臺灣桃園地方法院民事判決 94年度國字第4號原 告 呂培瑲
呂培彰共 同訴訟代理人 蔡進良律師複 代理人 劉家昆被 告 桃園縣政府法定代理人 吳志揚訴訟代理人 歐政一
陳河泉律師上列當事人間請求國家損害賠償事件，本院於民國102年7月10日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：㈠被告法定代理人於起訴時原為朱立倫，嗣後經多次更迭，最
後變更為吳志揚，並經吳志揚具狀聲明承受訴訟（見本院卷㈡第46頁至第48頁），核無不合，先予敘明。
㈡按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機
關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，此觀國家賠償法第10條第1項、第11條第1項自明。是依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向義務機關請求，並於起訴時提出該機關逾期不協議、協議不成立或拒絕賠償之證明文件，此為訴權存在必備之要件，屬法院應依職權調查之事項，最高法院85年度台上字第2552號判決意旨可資參照。查原告前於民國93年8 月27日以書面向賠償義務機關即被告請求國家賠償，經被告於同年11月11日以府法陪字第0000000000號函拒絕賠償乙節，有前開函文暨拒絕賠償理由書在卷可稽（見本院卷㈠第67頁至第71頁）；是原告提起本件國家賠償訴訟，合於上揭法律規定，併此敘明。
㈢復按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求
之基礎事實同一、不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款、第7款定有明文。本件原告起訴時本係請求被告給付原告及其他共有人新臺幣（下同）500 萬元，嗣於訴狀送達被告後，更易其聲明為被告應給付原告500 萬元，亦即不含其他共有人，此核屬訴之變更，乃基於同一國家賠償法律關係，基礎事實同一，且不甚礙被告之防禦及訴訟終結，附予敘明。
二、原告主張：㈠原告與呂培豪共有坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○○○○號土
地，經南崁都市計畫第2次通盤檢討，於81年1月15日公開展覽在計畫道路範圍之內（即甲案）。俟被告於90年5 月間擬變更原計畫道路路線，遂於90年6 月26日登報週知（即乙案），惟被告所設都市計畫委員會（下稱縣都委會）經審議後，於90年8 月31日決議改行路線並重新辦理公開展覽（即丙案），終縣都委會於90年12月14日決議通過：「本案計畫道路自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理」；惟被告卻未依縣都委會決議結果，另行以未曾公開展覽且未得縣都委會決議之90年1 月「實測圖」報請內政部核定（即丁案），後經內政部於91年7月4日以台內中營字第0000000000號函核定，被告乃於91年7月8日以府城鄉字第00000000000號公告，並自91年7月10日起生效實施（下稱系爭核定計畫）。嗣被告所述地政事務所即於91年9 月間，依系爭核定計畫將原告共有土地從中橫跨，逕自分割桃園縣桃園市○○段○○○○○○○○○○○○號土地，且經需地機關桃園市公所擬具徵收計畫書，獲內政部核准徵收並由被告公告暨通知原告，該時原告始知上情，致因被告未依縣都委會通過之丙案，而受違法擴大徵收之不利益後果，產生鉅大損害。
㈡而國家賠償之請求權成立不以公務員不法行為存在為前提，
義務違反亦屬之，則不論被告係作成之行政處分或提供資訊之事實行為，皆應合法正確；然被告以未經公開展覽且非縣都委會決議採用之路線（即丁案），送請內政部核定之公權力行為（事實行為），已然違法，且基於違法性承繼之法理及大法官會議議決釋字第513 號解釋意旨，迄後所為「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」，均屬違法。況依都市計畫法第28條規定，都市計畫變更之審議權限歸屬該管政府都市計畫委員會，亦即為本件縣都委會，但系爭核定計畫卻由被告自行報請內政部，於法不合，此情亦據最高行政法院101年度判字第854號判決（下稱系爭行政判決）敘明甚詳；固系爭行政判決認依公告實施路線（即丁案）通告原告土地面積較少，對原告反而有利，但此既非法定程序，被告送請內政部核定之「行政內部行為」（事實行為）已造成原告無法忍受之侵害，構成違反職務義務之行為不法性。
㈢則被告依系爭核定計畫所為「都市計畫變更案之發布實施行
為」及「土地徵收之公告行為」既屬違法，致原告受有土地徵收之所有權侵害，此雖屬行政內部行為，但因呈送內政部核定為公務員職務上行為，符合公權力行使要件，基於違法性之承繼法理，原告即受有不應徵收土地遭徵收之損害。而錯誤徵收土地面積記4,820坪，以每坪補償費7,500元計算，原告僅領取3,615 萬元，然市價每坪約5萬5,000元，不考慮殘餘土地形式不整因素，單以此計算差額，每坪即受有4 萬7,500元損失，總損失為2 億2,895萬元；惟如以縣都委會通過之丙案計算，原告祇需徵收邊角土地約600 坪，補償費為450萬元，併同所餘土地3,028.025坪，市價高達1億6,654萬1,370元，合計土地價值為1億7,104萬1,370元；但依系爭核定計畫實施之丁案，因土地從中隔開，未徵收土地在兩側呈三角形，共1,751.475坪，行情價僅剩每坪4 萬5,000元，該部分土地市值7,881萬6,375元，總價值為1 億1,496萬6,375元，故原告共受有5,607萬4,995元之損害。
㈣雖系爭行政判決以原告實際徵收土地面積與81年公展路線相
較，認對原告反而有利，但本件應探討被告違法徵收與原告土地原有狀態，即應視被侵害土地範圍與周邊土地利用關係所致價值變動而定；況系爭行政判決標的為「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」，並無涉及本件國家賠償之先決問題「以未曾公開展覽且未經縣都委會決議採用之路線作為計畫變更路線，而送請內政部核定之行為」，對此一事實行為違法性，法院應自行判斷，不受系爭行政判決之拘束；為此，爰依國家賠償之法律關係，先一部請求被告給付原告500 萬元等語。併為聲明：⒈被告應給付原告500 萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息；⒉原告願供擔保以代釋明，請准宣告假執行。
三、被告則以：㈠被告為解決國道一號高速公路桃園交流道（俗稱南崁交流道
）交通壅塞，遂於81年間辦理「變更南崁地區都市計畫（原南崁新市鎮都市計畫）第二次通盤討論案」，規劃寬30公尺之計畫道路，嗣縣都委會曾於88年7 月間召開會議，決議原則依所提內容通過，並應循個案變更程序辦理。俟被告完成個案變更規劃後隨即公開展覽，復經縣都委會於90年12月14日決議通過：「一、本案計畫道路准照專案小組審查意見，自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理……三、重行公開展覽人民或團體所提意見照准專案小組意見通過」，此係獲縣都委會授權保留變更權限，自得為之；況依都市計畫法第19條第3 項規定，經該管都市計畫委員會審議修正者，免再公開展覽及舉行說明會程序，則本件縣都委會已先後公開展覽甲、乙、丙案，終決定採修正甲案（即丁案），所為程序並無不合，且縣都委會決議所附之路線圖，係採用81年公展路線之修正案，而實測圖僅供參考，並無未予公開展覽之違法。
㈡復系爭行政判決已確認本件行政處分合法，而駁回原告之訴
，則系爭核定計畫就被告送請內政部核定之內部簽呈行為，與之訴訟標的互有牽連，為判決效力所及，縱非既判力所及亦應有爭點效之效力。又原告依81年公展路線，其土地徵收面積約5,627 平方公尺，但依91年公告實施之路線圖，徵收面積僅4,820 平方公尺，以之對原告較為有利；且此尚須經內政部核定，非最終確定結果，而本件行政處分既認定為合法，原告請求以未徵收之狀態計算損害，顯屬無據等語，資為抗辯。併為聲明：⒈原告之訴及假執行之聲請均駁回；⒉如受不利判決，被告願供擔保，請准宣告免為假執行。
四、經查：原告與呂培豪為坐落桃園縣桃園市○○段0000000地號土地共有人，而被告經辦「變更南崁地區都市計畫（原南崁新市鎮都市計畫）第二次通盤討論案」，於81年1 月15日公開展覽路線圖（即甲案）；嗣於90年6 月26日登報週知變更路線圖（即乙案），復經縣都委會審議後於90年8 月31日決議改行路線並重新辦理公開展覽（即丙案）；俟縣都委會於90年12月14日決議通過：「本案計畫道路准照專案小組審查意見，自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理」；爾後被告遂檢送修正後之計畫書及圖報請內政部核定，經內政部於91年7月4日以台內中營字第0000000000號函核定，被告乃於91年7月8日以府城鄉字第00000000000號公告，並自91年7月10日起生效實施。另原告主張系爭核定計畫之土地徵收行政處分違法，經提起行政訴訟，終經最高行政法院於101年9月21日以101 年度判字第854 號判決，駁回原告之訴確定等情，為兩造所不爭執，且有都市計畫書、內政部函、實測圖、系爭行政判決歷審判決書等在卷可稽（見本院卷㈠第16頁至第38頁、第44頁至第58頁、第212頁至第216頁、第262頁至第276頁，卷㈡第20頁至第33頁、第56頁至第147 頁），又據本院核閱系爭行政判決卷宗無訛，堪以信實。
五、是本件爭點在於：原告主張因被告行使公權力而受有損害，其所指公權力行為為何？就系爭核定計畫有無違法情事，本院應否受系爭行政判決之拘束，其效力如何？倘原告得請求被告國家賠償，其所受損害為若干？茲分述如下：
㈠原告主張因被告行使公權力而受有損害，其所指公權力行為
為何？⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段定有明文。則依該條文規定，欲依國家賠償法請求國家機關負損害賠償之責者，必須該國家機關對請求權人有行使所謂「公權力之行為」，而所謂「行使公權力」係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。故其範圍已不侷限於傳統之干預行政行為（即統治管理之行為），尚包括給付行政中，屬於提供資訊之公法上事實行為之單純統治行為在內。另行政處分之作成，須2 個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分；此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分；人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法，最高行政法院91年判字第2319號著有判例可資參照。而多階段行政處分之前階段行為可視為獨立之行政處分者，係因該前階段之行政行為已對外發生法律上之規制作用，而使人民公法上權利義務關係發生變動，惟如該前階段之行政行為欠缺「法效性」此一要件，縱其直接以公函送達於當事人，亦不得將之視為行政處分。
⒉次按都市計畫法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市
為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府；縣（局）政府所在地及縣轄市應擬定市（鎮）計畫；都市計畫之市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之；主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議；主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之；前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成，但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限；該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會；縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定；主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知；都市計畫經發布實施後，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更；主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理，都市計畫法第4 條、第10條第3款、第13條第1款、第18條前段、第19條、第20條第1項第3款、第21條第
4 項、第28條分別定有明文。是都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃，其目的在於改善居民生活環境，乃典型之地方自治事項，由縣（市）政府自行負責達成，只有縣（市）政府始有權為縣（市）都市計畫之發布及實施，而為其主管機關。故縣（市）政府擬定後送請內政部核定之主要計畫或其變更計畫，分屬都市計畫發布、實施之前置作業或預防性監督，並無直接影響於人民之權益，而應待都市計畫發布、實施後，就縣（市）政府所發布實施之行政處分，相對人及利害關係人自可依法對之提起行政救濟或國家賠償。
⒊查原告與呂培豪為坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○○○○號
土地共有人，而「變更南崁地區都市計畫（原南崁新市鎮都市計畫）第二次通盤討論案」，其主管機關為被告，嗣縣都委會於90年12月14日決議通過：「本案計畫道路准照專案小組審查意見，自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理」，爾後被告遂檢送修正後之計畫書及圖報請內政部核定，經內政部於91年7月4日以台內中營字第0000000000號函核定，被告乃於91年7月8日以府城鄉字第00000000000號公告，並自91年7月10日起生效實施等情，為兩造所不爭執，已如前述；則依上揭說明，就都市計畫發布、實施之行政處分，方屬影響於人民權益之公權力行為，亦即本件原告主張因被告公務員執行職務行使公權力，所指「公權力行為」應為系爭核定計畫之發布、實施行為，僅基於違法性承繼之法理，於探討該發布、實施之行政處分有無不法時，應併予斟酌其先前擬定、核定之內部行為。故原告主張：被告送請內政部核定之「行政內部行為」（事實行為）已造成原告無法忍受之侵害，構成違反職務義務之行為不法性等語，尚非得以直接請求權利救濟之公權力行為，並無可採；應以系爭核定計畫之「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」，作為被告公權力行為不法侵害原告權益依據，祇於判斷有無不法情形時，應基於違法性承繼之法理，併同審究其先前擬定、核定之內部行為。
㈡就系爭核定計畫有無違法情事，本院應否受系爭行政判決之
拘束，其效力如何？⒈按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為
據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第12條第1項、第2項分別定有明文。是民事訴訟之裁判，凡以行政處分是否無效或違法為據者，應由認定先決事實之行政法院為裁判後，以該確定裁判所認定之事實供為民事法院裁判時認定事實之依據，俾防止不同法院裁判結果互相牴觸之情形發生。另學說上所謂之「爭點效」，係指法院於確定判決理由中，對訴訟標的以外當事人所主張或抗辯之重要爭點，本於兩造辯論之結果所為之判斷結果，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人間，就與該重要爭點有關之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相異之判斷而言，其乃源於訴訟上之誠信原則及當事人公平之訴訟法理而來。是「爭點效」之適用，除理由之判斷具備「於同一當事人間」、「非顯然違背法令」及「當事人未提出新訴訟資料足以推翻原判斷」等條件外，必須該重要爭點，在前訴訟程序已列為足以影響判決結果之主要爭點，經兩造各為充分之舉證，一如訴訟標的極盡其攻擊、防禦之能事，並使當事人適當而完全之辯論，由法院為實質上之審理判斷，前後兩訴之標的利益大致相同者，始應由當事人就該事實之最終判斷，對與該重要爭點有關之他訴訟負結果責任，以符民事訴訟上之誠信原則，最高法院90年度台上字第523號、96年度台上字第307號判決意旨均可資參照。
⒉查兩造前因系爭核定計畫之土地徵收事件爭訟，原告及呂
培豪原以內政部為被告，提起撤銷行政訴訟，經臺北高等行政法院於96年3月2日以93年度訴字第2755號判決，駁回原告（含呂培豪）撤銷之訴，但關於原告（含呂培豪）所有坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○○○○○○○○號土地部分，內政部91年7月4日台內中營字第0000000000號核定函及91年11月13日台內地字第0000000000號核准土地徵收函之行政處分均違法；內政部應給付原告（含呂培豪） 3,856萬250元，及自93年9月18日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。嗣經上訴最高行政法院後，於98年5 月14日以98年度判字第509 號判決，將原判決廢棄發回重新審理；而臺北高等行政法院再於98年10月7 日以98年度訴更一字第68號裁定，駁回原告（含呂培豪）之訴。惟經最高行政法院於98年12月31日以98年度裁字第3404號裁定，廢棄原裁定發回重新審理；原告（含呂培豪）遂於訴訟中追加桃園縣政府為被告，並聲明追加撤銷桃園縣政府91年7月8日府城鄉字第00000000000 號公告暨請求損害賠償，經臺北高等行政法院於101 年2月9日以99年度訴更二字第13號判決，駁回原告（含呂培豪）之訴，復經最高行政法院於101年9月21日以101年度判字第854號判決，駁回原告（含呂培豪）之訴確定等情，業據本院查明綦詳，堪以認定。又系爭行政判決係以系爭核定計畫擬定程序，其路線圖有無經公開展覽，所送請內政部核定之路線圖是否與縣都委會決議相符等節，亦即被告所為「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」行政處分是否合法，此亦係原告請求國家賠償有無理由據以為憑之行政處分，故該認定先決事實應依系爭行政判決為據，並視有無「爭點效」而得否拘束本院之判斷；則兩造均曾參與系爭行政判決，其當事人部分同一，而該判決並非顯然違背法令，且兩造於本件訴訟中迄未提出新訴訟資料足以推翻原判斷，復此項重要爭點在前訴訟程序已列為足以影響判決結果之主要爭點，經兩造各為充分之舉證，並於臺北高等行政法院99年度訴更二字第13號判決，事實及理由欄「八、本院之判斷，（二）原告主張系爭都市計畫變更違法部分，（三）原告主張系爭徵收處分違法部分」論述詳盡，足生「爭點效」之拘束力。
⒊故本件與系爭行政判決前後兩訴之標的利益大致相同，並
為本件裁定停止審理事由，兩造就該事實之最終判斷，對與該重要爭點有關之他訴訟負結果責任，以符民事訴訟上之誠信原則。是本院認系爭核定計畫之發布、實施行政處分，繼嗣後之土地徵收行為，業經系爭行政判決認無違法情事，則被告就此公權力之行使應無違法之處存在；則原告主張被告所為公權力行為有不法侵害原告權益情形，要屬無據，不足以採。
㈢倘原告得請求被告國家賠償，其所受損害為若干？
本件被告所為系爭核定計畫之發布、實施行政處分，繼嗣後之土地徵收行為，應認無違法情事，已如前述，原告自無由認被告公務員執行職務不法侵害其自由或權利，其依國家賠償之法律關係，一部請求被告給付500 萬元，欠乏依據，尚無可取。
六、綜上所述，原告主張被告應就系爭核定計畫，違法徵收其土地所受之損害負國家賠償責任，爰依國家賠償之法律關係，訴請被告給付500 萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，即如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所附麗，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條、第85條第1 項前段。
中 華 民 國 102 年 8 月 9 日
民事第三庭 法 官 黃翊哲以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）；如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 8 月 28 日
書記官 楊郁馨