臺灣桃園地方法院民事判決 100年度訴字第493號原 告 財團法人桃園縣民營諾瓦國民小學法定代理人 蘇偉馨訴訟代理人 吳姝叡律師被 告 桃園縣政府法定代理人 吳志揚訴訟代理人 李怡卿律師
吳尚昆律師洪榮彬律師上當事人間請求給付回饋金等事件，本院於民國100年7月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、原告主張：
㈠、緣蘇偉馨等6 人前於民國92年間，依據「桃園縣公立學校委託民間經營自治條例」（下稱委託經營自治條例），參與被告「桃園縣辦理92年度申請籌設民營學校投標案」（下稱系爭投標案），兩造遂於93年5 月17日簽立「桃園縣民營學校經營契約」（下稱系爭契約），並依系爭契約第6 條約定，設立及辦理財團法人桃園縣民營諾瓦國民小學（即原告）登記，以經營桃園縣民營諾瓦小學（下稱諾瓦小學）。依據委託經營自治條例第1 條及第19條規定，諾瓦小學由被告提供坐落桃園縣○○鄉○○○段232 之4 、232 之7 、232 之9、293 、293 之6 、293 之9 、294 之1 、294 之2 及294之4 等9 筆土地（下稱系爭土地），委託原告籌設諾瓦小學（包括於系爭土地上興建諾瓦小學校舍及設置各項所需附屬設備等），與諾瓦小學籌設完成後經營諾瓦小學等事務。原告基於系爭契約約定，受被告委託於系爭土地興建諾瓦小學校舍，故由原告擬具水土保持計畫向被告申請系爭土地開挖整地興建諾瓦小學校舍。依山坡地開發利用回饋金繳交辦法規定，開發利用山坡地者須繳交回饋金，茲因原告為水土保持計畫之擬具人，被告遂以96年4 月4 日府農林字第0960109512號函，要求原告繳交山坡地開發利用回饋金（下稱系爭回饋金）新臺幣（下同）3,952,872 元（下稱系爭行政處分）。原告認為系爭土地開發利用者實際上為被告，依山坡地開發利用回饋金繳交辦法規定應可免繳系爭回饋金，因此，對系爭行政處分依法提起行政救濟，惟經最高行政法院以99年度判字第606 號判決駁回原告之訴，並經處分機關桃園縣政府移送至法務部行政執行署桃園執行處執行，原告則於日前達成分期繳納系爭回饋金之協議。
㈡、惟原告既係受被告委任興建、籌設及經營諾瓦小學，兩造間之系爭契約即為民法上之委任關係，且依系爭契約第1 條約定：委託經營契約終止、解除或委託經營期間屆滿，系爭土地上之校舍、附屬設備等財產均須「歸還」所有權予被告，由此可知系爭土地之開發利用者實為被告而非原告，故系爭回饋金應由被告負擔。再者，依被告於99年6 月9 日府教設字第0990179246號函謂「該校於籌設階段本府提供土地並出具土地使用同意書，因此該階段認定其屬性為『公立』…」，可知被告亦認為諾瓦小學於籌設階段，即興建校舍及設置各項所需附屬設備等時，諾瓦小學之屬性為「公立」，而開發利用系爭土地係作為諾瓦小學校地之用，則實際利用系爭土地之人確為被告，而非原告。況且，原告於95年2 月14日即取得被告所核發95年府水保許字第242 號水土保持施工許可證，期間被告並未通知或要求原告繳納開發利用回饋金，與回饋金繳交辦法第6 條，應於核定水土保持計畫後核算回饋金數額通知繳交不符，而遲至1 年多以後，才命原告繳交系爭回饋金，且原告於96年1 月10日收到繳交通知後，接到被告農業發展局林務課蔡鴻樟之電話，並將此事告知後，蔡鴻樟認系爭土地所有權人為被告，應僅須出具證明文件即得免繳開發利用回饋金，原告當日即將相關文件傳真至農業課，嗣因承辦人員變更為劉邦漢，被告又通知原告應繳納系爭回饋金，足見被告於辦理系爭標案時，亦認開發利用系爭土地應毋須繳納系爭回饋金，而未約定於系爭契約中。再者，原告於興建校舍時，因被告一直不提供土地使用同意書，致無法申請建築執照，當時兩造即曾討論是否逕登記被告為所有權人，以省去被告書立土地使用同意書及經營期滿尚需歸屬被告移轉登記之煩，惟被告不願登記為起造人，以避免將來承攬工程之責任、義務，乃同意由原告之發起人蘇偉馨為起造人，完成建築執照之申請，足見校舍、附屬設備所有權僅暫時登記於原告名下，惟實則應為被告所有。是以，原告因處理興建、籌設及經營諾瓦小學委任事務所生之必要費用，即系爭回饋金3,952,872 元，應由被告支付償還及預付該項處理委任事務之必要費用等語。爰依民法第545 條、546條第1 項之規定，提起本訴，聲明求為命被告給付3,952,87
2 元，及自支付命令聲請狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息。
二、被告則以：兩造間之興學關係，並非民法上之委任。系爭契約並無原告得請求報酬，或原告應將委託事務所收取之金錢或物品交付被告之約定。反而，依系爭契約約定內容，原告需自行籌措經營及建築校舍及教學設備之經費（第9 條），且其收取之學費、捐贈，亦無需繳交給被告（第20條）。雖系爭契約第1 條、第19條規定，於經營期滿不再續約或提前終止時，原告應將興建之校舍、設置之附屬設備或接受之捐贈物等，均移交歸被告所有，但相對地，原告可無償使用被告所提供之系爭土地，並免繳付土地之租金，且可取得20年之經營權，於經營期間所收取之學費及相關所得，均歸原告有，是由約定內容觀之，並非委任契約（蓋一般民間租地興建房屋者，通常也會約定於租期屆滿後，基地上之房屋歸地主所有）。本件被告僅單純提供系爭土地予原告辦理系爭契約指定之設校與經營事項，且第9 條既規定原告需自行籌設興校費用，是關於原告如何對系爭土地進行開發利用、如何設立學校、如何興建校舍、如何設置教學設備等設校及經營事項，及就系爭土地進行開發利用所需支出之水土保持費用（即包括水土保持費用、開發利用回饋金），均應由原告自行籌措支出，而非為被告處理事務所支出之必要費用。否則，豈非原告設立學校、興建校舍、設置教學設備等所支出之經費，將來均需由被告償還，顯與約定內容不符。系爭土地雖屬被告所有之公有土地，但其開發利用之人如非公家機關或合於山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條所規定可免繳納之情形，仍需依法繳納山坡地開發利用回饋金。又原告受委託經營並設立諾瓦國小，並非屬委託行政之範疇，亦非公立學校，並不得以其係依桃園縣公立學校委託民間經營自治條例所辦理，而簽立之系爭契約名稱為桃園縣公立學校委託民間經營契約，即認原告屬公立學校，而得免繳回饋金等語，聲明求為駁回原告之訴。
三、不爭執事項：
㈠、被告依據委託經營自治條例，提供坐落桃園縣○○鄉○○○段232 之4 、232 之7 、232 之9 、293 、293 之6 、293之9 、294 之1 、294 之2 及294 之4 等9 筆土地（即系爭土地），辦理系爭投標案，經蘇偉馨等人得標，並於93年5月17日簽立「桃園縣民營學校經營契約」，且依系爭契約第
6 條約定，設立及辦理財團法人桃園縣民營諾瓦國民小學（即原告）之登記。
㈡、系爭土地屬於山坡地，因興建諾瓦小學校舍需要，由原告擬具水土保持計畫向被告申請系爭土地開挖整地興建諾瓦小學校舍，被告依山坡地開發利用回饋金繳交辦法之規定，以96年4 月4 日府農林字第0960109512號函，要求原告繳交系爭土地山坡地開發利用回饋金3,952,872 元，原告不服提起行政救濟，經最高行政法院以99年度判字第606 號判決駁回原告之訴，認系爭行政處分合法有效，經處分機關移送至法務部行政執行署桃園執行處執行，由原告達成分期繳納系爭回饋金之協議，迄至言詞辯論終結前，實際已繳納700,000 元。
四、爭執事項：原告主張兩造間為民法上之委任關係，原告支出系爭回饋金為因委任事務所生之必要費用，應由被告支付償還及預付等語，被告則否認兩造間為委任關係，而抗辯應屬類似租賃之關係，系爭回饋金應終局由原告繳納等語置辯。是本件應審究者即為原告是否得向被告請求已支付及預付之系爭回饋金？本院之判斷如下：
㈠、原告為系爭回饋金繳納之義務主體：⒈按森林法第48條之1 規定：「（第1 項）為獎勵私人或團體
長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：…二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。…（第2 項）前項…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之」；而依此授權所訂定之山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3 條：
「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1 項及第4 項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為」、第4 條：「山坡地開發利用回饋金（下簡稱本回饋金）之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人」、第5 條：「（第1 項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6 至百分之12計算。…（第3 項）第1 項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之」、第8 條第3 款：「山坡地開發利用有下列情形之一者，免繳交回饋金：…三、中央、地方各級政府機關及公立學校興辦者」。再按水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人」、第12條第1 項第4 款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地」，其目的即係就山坡地實際之經營、使用人，對於山坡地之開發、利用、環境影響評估，最為知悉，且最能為水土保持之處理與維護，因而最能擬具適切之水土保持計畫，並因而需繳納相當之金額，作為獎勵造林之基金，以為回饋，並以其為繳納回饋金之義務主體。就山坡地之開發及回饋金之本質而言，如實際為開發利用者，應一律負有繳納之義務。惟因如係由中央、地方各級政府機關及公立學校經營或使用時，倘再由該等機關或學校繳納回饋金，其權利、義務歸於一體，似因國庫理論而為此免繳之規定。至於此公立學校、私立學校之差別待遇是否符合實質平等，則為該免繳規定適當與否，尚非本件適用時所得審究。
⒉經查，本件係由原告擬具水土保持計畫向被告申請准於系爭
土地開挖整地興建學校，並由被告核定，且核發施工許可證等情，為兩造所不否認，則依上揭回饋金繳交辦法第4 條關於回饋金之繳交義務人為擬具水土保持計畫之水土保持義務人之明文規定以觀，原告確屬系爭回饋金之繳交義務人。又查原告設立之依據係桃園縣公立學校委託民間經營自治條例及兩造依上開自始條例簽訂之系爭契約，已如前述。則依委託經營自治條例第4 條第1 款規定：「本自治條例所稱之民營學校如下：一、委建學校：本府無償提供土地，由民間團體或私人投資興建校舍、附屬設備，其所有權應歸本府所有。民間團體或私人取得使用權及經營權」及第5 條第1 項規定：「民營學校之受託經營者，應依私立學校法之規定，辦理財團法人登記，除董事會外，並應置監察人1 至3 人。同一法人經營民營學校以2 所為限」、第6 條規定：「私立學校財團法人得經營本自始條例之民營學校」，暨系爭契約第
1 條約定：「委建學校由甲方（即被告）提供…土地，委託乙方（即原告）辦理本契約指定之設校與經營事項…」，及第6 條約定：「乙方辦理財團法人登記，除董事會外，並應置監察人1 至3 人」、第7 條約定：「私立學校財團法人得經營本自治條例之民營學校」，足見原告依前開約定辦理、興建學校設使，並取得學校之使用權、經營權之財團法人，並非公立學校本身，尚無從依上開回饋金繳交辦法第8 條第
3 款之規定主張免繳交回饋金。前開原告為繳納義務人之事實，最高行政法院99年判字第606 號判決亦同此認定，有卷附該判決影本可參。
⒊原告雖主張其係受被告興建、籌設及經營諾瓦小學，且依約
委託經營期間屆滿，財產均需歸還被告，系爭土地之實際開發利用者為被告，而非原告，開發利用主體為被告等語。惟查，系爭土地上校舍之興建、籌設，即就校舍發包、興建、規劃等涉及系爭土地之開發，均由原告為之，且由原告依此擬具水土保持計畫書，亦如前述，則就上開相關法令之立法目的、課予義務主體之認定，自仍應為原告，並不因系爭土地為被告所有、提供一定行政目的，而使開發義務主體轉為被告，是原告前揭主張，尚難採信。
㈡、系爭回饋金並非民法第545 條、546 條第1 項之規定，因處理委任事務所支出或預付之必要費用：
⒈按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或
個人辦理（第1 項）」、「第1 項委託所需費用，除另有約定外，由行政機關支付之（第2 項）」、「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定」，行政程序法第16條第1項、第2 項及第149 條分別定有明文。查原告確為被告所委託興辦之小學，且其法源並非私立學校法，而係基本教育法第7 條第2 項：「政府為鼓勵私人興學，得將公立學校委託私人辦理；其辦法由該主管教育行政機關定之」，被告即依此制定桃園縣公立學校委託民間經營自治條例，依該自治條例第2 條：「本府委託私人興辦之學校（以下簡稱民營學校）…」、第4 條：「本自治條例所稱之民營學校如下：一、委建學校：本府無償提供土地，由民間團體或私人投資興建校舍、附屬設備，其所有權應歸本府所有。民間團體或私人取得使用權及經營權。二、委管學校：本府委託民間團體或私人自行籌措所需之經費、人員及教學設備而經營管理者。其向本府承租土地、校舍建物及教學設備之租金，其標準由本府另訂並送縣議會審議通過後實施之」，亦足見原告所興辦之諾瓦小學即屬於上開自治條例第4 條之「委建學校」，而比較委建學校與委管學校之不同，則於委建學校，係由被告單純無償提供土地，至於校舍、附屬設備之興建、籌設均由民間團體或私人自行投資興建，而委管學校，則由被告提供土地、校舍建物及教學設備，並向民間團體或私人收取租金。足見所謂將公立學校委託私人辦理，雖屬前述行政委託之範圍，惟其委託事務之內容，係就關於教育事務本質之學校之經營事項，而就學校本身，非不得由機關提供，或由受託人自行興建而提供，此部分自可透過行政契約加以約定，且揆諸前揭說明，亦得準用民法相關之規定。而關於委建學校，其所有權之歸屬雖規定應歸被告所有，惟因依該條例第10條規定，委建學校期限可長達20年，且因委建學校之校舍係由民間團體或私人依其興學所需而為規畫、興建，其原始出資、起造人自均應為該民間團體或私人，而與被告無涉，又上開條例亦未禁止延後約定所有權移轉之期限，且其目的係為確保將來土地及其上建物不會因異其所有權人而發生無權占有之情形，是自不以其條例規定委建學校所有權應歸屬被告，則認關於校舍之興建部分，當然屬於被告所委任民間團體或私人之事務。
⒉又查，依系爭契約第1 條約明：「委建學校由甲方（即被告
）無償提供…土地，…其土地上之校舍、附屬設備應於終止、解除委託經營契約通知書到達乙方（原告）或契約期滿之次日起，2 個月內完成移轉所有權予甲方，契約期間內新增部份亦同。另校舍、附屬設備除經甲方同意外，乙方應於所有權登記完成同時辦理與校舍、附屬設備總計後等值之第一順位抵押權予甲方，契約期間內新增部份亦同」、第9 條則約定：「乙方為籌設與經營學校所需之費用，應自行籌措」等語，足見被告確係單純提供系爭土地予原告，關於校舍之興建、經費來源，均由原告自行籌措、規畫，因而就被告所提供之系爭土地如何開發利用、注意其水土保持事項，亦為其興建校舍所應整體考量之內容，此部分並非前述被告行政委託原告辦理教育事務之本質，且兩造已依行政契約，特別約定就此部分興辦校舍費用之支出，應由原告負擔，被告並不與焉，則揆諸首揭說明，則此部分已支出之費用，因已有特別約定，縱屬於行政委託外，另行委託原告辦理之事項，原告亦自不得再依民法第546 條第1 項、第545 條之規定，請求被告支出至明。又關於系爭回饋金，兩造於系爭契約中並未明定由何人負擔，惟探究系爭土地開發利用，非不得認與校舍規畫、設計及興建習習相關，而屬其校舍興建之一環，已如前述；再以被告以無償提供土地予原告使用之立約意旨，縱無前述公立學校得予免徵回饋金之規定，則探究被告之真意，其亦無負擔系爭回饋金之意。
⒊另原告主張被告於99年6 月9 日府教設字第0990179246號函
謂「該校於籌設階段本府提供土地並出具土地使用同意書，因此該階段認定其屬性為『公立』…」，可知被告亦認為諾瓦小學於籌設階段，即興建校舍及設置各項所需附屬設備等時，諾瓦小學之屬性為「公立」，而開發利用系爭土地係作為諾瓦小學校地之用，則實際利用系爭土地之人確為被告，而非原告等語。惟查，原告既係被告委託民間經營學校之情形，則其內部或對外之法律地位，本即會依各個法令及事務之本質，而有可能區分為公立學校或為私立學校，然此並不影響前述兩造於系爭契約約定下，就籌設階段興建校舍及設置各項所需附屬設備之土地開發利用部分，被告並無負擔任何資金、經費之本意，即無負擔系爭回饋金之意願，已如前述，是原告仍執此為辯，尚無理由。
⒋此外，原告主張於95年間取得被告所核發水土保持施工許可
證，而遲至1 年多以後，才命原告繳交系爭回饋金，且當時被告承辦人員尚且告知可能免繳，嗣後因承辦人員變更竟又通知繳納，應認被告亦認原告並無繳納系爭回饋金之義務等語。惟查，回饋金之繳納義務，確實未經兩造約定於系爭契約中，業如前述，而縱認被告承辦人員誤認原告可能符合公立學校而有免繳可能，然其公法上應繳納之義務，既已經行政法院認定無從免繳，亦如前述，則自不因承辦人員有所誤認，即認原告當然無庸繳納。且承前所述，依兩造契約約定之內容觀之，既認仍應屬校舍興建而開發利用土地之一部分，其費用已約定由原告負擔，則前述被告承辦人員誤認之結果，並不生有允諾支付系爭回饋金之效果，是原告此部分主張，亦不足為其有利之認定。
⒌至於原告主張原來即欲將校舍登記為被告所有，係被告為避
免將來承攬工程之相關責任、義務，始由蘇偉馨個人擔任起造人等語，更足徵被告確無意願就校舍興建等規畫、施工，負擔費用及責任，亦徵被告並無可能負擔因校舍而開發利用系爭土地之任何費用，是原告此部分主張，亦不足以認定系爭回饋金確屬被告應支付之費用一部分。
五、綜上所述，原告主張其經行政執行處執行而繳納之系爭回饋金，屬於被告委任事務所支出必要費用及預付費用等語，並非可採。從而，原告依民法第545 條、546 條第1 項之規定，請求被告給付3,952,872 元，及自支付命令聲請狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
民事第三庭 法 官 陳筱蓉上為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
書記官 蔡佩媛