臺灣桃園地方法院民事裁定 101年度訴字第1709號原 告 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴訴訟代理人 廖于清律師被 告 呂巧伶
呂巧玉兼上二人共同訴訟代理人 呂玉梅上三人共同訴訟代理人 董子祺律師
鄭歆儒律師葉恕宏律師上列當事人間請求清償債務事件，本院裁定如下：
主 文本件移送臺灣臺北高等行政法院。
事實及理由⒈普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至
有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2第2 項、第3 項定有明定。
⒉本件原告主張：訴外人呂理淵前於民國86年12月2 日邀同被告
呂巧伶、呂巧玉擔任連帶保證人，向原告借款新臺幣（下同）608,579 元，並簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約，約定：借款期間為民國86 年12 月10日起至92年12月10日止共6年，借款後第1 年免付利息，自第2 年起按週年利率3%計算利息，按年金法於每月10日按月平均攤還本息；借款人倘遲付本息，應自約定攤付日起，逾期在6 個月以內部分，按約定利率10% ，逾期超過6 個月部分，按約定利率20% 計付違約金。詎呂理淵均未償付本息，嗣其死亡而由被告3 人繼承前開借款債務，爰依消費借貸及保證之法律關係，訴請被告3 人返還借款等語。並聲明：⑴被告3 人應連帶給付原告760,631 元，及自87年12月11日起至清償日止，按週年利率3%計算之利息，並自88年12月11日起至清償日止，逾期在6 個月以內者，按上開利率10% ，逾期超過6 個月者，按上開利率20% 計算之違約金；⑵願供擔保請准宣告假執行。
⒊原告辦理關廠歇業失業勞工促進就業貸款（下稱關廠勞工貸款
）之法源依據，乃81年5 月8 日公布施行之就業服務法（見本院卷第139 至142 頁，下稱舊就服法）、86年3 月26日發布之就業安定基金收支保管及運用辦法（見本院卷第143 至144 頁，下稱舊基金保運辦法）及86年7 月10日發布之關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（見本院卷第102 頁，下稱貸款實施要點）等法規。其中，貸款實施要點之發布，乃依舊就服法第24條與舊基金保運辦法第6 條第2 款之規定為依據，此見該要點第1 點甚明；又依舊基金保運辦法第1 條之規定，該辦法訂定之依據，乃舊就服法第51條第1 項。
⒋關廠勞工貸款之申請流程，申請人須向直轄市及縣（市）政府
申請，經直轄市及縣（市）政府審查其資格及貸款金額後，核轉由原告核定，原告再交由華南銀行辦理徵信，復提送關廠歇業失業勞工促進就業貸款審核小組辦理複審，經審查同意核貸後，將核准貸款名冊函送直轄市及縣（市）政府並另函知申請人辦理貸款事宜，此見貸款實施要點第10、11點之規定，及卷附「關廠歇業失業勞工促進就業貸款申請流程」記載甚明（見本院卷第129 頁）。
⒌貸款實施要點第2 點、第7 點、第9 點、第11點第1 項第3 款
等規定，就關廠勞工貸款之利率、借貸期間、計息及清償之方式，設有明文；另依其規定，該貸款之貸與與否、貸與之金額及保證人等項，均經原告先為審核並函知申請人，華南銀行並無另為審核或決定之權限，僅能按原告所審核、函知之結果，作成借款契約書並支付款項。在此等申請流程之下，原告與申請人間關於關廠勞工貸款之法律關係，於原告函知申請人時，即已成立。卷附貸款契約書上雖記載華南銀行為原告之代理人（見支付命令卷第6 頁），然華南銀行既無決定是否貸款或貸款金額之權限，與代理人在其獲授權之範圍內，有形成效果意思並據以作成意思表示之權限有別；又該貸款契約書之作成，亦應依貸款實施要點前揭規定及原告審核之結果為之，原告並已於貸款契約書簽訂前，將其審核結果函知申請人，是華南銀行簽訂貸款契約書並予付款之際，僅就契約書之作成及款項之支付，居於原告履行輔助人之地位，實未另作成表示行為，而與使者依本人已形成之效果意思作成表示行為有異。
⒍承上，本件兩造間關於關廠勞工貸款之法律關係，於原告函知
呂理淵審核結果時，即已成立；關於此法律關係所由成立之法律行為，華南銀行既非代理人，亦非使者，僅在該法律關係成立之後，居於履行輔助人之地位，為原告履行對呂理淵之義務。因此，關於本事件之性質，判斷上應非著眼於於華南銀行與被告3 人簽訂系爭契約書之行為，而應就原告審查、核准及函知之行為，加以定性。
⒎行政機關之行為，性質上屬公法行為或私法行為，因其目的、
內容及所涉法規等項而異，其以金錢或其他財產上給付為內容者，尤易生爭議，如本件即是；而其區分判準，有利益說、權力說、主體說、新主體說等等理論，司法實務上歷來之見解，兼採各說，因所涉事物而異。惟公法行為所不可或缺之2 大要素，厥為：⑴一方當事人為行政機關；⑵系爭法律行為直接受公法法規規制之必要性。
⒏申言之，行政機關均有其所應達成之行政任務，基於其組織法
及行為法之羈束，行政機關不得進行與其行政任務無關之行為，因此，行政機關之行為，與行政任務之達成，均有一定之關聯性；又行政機關為遂行其行政任務，並便於行政目的之達成，就其行為之形式應採公法行為或私法行為，容有選擇空間，學理上稱為「行政行為形式選擇自由」。然行政機關本受依法行政原則之拘束，不因其行為形式而異，行政行為形式選擇自由亦不得濫用，避免致生「公法遁入私法」，脫逸依法行政原則之拘束。為避免此等流弊，除確屬私法行為之行政行為，仍受行政法上一般法律原則及行政機關內部作業法規之拘束外，實應從行政行為之定性著手，自始杜絕公法遁入私法之情形。換言之，倘行政行為之性質有所爭議，除依法應以私法行為為之，或按行政任務之性質及目的，採取私法行為之形式顯然有利於行為目的之達成，且未違反公法法規者外，即應定性為公法行為，受公法法規之直接規制，以貫徹依法行政原則及憲法保障人民基本權利之意旨。
⒐舉例而言：⑴公立學校與教師之聘用契約，一方負有按其專業
給付勞務並處理事務之義務，一方負有給付金錢報酬之義務，，此等給付內容與私法上委任契約並無實質差異，然因其具有實現國家教育之任務、達成教育學生之行政目的，並應適用教師法、教育人員任用條例等法規，而屬行政契約（最高法院92年度台上字第2688號、最高行政法院97年度判字第121 號判決意旨參照）；⑵又如國防部各軍事學校與軍費生間之約定，一方負有完成學業及於畢業後服一定年限常備兵役之義務，一方負有給付金錢供其就學所用之義務，此等給付內容與附有最低服務年限條款之僱傭契約並無實質差異，然因其以培養訓練國軍幹部、鼓勵學生接受軍事教育之行政目的，並應適用軍事教育條例、軍費生公費發給及賠償辦法等法規，而屬行政契約（最高行政法院102 年度判字第362 號判決意旨參照）；⑶再如公務人員保險、勞工保險、全民健康保險等法律關係，一方給付保險費，一方承擔風險並於保險事故發生時給付保險金，此等給付內容與商業保險並無實質差異，然因其作為社會安全制度之一環而分散社會之共同風險、具有安定公教人員生活、保障勞工生活、增進全體國民健康、促進社會安全等行政目的，並應適用公務人員保險法、勞工保險條例、全民健康保險法等法規，而屬公法上之法律關係（司法院大法官釋字第466 號、第524 號解釋參照）；⑷另土地法、平均地權條例上所規定之照價收買，雖有「收買」之名，然因其節制資本、實現平均地權之行政目的，性質上實屬行政處分，人民依土地法第157 條所為照價收買之聲請，亦非買賣契約之要約，而係作成行政處分之申請。凡此種種，足見行政行為之定性，應依行為內容與行政任務之關聯程度，衡量其受公法法規規制之必要性，加以判斷，非可僅以行為之名稱或給付之內容遽為定性；至於就特定公法行為有無相應之法規、相關法規之規範密度是否充分等，為該公法行為合法性之問題，與行為之定性無涉。
⒑於本件之情形，關廠勞工貸款之經費來源乃就業安定基金（見
貸款實施要點第14點），該基金則以就業安定費及其孳息為主要來源（見舊基金保運辦法第5 條），就業安定費則屬特別公課之一種。所謂特別公課，即國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，或依法律以具體明確之授權所訂定命令訂定規定之（司法院大法官釋字第426 號解釋理由書參照）。舊基金保運辦法第6 條第2款規定：「本基金之用途如左：二、加強實施就業安定、就業促進事項。」舊就服法第24條、第51條規定第1 項分別規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」、「雇主聘僱外國人從事第43條第1 項第7 款或第8 款規定之工作，應向中央主管機關設置之特種基金專戶繳納就業安定費，作為促進國民就業之用；就業安定費之數額及該基金收支，保管及運用辦法，由中央主管機關會同相關機關定之。」惟關廠勞工貸款所貸與之對象，究屬舊就服法第24條各款中之何者，舊基金保運辦法或貸款實施要點，均未指明。
⒒貸款實施要點發布當時之政治社會經濟背景，乃因自85年8 月
起，聯福製衣、福昌紡織、東洋針織、耀元電子等多家公司陸續關廠歇業，雇主長期未依勞動基準法第56條之規定提撥勞工退休準備金，並積欠資遣費及退休金，千餘位權益遭受影響之勞工於85年底至86年間，採取臥軌、阻撓大學聯考、軟禁雇主等激烈手段進行抗爭，引發社會關注，參與抗爭之工運領袖曾茂興及工人陳榮居、何寬日等人並因而遭以公共危險罪判刑確定（見本院卷第145 至152 頁）；行政院勞工委員會及桃園縣政府因未能有效督導、嚴查事業單位是否依法提撥勞工退休準備金，經監察院於87年間提案糾正。復觀諸貸款實施要點第3點規定其適用對象為「曾在同依民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國八十五年一月一日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者」、第6 點規定「貸款金額最高為新台幣一百萬元整，惟每人戴砍金額不得超過僱主積欠之法定資遣費或退休金之金額」；再依86年5 月31日就業安定基金第三次臨時會議會議紀錄所示，該次會議討論提案為：「『關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點（草案）』所需經費建請准予報請行政院核准於87年度起申請動之就業安定基金提供本項經費案」，會中，陳委員繼盛稱：「動用就業安定基金作雇主積欠勞工資遣或退休金之墊償，依法無據」等語；吳委員忠吉稱：「建議刪除第十五點中『每年』二字，決不能每年都實施，以避免後遺症產生」、「本案應考量長期負面效果。將來如再發生類似事件，勞委會是否又會秉持相同方式解決？」等語；鄧委員吉仁稱：「原則上贊成。惟此措施並非一常態制度，乃係屬臨時因應措施，故建議第十六點應修正為『本要點實施期間為兩年』」等語（見本院卷第164 頁背面至第165 頁）。衡諸貸款實施要點訂定之時空背景，及其關於適用對象、貸款金額上限等規定，加以前開臨時會中，與會委員對該要點動支就業安定基金供作「貸款」之用途，應係針對特定事件之臨時措施、並非常態等項所表示之意見，足認貸款實施要點制訂之目的，即在處理當時該等關廠勞工無處求償之困境，關廠勞工貸款之貸與對象，應屬舊就服法第24條第6 款所規定之「其他經中央主管機關認為有必要者」。
⒓依貸款實施要點第2 點、第7 點、第9 點、第11點第1 項第3
款之規定，關廠勞工貸款之貸與對象，限於前揭因雇主關廠歇業失業之勞工，且貸予後第1 年免息、自第2 年起以週年利率3%（倘以6 年借貸期間平均計算，其週年利率為2.5%），已較一般金融機構貸放款項之利息為低，又其保證人之資格僅以有固定職業為必要，並無收入、財產或其他資力上之限制。原告以關廠勞工貸款之名義發給之款項，乃在如是顯較金融市場行情優惠之條件下，對人民所為之給付，則無論所給付款項係如原告所述仍須償還，或如論者所稱實為墊償、毋庸償還，此等款項均屬國家對於關廠失業勞工之補助。
⒔綜上所述：⑴關廠勞工貸款具有加強就業安定、促進就業之行
政目的，與行政院勞工委員會及原告等勞工行政主管機關所執掌行政任務之實現，具有強烈關聯性，且其辦理乃以舊就服法、舊基金保運辦法、貸款實施要點等為法源，而該等法令乃屬公法法規；⑵關廠勞工貸款既屬國家對關廠失業勞工之補助，其補助對象之選擇及補助內容之決定，直接涉及國家資源之分配，與人民之工作權、生存權及平等權等基本權利關係密切，自應受公法法規之拘束；⑶尤有甚者，關廠勞工貸款之經費來源，輾轉來自就業安定費及其孳息，依就業安定費作為特別公課之性質，其用途應由法律予以規定，或依法律以具體明確之授權所訂定之命令規定之，已述如前，因此，原告以就業安定費之收入為經費來源，辦理關廠勞工貸款之措施，即有直接受公法法規規制之必要性；⑷反面言之，倘認原告所為審查、核貸無須公法法規之依據，而屬私法上之意思表示，恐有背於就業安定費之前揭屬性，及其用途應有公法上依據之性質，進而有脫逸舊就服法之授權，假藉私法自治，自公法遁入私法之嫌，依前開說明，應認關於關廠勞工貸款之辦理，原告並無選擇採取私法行為形式之自由。是以，關廠勞工貸款之法律關係，性質上應屬公法關係，原告據以訴請被告3 人返還借款，應屬公法事件。
⒕或謂本件應有雙階理論之適用，以直轄市及縣（市）政府與原
告之審核為前階段，以直轄市及縣（市）政府對申請人之通知或華南銀行之辦理貸款為後階段，前者乃公法行為，後者為私法行為云云。然所謂雙階理論，即以行政機關與行政行為相對人間之法律關係，於「是否」為特定給付之決定屬公法關係，於「如何」為特定給付之決定則為私法關係，該理論之缺陷在於：⑴在法無明文之情形下，將行政程序擬制為各具公、私法性質之雙階段行為，缺乏法律依據；⑵前後雙階之區分，往往欠缺明確標準，流於恣意；⑶同一行政程序分割適用公法與私法，進而分別適用不同的法律救濟途徑，治絲益棼又欠缺實益。雙階理論既有上揭瑕疵，則解釋上除法律已有應採雙階理論之規定（如政府採購法），或行政主體於同一行政程序，形式上確有2 個以上先後作成、堪為階層之意思表示者外，實不宜貿然適用。於本件之情形，關於關廠勞工貸款之辦理，法律上並無應採雙階理論之規定，又以關廠勞工貸款之法律關係，於原告核准貸款並函知申請人之際，即已成立，華南銀行按審核結果簽訂文件、撥款等行為，並未構成另一意思表示，已述如前，則關廠勞工貸款之辦理，原告於形式上僅有一個意思表示，無足構成2 個以上之行為階段，自無雙階理論之適用。
⒖公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；
人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同。請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；第13條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄；訴訟事實發生於被告居所地者，得由其居所地之行政法院管轄；民事訴訟法第3 條、第6 條、第15條、第17條、第20條至第22條、第28條第1 項、第3 項、第29條至第31條之規定，於本節準用之，行政訴訟法第2 條、第8 條第1 項、第14條第1 項、第3 項、第18條分別定有明文。又共同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權，但依民事訴訟法第4 條至第19條規定有共同管轄法院者，由該法院管轄，民事訴訟法第20條定有明文。本件原告（行政機關）對被告3 人（人民）提起之給付訴訟，屬公法上之爭議，本院並無受理訴訟權限，又被告3 人之住所地及原因事實之發生地均在桃園縣，依前揭規定，臺北高等行政法院有受理本件訴訟之權限，爰依職權為移送之裁定。
⒗依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
民事第二庭 法 官 孫健智正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並應繳納抗告費新台幣1000元。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
書記官 楊美慧