臺灣桃園地方法院民事判決 99年度訴字第723號原 告 吳德富訴訟代理人 魏雯祈 律師
陳郁仁 律師被 告 財政部國有財產局台灣北區辦事處法定代理人 陳文龍被 告 財政部國有財產局台灣北區辦事處桃園分處法定代理人 吳泰焜共 同訴訟代理人 黃秋田 律師上列當事人間租佃爭議事件，於民國100 年5 月11日辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、本件被告財政部國有財產局台灣北區辦事處桃園分處法定代理人原為李良珠，嗣由吳泰焜代理接任法定代理人，並於民國100 年4 月14日具狀承受訴訟（見本院卷第272 頁），有聲明承受訴訟狀乙紙在卷可稽，於法並無不合，應予准許。
二、按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247 條第1 項定有明文。本件原告以為耕地之承租人，兩造間就坐落桃園縣桃園市○○段318 、1442、1878地號土地（以下簡稱系爭土地）租賃關係存否有爭執，原告主張伊就系爭土地租約存在，故於承租土地地目變更為非耕地使用時，得請求被告給付補償金等情為被告否認，堪認原告法律上地位確有不確定之不利益，而有以訴訟加以確定，並除去其法律上不安之即受確認判決法律上利益，是原告起訴請求確認與被告就系爭耕地租約存在，應予准許。
三、又本件原告本於95國耕租字第00008 號國有耕地租賃契約主張系爭土地於98年9 月14日因有償撥用登記為桃園市所有前，與原告之租約仍然存在，請求被告依平均地權條例第11條及同條例施行細則第9 條第2 項之規定對原告為補償，故請求被告給付補償費。查前開耕地係國有土地，租約之承租人為原告，出租人機關則為被告財政部國有財產局台灣北區辦事處桃園分處之事實，有桃園縣政府耕地租佃委員會租佃爭議調處不成立案卷附國有耕地租賃契約書可憑，且依調處程序筆錄之記載，調處程序亦以被告財政部國有財產局台灣北區辦事處桃園分處為相對人進行調處，是前開租約之當事人應係原告與被告財政部國有財產局台灣北區辦事處桃園分處，合先敘明。
四、再按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用，前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴，耕地三七五減租條例第26條第1 項、第2 項前段定有明文。查本件耕地租約之爭議曾由原告申請調解，經桃園縣政府耕地租佃委員會調處並未成立，而經桃園縣政府耕地租佃委員會移送本院處理，有桃園縣政府檢送之租佃爭議調處不成立案全卷及桃園縣政府99年
5 月4 日府地用字第0990168270號函可憑（見本院卷第3 頁），經核於法並無不合，亦併予敘明。
貳、實體部分：
一、原告主張：
㈠、原告前就系爭土地與原所有權人訂有民地埔約字第78號三七五耕地租約，後原所有權人於79年間將系爭土地辦理抵繳稅款，並於79年10月16日移轉登記為中華民國所有，管理機關則登記為財政部國有財產局，故上開耕地租約應繼續存在於原告與中華民國間，嗣被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處桃園分處（下稱被告國有財產局桃園分處）於95年9 月13日與原告完成國有耕地租約換訂事宜（下稱系爭租約）。詎被告國有財產局桃園分處於98年6 月16日以台財產北桃二字第0980201380號函（下稱系爭函文）認定原告將系爭土地以鐵皮圍籬圍住，地面均為雜草並堆放營建廢棄物，且無耕作情形，故依耕地三七五減租條例第16條規定主張系爭租約無效。
㈡、然查原告耕作系爭土地數十載未曾荒廢，而耕地三七五減租條例第16條第1 項所謂承租人應自任耕作，係指承租人應以承租之土地供自己從事耕作之用而言，若承租人有積極的以承租之土地建築房屋居住，或供其他非耕作之用、或與他人交換耕作、或將之轉租或借與他人使用等情事，固均在不自任耕作之列，惟承租人如僅係消極的不為耕作而任其荒廢，或於承租耕地遭人占用時，消極的不予排除侵害，則僅生出租人得否依耕地三七五減租條例第17條第1 項第4 款規定終止租約，或承租人得否請求出租人排除第三人侵害，提供合於租約所約定使用、收益之租賃物供其使用而已，尚難謂原租約已因此而歸於無效（最高法院91年台上字第1447號民事判決參照）。準此，縱令系爭函文內容屬實，原告仍非違反自任耕作規定，僅係被告得否依耕地三七五減租條例第17條第1 項第4 款規定終止系爭租約，或原告得否請求被告排除第三人侵害，提供合於系爭租約所約定使用、收益之租賃物供其使用而已，尚難謂系爭租約已因此歸於無效；又本件係桃園縣桃園市公所造成系爭土地無法耕作，且期間不滿1 年，自亦不符耕地三七五減租條例第17條第1 項第4 款規定甚明。另由證人戴志強、黃明遠證詞可知，原告於系爭土地上原先均有種植作物，嗣因96年間永順國小操場施工，致系爭土地作物遭受破壞，並非原告有任令土地荒蕪之情事，況原告於永順國小操場完工後即恢復種植，均足認原告於永順國小操場施工期間主觀上未有放棄耕作權之意思，更無繼續1年不為耕作之客觀情事。
㈢、再者，桃園縣桃園市公所於系爭土地上施作道路前，並未先調查系爭土地所有權歸屬及是否存有租賃契約情形下，即於97年間在系爭土地上施作道路，經原告為維護自身權利而於系爭土地上圍籬抗爭後，桃園縣桃園市公所始發現疏失而於97年12月31日申請撥用系爭土地，而被告迫於上開既成現況，遂於系爭土地有償撥用程序完成前，先行以系爭函文主張系爭租約歸於無效，續於98年7 月22日發函予桃園縣桃園市政府同意先行使用系爭土地，則顯見桃園縣桃園市公所於98年4 月15日桃市工字第0980019323號函所載「本工程於開闢之初無圍籬或農耕之情事」云云，即係恐應對原告負起賠償責任所為卸責之詞，況依證人黃明遠證述可知，桃園縣桃園市公所提出之所謂施工前拍攝照片，實應係開工後所拍攝，是以，系爭土地於桃園縣桃園市政府開工之初尚有農耕，乃因桃園縣桃園市政府未詳察系爭土地現況即為開工，挖掘土石堆置系爭土地上，方衍生原告於系爭土地圍籬情事，由此可見原告主觀上未有放棄耕作權之意思，而系爭函文縱令有終止系爭租約之意思，亦不符耕地三七五減租條例第17 條第1 項第4 款規定。綜上所述，原告於系爭土地之系爭租約仍有效繼續存在甚明。
㈣、又桃園縣桃園市公所於98年7 月間申請撥用系爭土地，經行政院於98年7 月27日准予撥用，系爭土地乃於98年9 月14日登記為桃園市所有，管理者為桃園縣桃園市公所，然系爭土地於有償撥用前仍存有系爭租約已如前述，詎被告竟未依平均地權條例第11條及同條例施行細則第9 條第2 項規定補償原告，原告自得依上開規定請求被告給付補償費。查系爭土地核准撥用當期公告地價為每平方公尺新台幣（下同）34,700元，土地面積分別為223、192、10平方公尺，合計為425平方公尺，則系爭土地之當期公告地價應為14,747,500元，故原告自得請求被告給付其3 分之1 即4,915,833 元。至於，原告雖主張本件補償地價14,747,500元應先扣除土地增值稅云云，並不足採，蓋平均地權條例施行細則第9 條第1 項係就徵收、照價收買情形而為規定，該條第2 項則係就依法撥用予以規定，然該條第2 項就如何補償承租人僅明文按核准撥用當期公告土地現值之3 分之1 ，補償承租人，並無如第1 項載明扣除土地增值稅之文樣，顯見上開施行細則訂定時已刻意排除依法撥用時須扣除土地增值稅。退步言，系爭土地依法撥用過程，依土地稅法第28條規定免徵土地徵值稅，此有桃園縣政府地方稅務局99年2 月9 日桃稅土字第0990059777號函文可參，而系爭土地既免繳交土地增值稅，則依行政法院87年度判字第335 號判決意旨，被告自不得要求自補償地價予以扣除。
㈤、聲明：先位聲明：被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處桃園分處應給付原告4,915,833 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息；願供擔保請准宣告假執行。備位聲明：被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處應給付原告4,915,833 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息；願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：
㈠、查原告雖依耕地三七五減租條例第20條、第25條規定主張其與原所有權人間人間有三七五租約，故契約應一直沿續云云，惟原告於79年10月16日起迄95年7 月31日間均未對被告主張租約存在，亦未支付任何租金，更未見原告就基於耕地租用之意使用系爭土地提出任何舉證，難認原告所謂系爭租約即為原租約之沿續主張屬實。實則，系爭土地係因原所有權人抵繳稅款，於79年10月16日登記為中華民國所有，並由財政部國有財產局為管理人，而兩造係於95年9 月13日始第1次新訂國有耕地租賃契約，在此之前兩造並無契約關係存在，而系爭土地於95年9 月13日新訂契約前，即已編為南崁新市鎮都市計畫中之公共設施保留地之綠地，有桃園縣政府都市計畫土地使用分區證明書可參，是系爭土地於兩造新訂租約之始既非屬農地，則參酌最高法院88年度台上字第1 號判例意旨及最高法院89年度台上字第2739號判決意旨，系爭土地當無耕地三七五減租條例、平均地權條例第11條或平均地權條例施行細則第9 條第2 項規定之適用甚明。
㈡、再者，依桃園縣桃園市公所98年4 月15日函文所載「三、本道路工程於97年8 月18日開工…本工程於開闢之初無圍籬或農耕之情事，檢附施工前照片供參，至於柏油路面，因本工程尚未施做路面工程，故非本工程內施設」之語，及被告內部簽記載「…前開318 、1442、1878地號3 筆國有土地於98年3 月13日赴實地勘查結果，現況為鐵皮圍籬內柏油、泥土及雜草地面並堆放少許營建廢棄物，並無耕作情形…」等語，足見系爭土地上並無耕作跡象，柏油路面非屬桃園縣桃園市公所施設，原告尚使用鐵皮圍籬施設圈圍於系爭土地，又參酌林務局農林航空測量圖於95年10月19日、96年7 月18日及97年5 月5 日空照圖及其函覆，亦可知系爭土地上已有相當多年絕大部分土地上無植物，且有植物部分亦無法判定是人為栽種，綜此，均足證原告並未於系爭土地上自任耕作之事實，從而，被告於98年6 月16日以系爭函文通知原告，主張原告所承租系爭土地因未自任耕作，依耕地三七五減租條例第16條規定租約無效，而主張租賃關係消滅即屬於法有據。又原告自95年10月19日起即未於系爭土地自任耕作，迄被告寄發系爭函文止，期間將近3 年，被告當時寄發系爭函文亦寓有終止系爭租約之意而得視為終止權之行使，故依耕地三七五減租條例第17條第1 項第4 款規定，兩造間租賃關係亦於98年6 月26日兩造點交時終止。再退步言，如認系爭函文未能有效終止兩造間系爭租約，則被告亦以99年7 月16日庭呈之民事答辯狀送達作為終止兩造間系爭租約之意思表示，則兩造間系爭租約亦應於該日終止。
㈢、又依耕地三七五減租條例第17條第1 項第5 款、第2 項規定可知，於出租人因出租耕地遭依法編定或變更為非耕地使用而終止租約時，出租人始有補償之義務，而今被告既非依三七五減租條例第17條第1 項第5 款規定終止兩造間租約，自無補償義務。再者，系爭租約於兩造新訂租約伊始即非屬農地，亦無耕地三七五減租條例、平均地權條例第11條或平均地權條例施行細則第9 條第2 項規定之適用，原告亦無權請求補償費。退步言，如認被告應為補償，則參酌平均地權條例第11條第1 項、第3 項規定及主管機關內政部台內地字第402071號函所載，公有出租耕地依法撥用時，其補償應以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之3 分之1 補償耕地承租人，故原告之計算方式並未扣除當期之土地增值稅額，顯然於法不符；而依平均地權條例第11條第1 項、第3 項規定，以補償地價扣除土地增值稅後餘額之3 分之1 為補償金，則補償金應為3,892,873 元，併供參酌。
㈣、此外，證人黃明遠證稱伊平時少與原告往來，亦未到過原告耕作地點，且其證述並非自身經歷，更前後有所矛盾衝突，是其證述即不足採；而證人鄭國源於96年底已完成移溝工程而離去，又非居住於系爭土地附近，則其證述亦有可慮；另證人黃明遠先後證述不一，且與桃園縣桃園市公所99年11月26日桃市工字第0990081664號函及該函檢附照片不符，亦不足採。
㈤、聲明：請求駁回原告之訴及其假執行之聲請；如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、本件原告主張伊與系爭土地之原所有權人簽定編號民地埔約字第78號三七五耕地租約，嗣該所有權人於79年間將系爭土地辦理抵繳稅款，於79年10月16日移轉登記為中華民國所有，管理機關則登記為財政部國有財產局，上開耕地租約繼續存在於原告與中華民國間，被告國有財產局桃園分處並於95年9 月13日與原告完成國有耕地租約換訂事宜，該處於98年
6 月16日以系爭函文認定原告將系爭土地以鐵皮圍籬圍住，地面均為雜草並堆放營建廢棄物，且無耕作情形，而依耕地三七五減租條例第16條之規定，主張系爭租約無效等事實，為兩造所不爭執，堪信屬實。
四、然原告主張系爭土地依法撥用時，應給付補償金予原告之事實，則為被告否認，並以前揭情詞為辯解，是本件首先應予審究者，乃系爭租約是否為耕地三七五租約？有無耕地三七五減租條例、平均地權條例第11條或平均地權條例施行細則第9 條第2 項規定之適用？
１、按耕地三七五減租條例所定之耕地租佃，其租賃物以土地法第106 條所定之農地為限，如承租非農地供耕作之用，既與同條例所定之耕地租佃有間，其出租人與承租人間之關係，即應依民法關於租賃之規定，而無耕地三七五減租條例規定之適用。又耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，土地法第10 6條第1 項定有明文，所稱農地，參照同條第2 項之立法精神，應包括漁地及牧地在內。承租他人之非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，自無耕地三七五減租條例規定之適用（最高法院87年度第3 次民事庭會議決議、88年台上字第1 號判例可資參照）。
２、查原告主張就系爭土地原與訴外人即系爭土地之原所有權人定有耕地三七五租約，然因79年間系爭土地經用以抵繳稅捐而歸國有，原告與被告國有財產局桃園分處遲至95年7 月31日始就系爭土地訂定系爭租約之事實，固為被告所不爭執，依據系爭租約之記載，兩造95年間更定系爭租約時，系爭3筆土地之地目雖均記載為「田」，然其中系爭1442、1878地號土地早依64年10月3 日公告實施之南崁新市鎮都市計畫案編為公共設施保留地之綠地，需地機關為桃園市公所，有原告所提99年7 月22日桃園縣政府都市計畫土地使用分區證明書可憑（見本院卷第75頁），是系爭1442、1878土地於兩造更訂系爭租約時，難認具前述農、漁、牧地性質，縱於依法辦理徵收前該等土地仍可為從來之使用而供作耕作之用，仍難認此部分租約係耕地租約而有耕地三七五減租條例、平均地權條例第11條或平均地權條例施行細則第9 條第2 項等規定之適用。
３、又耕地三七五減租條例第17條第1 項第5 款規定之出租人得於租賃期間屆滿前終止耕地租約之情形，係以出租之土地原屬「耕地」，於耕地租約訂立後，經「依法編定或變更為非耕地使用」者為其要件。倘出租時非屬耕地，或於訂約時，「編定或變更為非耕地使用」之情況業已存在，似即無上開條款規定之適用。（84年台上字第1720號、86年台上字第3597號判例意旨可參），依耕地三七五減租條例所成立之耕地租佃，所承租之土地應以土地法第106 條所規定之農地為限，本件兩造就系爭1878、1442地號土地成立租賃關係之始，縱然係承租非農地供耕作之用，其出租人與承租人間之關係，亦應依民法關於租賃之規定，而無耕地三七五減租條例之適用，自無從以系爭土地地目變更等事由，主張依耕地三七五減租條例及平均地權條例等規定，請求被告給付系爭1178、1142地號土地之補償金。
五、再者，縱如原告主張系爭租約有前開規定之適用，本件應再予審究者，乃系爭租約是否具耕地三七五減租條例第16條所定租約無效之事由？
㈠、按承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。耕地三七五減租條例第16條第1 項、第2 項分別定有明文。所謂「原訂租約無效」係指原訂租約無待於終止，當然向後失其效力，且依其規定之本旨，自係指全部租約無效而言（最高法院70年台上字第4637號、80年台再字第15號、46年台上字第57號判例可參）。是承租人不自任耕作之情形，縱僅存在於承租土地之一部，不論其面積多寡，全部租約亦屬無效，該無效乃於上開行為發生時即當然歸於無效。又耕地租賃者，係以支付地租而耕作他人之農地為要件，而所謂耕作者，指目的在定期收穫，而施以人工於他人之土地上以種植、採收、澆水、施肥、除草、噴藥及管理等農事栽培農作物而言（司法院院字第738 號解釋、最高法院44年台上字第611 號、63年台上字第1218號判例意旨參照）。而自任耕作者，乃承租人施以人工於出租人之土地上栽培農作物定期收穫，則農地承租人自不得將耕地全部或一部轉租於他人，或將耕地借與他人使用、交換耕作，或有其他未自任耕作其承租耕地，任意變更用途或無正當理由而任命荒蕪（最高法院63年台上字第1218號判例、80年台上字第2716號、71年台上字第4249號判決要旨參照），抑或興建房屋巷道通路，堆置物品等非為農耕使用，以防杜承租人將承租耕地轉租他人從中漁利，致加重次承租人之負擔，確保佃農自行耕作使用耕地之基本權益，並促進土地利用，從而貫徹農地政策之有效執行（最高法院48年台上字第1362號、76年台上字第2222號判決意旨參照）。
㈡、被告抗辯原告就系爭土地並未自任耕作，業據被告提出行院院農業委員會林務局農林航空測量所於95年10月19日、96年
7 月18日、97年5 月15日所拍攝系爭土地之空照圖（見本院卷62至64頁）及桃園縣桃園市公所98年4 月15日予被告國有財產局桃園分處回函（見本院卷第55頁）、被告國有財產局桃園分處勘查現場後98年3 月16日製作之內部簽呈（見本院卷第56頁）及現場相片（見本院卷第58至61頁）為證，依據前開函文記載：「本道路工程於97年8 月18日開工.......本工程於開闢之初無圍籬或農耕之情事，檢附施工前照片供參，至於柏油路面，因本工程尚未施做路面工程，故非本工程內施設」等語，核與被告國有財產局桃園分處內部簽呈記載：「....... 前開318 、1442、1878地號3 筆國有土地於
98 年3月13日赴實地勘查結果，現況為鐵皮圍籬內柏油、泥土及雜草地面並堆放少許營建廢棄物，並無耕作情形」之語大致相符，本院審酌前開內部簽呈雖係被告國有財產局桃園分處內部文件，然該處為公務機關，系爭簽呈簽核日期又係本件起訴前，其內容不致於為刻意杜撰，再對照於桃園縣桃園市公所函文，參酌原告亦未否認前開相片拍攝地點即為系爭土地，前述鐵皮圍籬為伊所設置等事實，堪信被告主張97年8 月18日至98年3 月13日之間，系爭土地上並無耕作之事實，原告甚且在該土地上設置圍籬，土地上分佈有柏油、泥土及雜草等情，堪予採信。
㈢、原告雖辯稱前開未能耕作情形係因永順國小操場工程施作，重型機具需通行系爭土地所致，然本院依職權函請行政院農業委員會林務局農林航空測量所就前開航空測量圖為判讀，該所函覆：95年10月19日之航空測量圖顯示系爭318 、1878地號土地分別有植物存在及有零星植物散佈，但均無法判斷是人工栽種或天然生成，系爭1442地號土地則有工地整地痕跡，部分有植物地區，亦無法判斷是人工栽種或天然生成；96年7 月18日之航空測量圖則顯示系爭318 地號土地上一部分為空地，另一部分有植物存在，但仍無法判斷是人工栽種或天然生成，系爭1878地號土地上僅有一排小灌木，系爭1442地號土地則為空地；97年5 月15日航空測量圖顯示，系爭
318 地號土地為周邊停車之道路，系爭1878地號土地上有一排小灌木，系爭1442地號土地則一部分為空地，一部分有植物，但仍無法判斷是人工栽種或天然生成等語，有該所99年
10 月1日農測調字第0999250064號函可憑（見本院卷第115至117 頁），顯見系爭土地長時間均有未行耕作之事實，且縱有植物存在之部分，亦無法判斷是否為被告進行耕作之結果，甚至系爭318 地號土地在桃園市公所97年8 月18日就永順國小周邊施作道路工程前，至遲於97年5 月15日即有鋪設柏油供作小汽車停放之事實，是前開航空測量圖亦難作為原告有在系爭土地上自任耕作之依據。此外，永順國小工程施作機具縱有通行系爭土地之必要，其範圍是否需涵蓋系爭土地之全部，以致原告完全無法在系爭土地上耕作，已非無疑，永順國小相關工程至遲於96年6 月前即已完工之事實，為原告所自承（見本院卷284 頁），原告前開未耕作之範圍縱因重型機具通行所致，則該工程完工後至桃園市公所鋪設週邊道路前，原告仍應有耕作之可能，惟就前開航空測量圖判讀之結果觀之，原告於工程完工後，系爭土地亦大部分未為耕作。而原告聲請傳訊之證人黃明遠與鄭國源就系爭土地及原告耕作之確切範圍均稱不甚瞭解，證人黃明遠甚至表示伊與原告甚少往來，亦未到過原告耕作地點，其證述內容又多非親見親聞，而證人鄭國源於96年底已完成移溝工程而離去，關於系爭土地之利用自難認完全知悉，渠等所言均難以推翻前開客觀證據之認定，原告既未另就其自任耕作之事實舉證以實其說，自應認被告主張原告就系爭土地因未自任耕作，依耕地三七五減租條例第16條規定系爭租約無效為可採。
六、綜上，被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處並非系爭租約之當事人，而被告國有財產局桃園分處雖係契約之當事人，然其與原告所定系爭耕地租賃契約既因原告不自任耕作而致無效，從而，原告訴請被告給付補償金，均無理由，應予駁回。原告之前開主張既因系爭租約有無效事由而無理由，本院自無庸再審酌被告主張原告是否有耕地三七五減租條例第17條所定終止租約之情事之抗辯部分，附此敘明。
七、本件事證已臻明確，其餘兩造主張、陳述暨所提之證據，經審酌均與本院前揭判斷不生影響，爰不一一詳予論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 31 日
民事第二庭 法 官 卓立婷以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 100 年 5 月 31 日
書記官 王素玲