致其施工成本驟增等情，亦據其提出剪報、台灣地區工程砂石及級配料物價指數等為證。而公共工程委員會依據行政院87年6 月4 日第2581次會議核定「砂石短缺因應對策」揭櫫之意旨：「公共工程在砂石供應產生問題時，主辦機關考慮在公平合理原則下依照個案承商所提出之證明文件，就工期及成本，評估實際執行所受影響程度，予以適當之補償與調整」，嗣於87 年11月23日交通部以行政院台（87）交57388 號函頒補償調整方案，作為該部及所屬機關通案辦理承包商因砂石價格上漲事件求償時之審核依據，有交通部補償調整方案可證，復為被告所不爭執，堪信為真實。基上可知，系爭工程施作期間，確實發生砂石價格上漲，導致公共工程委員會、交通部為因應公共工程之砂石供應所衍生之工程成本問題，而擬定上揭處理辦法。
三、原告依情事變更或誠信原則請求被告增加工程款，有無理由？按「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」，又「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」民法第227 條之2 、第148 條第2 項分別定有明文。且依民法債編施行法第15條之規定，民法第227 條之
2 情事變更原則亦適用於民法債編修正施行前發生之債。而所謂誠信原則，係指一切法律關係，應各就其具體的情形，依正義衡平之理念加以調整，而求其妥適正當（最高法院91年度台上字第2273號判決要旨可資參照）。經查：
（一）系爭工程施工期間，因賀伯颱風襲台，台灣省水利處命令自86年5 月間起，全面禁採高屏溪河川砂石，並將該範圍擴及國內西部主要河川，致國內工程砂石供需失衡，使工程砂石料價格飆漲。而交通部基於政府禁採河川砂石政策，非承包商投標時所能預知，並考量承擔合理之異常風險，擬定補償調整方案等事實，已如前述。足認86年間國內工程砂石供需失衡，導致價格驟增，係導因於賀伯颱風來襲重創台灣，政府為加強河川管理，全面禁止河川地採取砂石之政策，此顯非原告於85年4 月
25 日 簽訂系爭合約時所能預知，且事先亦無從知悉至明。
（二）查台灣地區工程砂石及級配料物價指數，於85年4 月簽約時為93.91，惟自86年6月起即高達121.24，89年12月系爭工程完工時，指數更高達153.27。如以85年之年平均率100為基數，86年至89年之年平均指數分別為120.
81、140.49、154.05、156.11，砂石價格上漲迅速且幅度驚人，而系爭工程係道路工程，需要大量砂石料，倘倘無論工料漲落與否，依系爭合約規定，均按合約單價辦理，不啻令原告單獨承擔不可預測之風險，於客觀交易秩序及系爭合約原有法律效果之發生，將有背於誠信及衡平觀念，對原告有顯失公平之情事，故系爭工程款之給付應有情事變更及誠信原則之適用為當。
四、原告請求被告增加工程款，有無罹於時效？按承攬之報酬應於工作交付時給付之，無須交付者，應於工作完成時給付之。承攬人之報酬及其墊款之請求權，因二年間不行使而消滅，而消滅時效，自請求權可行使時起算。民法第505 條第1項 、第127 條第7 款及第128 條前段分別定有明文。查系爭工程於90年5 月24日驗收完成乙節，有營繕工程結算驗收證明書。而依系爭合約第7 條約定，本工程不預付款項，開工後每月5 日及20日各估驗一次，按已完成數量計價付款95％，其餘5 ％保留至全部工程完工，經甲方（即被告）正式驗收合格後一次付清，亦有系爭合約可按。即系爭工程係依工程完成之數量及進度，分段核實估驗後先行支付95％之工程款，其餘則作為保留款。蓋公共工程承攬契約，一般規模均甚龐大，牽涉交易金額甚鉅，施工期間甚長，若定作人於承攬人全部完成工程後，始給付報酬，則承攬人財務負擔勢將過重，易生違約情事，如定作人於工程進行期間即全部付款，定作人則須負擔承攬人將來不履約之風險，對定作人不利，為求承攬關係順利進行，故先就承攬人已施作而未經正式驗收之工作，即為估驗計價，經點驗合格後，分期請求估驗計價款之設計，是定作人依據承攬關係本應於工程完成後，始負給付報酬之義務，為顧及承攬人之資力而於部分工程完成前，先給付部分完工者，基於債權之一整體性，承攬報酬請求權之時效，自應以全部工程完成時起算，不因分期給付工程款，而使同一承攬關係所發生之承攬報酬請求權，因給付之時期不同，請求權時效分別計算。從而，依系爭合約之規定，原告於系爭工程全部竣工、交付，並經被告正式驗收合格，由原告辦妥工程保固保證後，原告再行請求工程保留款，其報酬請求權之時效，應自正式驗收合格日即90年5 月24日起算，而原告不僅於91年10月16日向工程會申請調解，並於92年5 月22日發函中斷時效，有行政院工程委員會91調字第91461 號調解不成立證明書、（92）德營字第0545號函可稽，且於92年7 月16日即6 個月內提起本件訴訟，是本件請求並未罹於時效。
五、被告應補償之數額如何計算？
(一)原告主張因被告為交通部所屬機構，應適用交通部補償調整方案之公式，將含有砂石料工作項目均列入調整補償，且每單位砂石總價應包含零星工料、承商利潤、保險費、管理費，惟修正增減率6 ％以上始為調整，依此公式：AⅩD Ⅹ（B/C-1.06）Ⅹ1.15計算之結果，被告應補償其工程款4,214 萬4,788 元（計算式如卷一第84頁至131 頁所示）。被告則抗辯應依公路總局92年3 月修正之公式將混凝土工作項目除外，且不含承商利潤、稅捐、保險費、管理費，採行公式：A ⅩD Ⅹ（B/C- 1.06）Ⅹ1計算，其僅須補償原告470 萬467 元（計算式如卷二第21頁至27 頁所示）等語。
(二)經查，交通部於87年擬定之補償調整方案適用於交通部所屬機關86年6 月以後仍繼續施工或86年6 月後才完工之工程，而調整補償之項目為砂石料價部分，估驗當月砂石指數較以開標當月砂石指數之漲幅逾5 ％，即予以調整補償。嗣交通部公路總局於92年3 月修正上開調整補償方案，將混凝土工作項目之砂石料價部分除外，並不包含承商利潤、稅捐、保險費、管理費，有交通部公路總局92年3 月11日路新施字第0920006711號函、公路總局砂石料價或調整數量之計算方式可稽。茲將上開公式歧異之處即：是否應將混凝土工作項目所含砂石料價部分除外，承商利潤是否應為補償，所採取之物價指數應以何者為準，說明理由如後：
⒈混凝土工作項目含砂石料之部分應予補償：
按交通部93年5 月20日交路（一）字第0930005205號函稱：「有關本部公路總局修正公式將混凝土除外乙節，依據臺灣省物價統計月報所載臺灣省營造工程物價指數變動分析表（基本分類）內容，『水泥及其製品類』與『砂石及級配類』係分屬不同指數類別，故公路總局於89年6 月所編之公式，即未納入水泥混凝土之部分，並非92年3 月修正之計算式始予排除。」，亦即公路總局係以「水泥及其製品類」與「砂石及級配類」係屬不同指數類別」為由排除各式混凝土之工作項目。惟混凝土為水、水泥、砂、石所混合，砂、石不僅為混凝土主要成分，其配比比例在66％至78％間，就價格言，砂石權重亦在40.69％ 至52.63％ 間，是砂、石料價格漲跌，自將影響混凝土價格，乃屬必然，並有台灣區綜合營造工程工業同業公會93年9 月30日台區營（93）強業字第0391號函可證。查系爭道路及橋樑工程之主要材料為混凝土，砂石價格上漲，勢必帶動混凝土價格之上揚，理應將含砂石料之混凝土項目亦列入調整補償，始符公平原則。
⒉承商利潤、稅捐、保險費、管理費應不在補償範圍內
交通部87年頒之補償調整方案採行之計算公式：A Ⅹ（1-E）ⅩDⅩ（B/C-1.05），雖將零星工料、承商利潤保險及管理費包含於每單位砂石總價內，惟基於情事變更原則，乃係基於衡平理念，對於當事人不可預見之劇變所設之救濟制度，本於異常風險應共同承擔之原則，自不應由定作人即被告負擔承商即原告於工程所付出之人力、機具、材料後可得之利潤，以免不當擴張情事變更原則適用之範圍，故不應再於補償款之外另乘以1.15，使承商享有工程利潤、稅捐、保險費、管理費之利益。
⒊宜採行兩段式補償金額計算
查系爭合約簽訂當時，被告為前台灣省交通處公路局之轄下單位，至88年7 月精省後始改隸交通部，故在88年
7 月前理應依台灣省營造物價指數，在之後依台灣地區（除台灣省外，另包括北、高二市）營造物價計算砂石補償金額較為允當。
（三）綜上，原告請求砂石補償金額，宜採行交通部調整補償方案將混凝土工作項目列入，另採行公路總局修正不含承商利潤、稅捐、保險費、管理費為當，而將增減率設定於6 ％以上始為調整，即依計算公式：A ⅩD Ⅹ（B/C-1.06），並於87年7 月前依台灣省營造物價指數，之後依台灣地區營造物價指數計算，應由被告增加給付工程款2,590 萬5, 531元，並計付調整增加工料價款之營業稅。
六、原告固主張其曾就系爭工程之爭議申請公共工程委員會調解，是應以被告收受該申請履約爭議調解書之翌日為利息起算日，惟本件係原告因契約成立後有情事變更原則之情事，而依民法第227 條之2 規定，請求法院為增加給付之判決，該條文既係規定以聲請法院為增減給付為要件，自應以被告收受本件起訴狀繕本送達之翌日為利息起算日，較屬有據。綜上所述，原告主張其於訂約時因無法預料砂石價格會大幅上漲，而基於情事變更原則，請求被告給付其2,590 萬5,539元及按5 ％計算之加值型營業稅，暨自被告收受本件起訴狀繕本送達翌日即92年8 月20日起至清償日止，按年息5％ 計算利息之範圍內，為有理由，應予准許；至逾此範圍之請求，則屬無據，應予駁回。
七、兩造均陳明願供擔保為假執行及免為假執行，就原告勝訴部分核與法律規定相符，爰分別酌定相當之擔保金額准許之；至原告敗訴部分，其假執行之聲請即失其依據，應予駁回。
八、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及舉證，核與判決無影響，無庸一一論述，併此敘明。
九、結論：本件原告之訴一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第79條、第390 第2 項、第392 條第2 項，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 21 日
民事第三庭 法 官 劉雪惠正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 94 年 2 月 21 日
書 記 官 董淵順