臺灣桃園地方法院民事判決 96年度訴字第1195號原 告 誠建股份有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 郭瓔滿 律師被 告 桃園縣政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 吳嘉榮 律師上列當事人間請求補貼工程款事件，於民國96年12月10日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：
㈠、兩造於民國91年5 月8 日簽定桃園縣警察局大溪分局大溪戶政事務所合建辦公廳舍工程－水電工程（下稱系爭工程）採購契約書（下稱系爭契約），由原告承攬被告系爭工程，工程總價新台幣（下同）1,323 萬元，嗣後辦理追加供電系統等工程，工程總價（含追加工程款）共計15,424,067元。原告於92年2 月6 日申報開工後，因被告連續壁工程安全問題及樓層使用變更設計等非可歸責於原告之事由，致工程自92年2 月6 日起停工至93年8 月原告再次申報開工，停工將近兩年，原告於93年8 月再次申報開工，迨至93年12月21日完工，並經被告完成驗收並給付原告上開工程款，惟因上述非可歸責於原告之事由致工程停工，停工期間又因物料、工資等飆漲，致原告增加額外成本，原告乃於94年5 月31日發函請求被告依行政院公共工程委員會所頒「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」（下稱系爭處理原則），以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5%部分，辦理工程款調整，給付補貼工程款2,724,734 元予原告，經被告以94 年6月8 日府工程字第0940154271號函覆表示同意辦理，是以兩造間就增加工程款給付乙事，業已合意，被告自應依兩造合意之內容履行，詎料，被告嗣又以同年12月6 日府工程字第0940342062號函表示「本工程經費不足」，拒絕給付上開補貼工程款。原告為此於95年11月16日向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會申請調解，被告以96年3 月13日府工程字第0960080265號函表示不同意調解建議，復以96年4 月23日府工程字第0960120252號函表示不同意提付仲裁。
㈡、兩造於91年5 月8 日簽訂系爭契約時之營造工程物價指數為
101.90，而原告履約期間，營造工程物價指數急速調昇，迄至原告於93年12月21日竣工時之營造工程物價指數已調昇至
123.38，以兩造於訂約時之營造工程物價指數為比較基準，其漲幅高達21.08%，足徵兩造簽約後已發生情事變更，本件應有民法第227 條之2 規定之適用，原告自得依系爭處理原則之計算公示，作為請求增加給付工程款之計算標準。
㈢、任何營建案皆包括水電工程在內，否則無法完成，惟營建實務上將主體建築工程與水電工程分別發包採購，非謂水電工程非屬營建範圍。且系爭處理原則並未將水電工程排除不予適用，此觀之行政院公共工程委員會就兩造履約爭議所為之調處建議，亦認為被告應依系爭處理原則為工程款之調整即明。再依系爭契約所附工程估價單所示，工程項目多為設備及各項金屬製品材料；如依工程結算時之工料分析所示，其中設備類占工程比例0.5831，材料類占工程比例0.2443，工資類僅占0.1726，而設備類於91年4 月開標當時之物價指數為97.41 ，於93年11月估驗計價時之指數為112.41，漲幅達
15.40%；金屬製品類於開標當時之指數為107.89，估驗計價時之指數為185.07，漲幅高達71.54%；工資類則無增減，開標當時與估驗計價時分別為96.48 及96.45 。如分別依設備類及材料類之指數增漲作為調整依據，則原告得請求金額為3,395,441 元。惟原告僅請求依系爭處理原則，以營造工程物價指數之增漲作為調整依據，應屬合理有據，被告辯稱原告所承攬之工程無物價增漲云云，實無理由。
㈣、為此，爰依民法第227 條之2 規定及兩造間就增加工程款給付之約定，提起本件訴訟等語，並聲明：⑴、被告應給付原告2,724,734 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。⑵、願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
㈠、觀之系爭處理原則第1 點及第3 點第8 項之規定，其適用條件如下：⑴、機關辦理工程採購，實施日期在92年12月1 日以後者，因近期國內「營建物價」劇烈變動，廠商要求依系爭處理原則協議調整工程款「且機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5%部分，辦理工程款調整，惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定。⑵、物價調整款如因相關節餘款無法支應而需以次一年度編列預算支付者，機關須俟預算完成「法定程序」後，無息支付。而行政院頒布系爭處理原則後，因考量地方政府之財源困境，旋即以95年
5 月3 日院授公企字第0000000000-0號函通知各縣市政府及議會，明確表示系爭處理原則僅適用中央政府機關，至於地方政府及其所屬機關雖得準用，但仍以「籌措財源無虞」為限。
㈡、原告於施工期間固因物價指數變動而影響施工成本，惟原告請求被告給付補貼工程款之前提，應以被告預算相關經費足敷支應，並完成法定程序為限，此觀上開系爭處理原則規定至明。故被告以94年6 月8 日府工程字第0940154271號函覆表示「本案將依規定查簽並完成法定程序後憑辦」（非同意付款），惟迄未經桃園縣議會依地方制度法第36條第2 款規定完成預算之議決，且原告所承攬者係水電工程，非屬建築營造工程，是否有系爭處理原則之適用，已非無疑，縱有系爭處理原則之適用，惟原告於施工期間使用之工程材料，是否因物價調整而有所變動調升，其購料成本是否超出系爭契約所約定之工程項目單價，及其增加施工成本若干，迄未舉證以實其說，亦未就其物價指數調整相關事項，與被告辦理契約變更，自無從依系爭處理原則為本件請求。即令被告應依系爭處理原則給付系爭工程補貼款，原告仍應俟被告編列預算完成法定程序，始得無息計算應付調整款請求給付，原告於被告完成預算編列前，即遽加計利息為本件請求，猶非可取等語，資為抗辯。
㈢、並聲明：⑴原告之訴及假執行之聲請均駁回。⑵如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事實：
㈠、兩造於91年5 月8 日簽定系爭契約，工程總價1,323 萬元，辦理追加供電系統等工程後，全部工程總價15,424,067元。
㈡、原告已於93年12月21日完工。
㈢、原告以94年5 月31日誠字第000000-00 號文請求被告依系爭處理原則增加工程款計2,724,734 元，被告以94年6 月8 日府工程字第0940154271號函覆表示「本案本府將依規定查簽並完成法定程序後憑辦」，嗣復以同年12月6 日府工程字第0940342062號函表示「本工程經費不足歉難同意辦理」。
㈣、原告於95年11月16日向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會申請調解，被告以96年3 月13日府工程字第0960080265號函表示不同意調解建議。
㈤、營造工程物價指數（總指數）於兩造簽約當期為101.90，於原告竣工時為123.38。
㈥、本件如有系爭處理原則之適用，原告可辦理增加之給付為2,724,734 元。
四、兩造爭執之點：
㈠、系爭契約有無民法第227 條之2 第1 項之適用？原告依據系爭處理原則所定標準為增加給付是否合理？（亦即本件兩造簽訂契約後，有否發生情事變更？若有，該情形是否兩造於定約時所得預料？若兩造依原契約為給付，對於原告是否顯失公平？）
㈡、被告以94年6 月8 日府工程字第0940154271號函就原告增加給付工程款之請求表示「本案本府將依規定查簽並完成法定程序後憑辦」，是否同意增加原告請求增加給付之意思表示？
五、本院之判斷：
㈠、原告主張兩造於91年5 月8 日就系爭工程簽定總承攬報酬13,230,000 元 之承攬契約，嗣後因追加供電系統等工程，故承攬報酬含追加部分共計為15,424,067元。系爭工程因被告連續壁工程安全問題及樓層使用變更設計等事由，自92年2月6 日起停工至93年8 月止停工近兩年，迨至93年12月21日完工，被告業已完成驗收並給付上開承攬報酬，惟上述停工期間因物料、工資等飆漲，致原告增加額外成本，原告於94年5 月31日發函請求被告依系爭處理原則，就行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數漲跌幅超過
2.5%部分，辦理工程款調整，補貼工程款2,724,734 元予原告，被告先以94年6 月8 日府工程字第0940154271號函覆表示：「本案本府將依規定查簽並完成法定程序後憑辦」之語，嗣94年12月6 日又以府工程字第0940342062號函表示：「本工程經費不足歉難同意辦理」等語，故未獲被告給付等情，業據其提出工程採購契約書、工程結算書、工程結算驗收證明書、原告93大溪字第000000-00 號函、桃園縣政府府工程字第0940002551號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號函、系爭處理原則、行政院公共工程委員會院授工企字第09500166031 號函、原告聲請調解書、行政院公共工程委員會調解建議影本各1件為證，並為被告所不爭執，堪信屬實。
㈡、原告主張伊於訂定系爭工程契約時，無從預見訂約後將發生前揭物價上漲之趨勢及幅度，上開物價巨幅上漲之情事變更非兩造訂約當時所得預料，且依其原有效果顯失公平，其得依系爭工程契約之約定及民法第227 條之2 第1 項關於情事變更原則之規定，請求被告給付按台灣地區營造工程物價指數表內總指數漲幅超過2.5 ﹪部分調整計算所得之系爭工程補貼工程款2,724,734 元，則為被告以前詞所否認。是本件首先應予審究之爭點為：兩造簽訂系爭契約後，有否發生情事變更？若有情事變更之情形，該情形是否兩造於定約時所得預料？
１、按適用情事變更原則須符合下列各要件：①須有情事變更之事實，即法律行為成立當時之客觀基礎環境事實有變更；②其情事變更必須發生於法律行為成立後，且係在其法律效果消滅前；③該情事變更須非當事人於法律行為當時所知或所得預料，若當事人於法律行為當時得預見其情事變更者，則於當事人間即無不公平情事，自無庸適用情事變更原則；④須其情事變更係因不可歸責於當事人之事由所致，此乃因情事變更之目的係在排除不公平之結果，且須在法律上別無救濟方法時，始有其適用；⑤須其情事變更之結果，依其原有效果顯失公平，在客觀交易秩序上背於誠信與衡平觀念。
２、原告主張系爭契約簽訂後發生物價指數變動之情事變更。自92年2 月6 日至93年8 月停工期間，營造工程物價始急遽上漲，於訂約時顯無預期物價指數將有變動而影響原告之成本等情，固提出系爭契約書、工程採購契約書、工程結算書、工程結算驗收證明書、臺灣地區營造工程物價指數（總指數）銜接表、系爭工程估價單、工程分析結算書、物價調整分析表各1 件為證。然被告否認系爭契約因物價指數波動而有情事變更原則之適用，而以前揭情詞為抗辯。原告自應就本件契約履行過程確有情事變更，且該情事變更為其所無法預料，以及被告若依契約原定內容給付價金顯失公平等有利於原告之事實舉證。
３、查依原告所提出之臺灣地區營造工程物價指數（總指數）銜接表所載，營造工程物價指數於91年5 月8 日兩造訂約後，迄92年2 月6 日至93年12月21日完工間，固有上漲之情形，惟物價之變動經常有其市場因素，並通常可預期會產生物價連動現象，故其通常有一定之趨勢可預估。原告為專業之營造廠商，其承攬本件工程之金額高達15,424,067元，足見原告應係一頗具規模和極具市場經驗之專業廠商，其對於未來物價之變動當更具推估判斷能力。況且，營造工程材料種類繁多，包括：水泥及其製品類、砂石及級配類、磚瓦瓷類、金屬製品類、木材及其製品類、塑膠製品類、油漆塗裝類、電梯與電器用品類等等。本件原告承攬之內容係水電工程，其施工成本是否受物價指數變動之影響，雖難以前開任何單一種類原料價格變動情形為斷，但是在91年間上述各類原料均已呈現逐漸上漲趨勢，以90年為基期（100） ，金屬製品類91年1 月指數為99.74 ，隨後5 個月則陸續上漲，至91年
5 月系爭契約簽定時，已上漲為109.75，同年7 月上漲指數更達116.19，再就該類製品指數年增率觀察亦可知，自90年
4 月至91年2 月間，金屬製品類指數年增率均為負數，至91年3 月起遽增為3.05，此後該類製品年增率並陸續上升；再以鋼筋製品為例，其指數年增率於91年1 月為-2.80 ，此後亦陸續上升，至91年5 月份已上升至14.58 ，迨93年間，上述全部各類材料均呈現連動上漲之趨勢等情，有行政院主計處公布之統計資料可憑，前開資料均可透過網路於行政院主計處網站查知，且營造工程物價指數係衡量營造業投入成本的變動情形，主要作為政府公共工程發包價款之調整依據，原告係專業之廠商，且於本件請求中即以行政院主計處物價指數統計資料為主張依據，其對於該項訊息自無不知之理，是其於系爭工程投標前，應可預計各項原料指數攀升情形以估計其投標成本，從而，前開物價變動情形應為原告訂約之初得以預料。況且，我國為一開放性經濟體系，營造工程物價受國內外不確定因素影響甚大，履約之成本風險自宜一併考量。是上開物價上漲之市場趨勢於系爭契約締結時顯非不可預見，該項物價上漲之履約成本風險，本即原告締約前應予評估之事項，原告主張伊於締約時完全無法預料日後營建材料物價上漲之變更情事，洵不可採。
㈢、此外，原告就系爭工程究於何時訂購物料、材料成本若干等事實未能完全舉證證明，從而無法計算原告就系爭工程實際獲利若干，進而無從判斷原告是否果真受有不利益以及依原契約效果是否顯失公平，原告僅以物價指數表泛稱不敷成本，其舉證責任顯有未盡。且本件營建材料物價上漲情形於系爭工程契約訂定前已有明顯市場趨勢跡象可循，並非無法預料，已如前述，兩造於訂約時並已就前開物價變動因素列入考量而訂定系爭契約，則原告縱因上開物價持續上漲致減損其預期利潤，亦應自行承擔，否則將無從敦促投標者理智謹慎評估，將其欲投標之金額納入風險考量，其結果無異形同鼓勵投標廠商不須預作正確風險評估而先以低價搶標，迨得標後，再以物價上漲之理由，請求提高承攬合約之總價金，顯與民法第227 條之2 規定之立法目的相違。是如依原契約約定內容為給付工程款對原告並未顯失公平。
㈣、原告雖又主張被告已同意原告增加給付請求，然此一事實為被告否認，且查：
１、系爭處理原則壹、處理措施第一條定為：「機關辦理工程採購，實際完工日期在92年10月1 日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5 ％部分，辦理工程款調整（含增加或扣減應給付之契約價金），惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定」。依上述系爭處理原則之處理措施第1 條規定，適用系爭處理原則之前提要件有包括：①實際完工日期在92年10月1 日以後；②需機關原預算相關經費足敷支應；③物價指數漲跌幅超過2.5 ％部分；且合於上開要件後，尚應先經協議辦理契約變更加列物價指數調整相關規定。且上開行政院之函文明確表示，檢附之系爭處理原則，僅是供各縣市政府、議會「參考」，「得」準用該處理原則辦理調整工程款，是系爭處理原則對各地方政府機關並無強制適用於地方機關。基於私法自治、契約自由之原則，各地方機關於承攬廠商要求協議調整工程款時是否參考行政院頒之系爭處理原則變更契約調整工程款之給付，自應由被告依契約狀況、經費等各項因素考量，自行本於權責決定是否同意辦理契約變更調整工程款。準此，行政院頒之系爭理原則不能強制適用於地方政府之機關，則被告自得拒絕加以適用。
２、本件原告向被告請求依上開處理原則增加工程款之給付時，被告雖曾以94年6 月8 日府工程字第0940154271號函覆表示「本案本府將依規定查簽並完成法定程序後憑辦」等語，然就該文義觀之，被告尚須「依規定查簽」且「完成法定程序」後，始得憑結果辦理，並無同意變更原契約給付內容之意思，且被告嗣亦以94年12月6 日府工程字第0940342062號函向原告表示「本工程經費不足歉難同意辦理」等語，顯見原告指稱被告曾經同意依系爭處理原則變更系爭契約給付內容，應屬誤會，是原告主裝一器淤變更後之給付內容為請求，即屬無據。
六、綜上所述，原告於投標系爭工程及簽訂系爭契約之前，應已預期或可得預期原料價格大幅波動及上漲趨勢等風險，而仍與被告為系爭契約之簽定，是於兩造簽訂系爭契約後，原告縱因物價變動而受有相當之影響，惟因該變動本系原告得遇見且應於投標及簽訂契約前為估算，被告並未因此而受有任何利益，故原告所受之損失，尚未達於顯失公平之程度，揆諸前揭規定及說明，自與民法第227 條之2 第1 項所規定之情事變更原則有悖。此外被告並未同意依系爭處理原則變更系爭契約給付內容，從而，原告依系爭契約及民法第227 條之2 之規定，訴請被告增加給付2,724,734 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。
七、本件事實已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法、爭點，及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為與判決基礎之事實並無影響，均不足以影響本裁判之結果，自無庸一一詳予論駁之必要，併此敘明。
八、原告之訴已經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回之。
據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 28 日
民事第一庭 法 官 卓立婷以上正本是依原本作成。
如對本判決不服，請於收受判決20日內提起上訴。
中 華 民 國 97 年 1 月 2 日
書記官 冒佩妤