臺灣桃園地方法院民事判決 96年度重訴字第119號原 告 榮民工程股份有限公司法定代理人 乙○○原 告 益鼎工程股份有限公司法定代理人 丙○○共 同訴訟代理人 劉志鵬律師
王雪娟律師被 告 國防大學法定代理人 甲○○訴訟代理人 呂鑫安
馬俊龍林清源律師上列當事人間請求增加給付事件，於民國96年11月9 日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告榮民工程股份有限公司（下稱榮民公司）法定代理人於訴訟繫屬中由沈景鵬變更為乙○○，有該公司營利事業登記證影本及公司變更登記表影本附卷可稽，據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴原聲明請求判決被告給付原告613,247,059 元本息，嗣減縮聲明如後開原告聲明所示，依民事訴訟法第255 條第1 項第3 款規定，應予准許。
三、原告主張：被告「國防大學率真分案主體工程」（下稱系爭工程）標案於民國92年7 月16日公告，同年10月22日由原告共同得標，後於92年11月12日與被告簽訂工程契約（下稱系爭契約），原契約預定完工日為94年8 月30日，經原告獲准展延及經行政院公共工程委員會（下稱工程會）就兩造工期展延事調解結果，預定完工日變更為95年5 月31日，系爭工程業於96年4 月中旬完工，原告另就發生於00年0 月0 日後不可歸責於原告之事由所致展延工期，另案向工程會申請調解中。系爭工程因於施工期間營建物料價格劇烈變動，尤其92年、93年間金屬製品材料價格飆漲幅度為最，原告採購單價遠高於契約單價，造成原告成本大幅增加，此情事變更之發生非兩造訂約時所得預料之風險，如依原約定價金付款，顯失公平，行政院就此於92年4 月30日頒布「因應國內鋼筋價格變動之物價調整處理原則」（下稱鋼筋物調原則），並於93年5 月3 日頒布「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」（下稱營建物調原則），明定機關辦理採購之工程，實際完工日期在92年10月1 日以後者，於廠商要求依該營建物調原則協議調整工程款時，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5 ％部分，辦理工程款調整，並辦理契約變更，該營建物調原則適用期限嗣經行政院94年1 月24日院授工企字第0940010620號函、95年5 月5 日修正公布營建物調原則及96年
4 月10日院授工企字第09600138930 號函示，中央機關於93年12月31日前決標之工程採購繼續適用上開營建物調原則至該工程完工為止，詎被告拒絕依營建物調原則辦理，經原告向工程會申請調解，調解建議亦載明被告應支付物價指數之工程款，然因被告不同意而致調解不成立，依最高法院95年台上字第1365號裁定所示，營建物調原則係屬法令位階並為本件兩造應遵循之法令，原告即得依營建物調原則請求被告增加給付，且依營建物調原則，足徵本件施工期間確有情事變更存在，營建物調原則揭示物價調整標準為最低基準，原告併得依民法第227 條之2 規定請求被告增加給付，系爭契約第4 條第7 項固約定系爭工程不依物價指數變動辦理契約價金調整，惟此約定違反前開營建物調原則之強制法令而屬無效，系爭契約第4 條第4 項約定因政府法令新增或變更致履約費用增加，屬中華民國政府所為，致履約成本增加者，其增加之必要費用，由甲方（即被告）負擔，營建物調原則頒布致使原告履約成本增加，依前開約定，應由被告負擔。被告為行政院下屬機關，拒絕遵守營建物調原則，無異破壞行政一體法制、違背行政自我拘束原則，行使權利履行義務之方法顯然違反民法第72條規定，應屬無效。故自92年11月26日起至94年12月31日止，被告應增加給付原告162,616,30
1 元，其中122,853,141 元部分，原告於95年3 月10日向工程會申請調解，被告於95年3 月13日收受該申請調解書狀，應自翌日即95年3 月14日起加給法定遲延利息；自95年1 月
1 日起至95年5 月31日止，被告應增加給付原告62,498,563元，原告就此於95年7 月28在工程會調解提出擴張請求，被告應自翌日即95年7 月29日起加給法定遲延利息；餘39,763,160 元 自起訴狀繕本送達翌日起加計法定遲延利息等語，爰為訴之聲明：⑴被告應給付原告225,114,864 元，暨其中122,853,141 元自95年3 月14日起，其中62,498,563元自95年7 月29日起，其餘自起訴狀繕本送達之翌日起，按年息5%計算之利息。⑵原告願以現金或定存單供擔保，請准宣告假執行。
四、被告則以：營建物調原則屬行政規定，原告據為請求，屬行政爭訟，應由行政法院審理，普通法院無審判權。縱認普通法院有審判權，然系爭處理原則所定物價調整，以機關原預算相關經費足敷支應者為限，並應辦理契約變更，而被告預算不足，兩造亦未辦理契約變更，被告並無給付義務。營建物調原則為公法，不得直接充為民事事件請求依據，且公布於93年5 月3 日，不能溯及既往而適用本件於92年10月22日訂立之契約。兩造契約第22條第8 項約定：「本契約未載明之事項，依政府相關法令。」，系爭契約第4 條第7 項約定：「本工程不依物價指數調變動辦理契約價金之調整，承商應自行將可能之物價波動因素納入標價考量。」，亦足排除營建物調原則適用，營建物調原則為行政規定，非法律強制規定，故系爭契約第4 條第7 項約定並無違反民法第71條規定，系爭契約第4 條第7 項約定「不」依物價指數調變動辦理契約價金之調整，亦與營建物調原則適用前提需契約「定有物價調整」或「未定有物價調整」情形不合。依行政院主計處於兩造締約前之92年5 月13日發布國情統計通報，提出預估分析鋼價未來仍將持續飆漲，行政院於92年4 月30日頒布鋼筋物調原則，足見鋼價飆漲已達不可忽視程度，原告為專業營造廠商，自可預見鋼價持續飆漲，連帶帶動其他營造原物料價格上漲，營造工程物價指數於兩造締約後勢必持續飆高之市場趨勢，故原告主張其於締約時完全無法預料日後營建物料上漲，與事實不符。兩造訂約當時對於日後營建材料物價波動已得預見，並於系爭契約第4 條第7 項約定本工程不依物價指數調變動辦理契約價金之調整，顯見原告已於締約時能預見因物價調漲而須承擔材料增加之風險，不得再主張材料調漲屬情事變更，且足認原告拋棄其因營建材料物價訂約後上漲而得請求增加給付之權利，上開特約應排除民法第227 條之2 情事變更原則之適用，始符私法自治原則。
又兩造於訂約時既已就物價變動因素列入考量，縱原告於締約時對市場價格趨勢判斷錯誤，其應對於該誤判自負其責，而仍應受上開契約條款之拘束。蓋於投標之初，承攬人本即應將原料價格風險依市場趨勢作正確評估，系爭契約既訂定本工程不依物價指數調變動辦理契約價金之調整，目的在於敦促投標者應理智謹慎評估，否則無異形同鼓勵廠商不須先作正確評估即低價搶標，於得標後，再執物價上漲為理由請求提高承攬合約之總價金，此非但不符合前開契約條款之精神，且反將得標廠商誤判物價變動趨勢之不利，加諸於較投標之專業廠商更無法評估營建物價變動風險之定作人身上，更將形成不公平競爭之局面，此亦不符民法第227 條之2 規定之本旨。又於兩造契約展延期間，若展延原因不可歸責兩造，依系爭契約第12條約定：「不可抗力之災害，所致履約期間之一切損失，由乙方（即原告）負責。」，物價調整可視為不可抗力災害之一種，應由原告負擔物價調整。兩造於工程會就展延工期227 日成立調解，原告同意捨棄因工期展延期間所生相關費用，此相關費用包括物價調整工程款，原告亦不得向被告為請求。原告請求發生於00年0 月00日前部分，距起訴日期已逾1 年，依民法第514 條第2 項規定，其請求權已罹於時效而消滅。另依民法第227 條之2 之規定，須於法院判決確定增減給付後，被告始有給付義務，於判決確定前，無給付義務，原告自無得請求遲延利息之理等語資為抗辯，並為答辯聲明：⑴駁回原告之訴及其假執行之聲請。⑵如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
五、兩造不爭執部分：⑴原告於92年11月12日與被告就系爭工程簽訂系爭契約，預定
完工日為94年8 月30日，嗣原告獲被告同意展延工期，復因履約爭議於工程會成立調解，雙方同意將完工日自94年10月16日起展延至95年5 月31日，有系爭契約影本、工程會95年
2 月16日工程訴字第09500056570 號函暨所附調0000000 號調解成立書影本附卷可稽。
⑵92年後營建物料價格劇烈變動，尤其92年、93年間金屬製品
材料價格飆漲幅度為最，行政院就此於92年4 月30日頒布鋼筋物調原則因應，並於93年5 月3 日頒布營建物調原則，明定機關辦理採購之工程，實際完工日期在92年10月1 日以後者，於廠商要求依該營建物調原則協議調整工程款時，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5 ％部分，辦理工程款調整，並辦理契約變更，該營建物調原則適用期限嗣經行政院94年1 月24日院授工企字第0940010620號函、95年5 月5 日修正公布營建物調原則及96年4 月10日院授工企字第09600138930 號函示，中央機關於93年12月31日前決標之工程採購繼續適用上開營建物調原則至該工程完工為止，亦有上開各原則、函影本或網路查詢資料在卷可按。
六、按訴訟事件究應由行政法院審判，或歸由普通法院審判，原屬立法政策決定之問題，立法機關得審酌訴訟事件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計（司法院釋字第418 號及第
540 號解釋參照）。因政府機關依政府採購法之採購行為所生之爭議，究應向行政法院或普通法院循求救濟，依該法第
74 條 、第75條、第76條、第83條、第85條之1 至4 規定，立法者係採因政府機關之招標、審標、決標等訂約前之採購行為所生之爭議，以異議、申訴程序救濟，申訴審議判斷視同訴願決定；訂約後之履約、驗收等爭議，則以調解或仲裁程序解決。於前者，招標、審標、決標爭議之審議判斷既視同訴願決定，其司法救濟自應由行政法院為之。於後者，訂約後之履約、驗收等爭議，既以調解或仲裁程序解決，採購申訴審議委員會辦理調解之程序及效力，除有特別規定外，準用民事訴訟法有關調解之規定，其顯屬私法上爭議，司法救濟由普通法院為之，行政法院並無審判權（最高行政法院96年度裁字第934 號裁定參照）。本件原告標得被告系爭工程為「率真分案主體工程」，核屬行政輔助之私經濟行為，兩造就系爭工程完工後被告應否增加給付工程款予原告發生爭議，依上說明，係屬私法上之爭議，則本院就本件增加給付事件有審判權，先予敘明。兩造各以前揭情詞主張及抗辯，本件應審酌之爭點厥為：⑴原告得否援營建物調原則請求被告增加給付？⑵原告得否援民法第227 條之2 規定請求被告增加給付？⑶系爭契約第4 條第7 項約定可否據以排除原告前開請求?
七、按營建物調原則載明：「…機關辦理工程採購，實際完工日期在92年10月1 日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數（以下簡稱總指數），就漲跌幅超過2.5 ％部分，辦理工程款調整（含增加或扣減應給付之契約價金），惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定。」。依該規定內容，此行政院訂頒之職權命令似非無對外拘束力，惟本院既屬普通法院，自僅能就該營建物調原則得否充為兩造私法請求依據予以論斷。依私法自治及契約自由原則，當事人成立之契約，除有違反法律明文強制或禁止規定而當然無效情形，全憑當事人意思合致而成立契約，其在私法上之權利義務，即受契約之拘束，法院亦僅得依該契約約定之具體內容為判斷依據。是以，除當事人有特別約定，政府法令不能當然構成私法契約內容。查系爭契約第22條第8 項約定：「本契約未載明之事項，依政府相關法令。」，可知僅於兩造系爭契約未載明之事項，其他政府相關法令，有補充為兩造契約內容之效力。系爭契約第4 條第7 項約定：「本工程不依物價指數調變動辦理契約價金之調整，承商應自行將可能之物價波動因素納入標價考量。」，就物價指數變動不得辦理契約價金之調整，兩造已有特別約定並明載於契約，則上開營建物調原則自不得援為補充為系爭契約內容甚明。原告援引最高法院95年台上字第1365號裁定謂營建物調原則係屬法令位階並為本件兩造應遵循之法令云云，惟細繹該案事實審即台灣高等法院95年度上字第11號民事判決記載，「…雖未將營建物價指數上漲情事列為契約價金調整之因素，惟系爭契約亦未約定遇有營建物價指數劇幅上漲不符常情時，不得調整契約價金。」，「…復於第22條第9 款約定：『本契約未載明之事項依政府採購相關法令』，第21條第1 款約定：『機關與廠商因履約而生爭議者，應依法令及契約之規定，考量公共利益及公平合理，本誠信和諧，盡力協調解決之』，則上開行政院函及頒布之物價調整處理原則應為系爭工程契約書第4 條第4 項、第22條第9 款、第21條第1 款所稱之法令。」，顯以該案契約因有前揭當事人特別約定而得援引屬政府法令之營建物調原則為契約內容一部，因此最高法院95年台上字第1365號裁定導出「…行政院頒布之『中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則』，為系爭契約所訂兩造應遵循之法令，…」，本案與最高法院95年台上字第1365號裁定所據事實並不相同，自無從比附援引，原告主張可援營建物調原則逕向被告請求增加給付云云，自不足採。
八、按「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」，民法第227 條之2 第1 項定有明文。該所謂情事變更，非當時所得預料，依其原有效果顯失公平者，係指情事遽變，非契約成立當時所得預料，依一般觀念，認為如依其原有效果顯然有失公平而言（最高法院93年度台上字第2503號判決參照）。又「被上訴人與某甲所訂房屋及金錢借貸契約，既載明被上訴人返還借款時，某甲不得因幣值變動，請求增加給付，可見當事人於訂約當時，對於將來因幣值變動所生不公平之效果，已為其始料之所及，而仍表明拋棄增加給付之請求權，則屆期自應受此拘束，無適用復員後辦理民事訴訟補充條例第12條規定之餘地。」，最高法院著有43年台上字第1179號判例可參（按：復員後辦理民事訴訟補充條例 (已失效)第12 條規定：「法律行為成立後，因不可歸責於當事人之事由致情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，法院應公平裁量，為增、減給付，或變更其他原有效果之判決。」）。當事人契約如已訂有「物價指數調整」條款者，即針對是類契約訂約後，常見之物價指數變化所生情事變更而為具體化或明文化約定，此條款之訂定，堪認雙方於訂約時，已就締約後可能發生之物價上漲或下跌，導致施工成本增加或減少之因素有所預見，並於訂約之際列入考量，雙方並就上開條款達成意思合致，法院自應予以尊重，始符私法自治之精神（最高法院96年度台上字第569 號判決參照）。查行政院早於兩造締約前之92年4 月30日頒布「因應國內鋼筋價格變動之物價調整處理原則」以處理國內鋼筋價格飆漲問題，原告為專業大型營造廠商，就營建物料價格上漲趨勢，自難諉為不知。本件兩造訂立系爭契約第4 條第7 項明文：「本工程不依物價指數調變動辦理契約價金之調整，承商應自行將可能之物價波動因素納入總價考量。」，顯見兩造於訂約當時，對於將來因物價指數變動，導致施工成本增加或減少之因素有所預見，並於訂約之際列入考量，雙方復就此達成意思合致，依前開說明，本件兩造均應受此約定拘束。又營建物調原則固載明：「…無論原契約是否訂有物價調整規定，機關『應』同意…辦理工程款調整…，惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定。」，既謂「應先辦理契約變更」，即無使該契約原約定概歸於無效問題，自非民法第71條規定所指強制或禁止規定，原告主張系爭契約第4 條第7 項約定違反營建物調原則應歸於無效云云，殊無足採。被告是否遵循其上級機關行政院訂頒營建物調原則處理本件爭議，有無破壞行政一體法制及違背行政自我拘束原則，僅原告得否循公法途徑救濟問題，被告於本件援引系爭契約第4 條第7 項約定而為抗辯，尚無何背於公共秩序或善良風俗情形。綜上，原告復行主張締約後物價指數飆漲致有情事變更，援民法第227 條之2第1 項規定請求增加給付云云，自非有理。
九、再查，本件系爭契約預定完工日為94年8 月30日，嗣兩造因履約爭議於公程會成立調解，自94年10月16日起展延完工日至95年5 月31日（按：被告考量天候因素，先核予原告展延適當工期，此因天候因素展延非可歸責被告，且期間尚屬相當，就此展延工期部分，縱原告有增加施工成本支出，非原告締約時不得預料，亦無顯失公平情形，原告就此亦不得主張民法第227 條之2 第1 項權利），上開展延工期原因，其中被告確存有若干施工管理問題，有卷附工程會0000000 號調解成立書可稽，足見此期間展延工期非原告締約時所得預見，就該展延工期間之物價指數變動導致施工成本增加，顯非兩造締約時所得預見，單令原告承擔因展延工期致生施工成本增加，客觀上非無顯失公平。惟依上開工程會0000000號調解成立書記載：「爭議經過：緣申請人榮民工程股份有限公司、益鼎工程股份有限公司（即原告）與他造當事人國防大學（即被告）訂立「國防大學率真分案主體工程」契約，兩造就工期展延及該期間所增加施工成本及費用產生爭議…調解成立內容及理由：…綜上，他造當事人（即被告）同意核予展延工期227 日，即申請人應於95年5 月31日（含）前竣工；申請人亦同意捨棄因上開工期展延期間所生相關費用，並不得就94年1 月1 日起至94年9 月30日止所生任何事由展延工期。」，原告雖稱「此捨棄者僅止本調解事件之其餘請求，即指於該調解案中所請求之展延工期期間之管理費，不及於其他；物價調整費用自始即非原告於調解事件之聲請調解事項，故自不含在捨棄範圍內」云云，被告則稱所謂「相關費用」，包括調整物價工程款等語。依上開調解事件兩造爭議標的為「兩造就工期展延及該期間所增加施工成本及費用產生爭議」，所謂「相關費用」兩造固未列載明細項目，惟綜觀兩造互為退讓成立調解之旨，應係被告除同意予原告展延工期外，原告不得因工期展延期間所生相關費用再對被告請求，且觀諸該調解成立書末記載：「基於調解互為讓步之精神，申請人同意捨棄本件其餘請求」，亦就該案原告提出其餘請求另為列載同意捨棄意旨，足見前揭原告因展延工期捨棄之「相關費用」，與其於該案捨棄「本件其餘請求」，意涵尚有未同，應認原告於調解案中捨棄展延工期期間所生相關費用，並包括因物價指數調整增加工程款費用等相關費用，則原告亦不得再援民法第227 條之2 第1 項情事變更規定再向被告請求。又原告斯時為捨棄此相關費用請求表示時，亦已明瞭營建物料上漲致其成本增加情事，就此期間因物價指數變動導致施工成本增加之因素亦有所預見，而其仍願表示捨棄此相關費用請求之權利，亦不符民法第227條之2 第1 項規定要件，是原告據此請求上開展延工期期間應增加給付云云，亦無理由。
十、從而，原告援營建物調原則、民法第227 條之2 規定請求被告給付225,114,864 元本息，為無理由，應予駁回；其假執行之聲請，亦因失所附麗，應併予駁回。
十一、本件因事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，與判決之結果不生影響，無庸逐一論究，末此敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 5 日
民事第三庭 法 官 熊祥雲以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 96 年 12 月 5 日
書記官 陳鳳怡