臺灣桃園地方法院民事裁定 101年度重訴字第377號原 告 西廟法定代理人 游財登訴訟代理人 劉君豪律師
關維忠律師簡長順律師
參 加 人 黃昌耀被 告 邱家乾訴訟代理人 呂丹琪律師被 告 趙承朝
趙羅雪趙元水趙瑋哲趙惠美趙碧鳳陳志賢陳慧萍上八人共同訴訟代理人 邱秀珠律師被 告 游許女
盧熾安盧邱秀鳳邱源發上四人共同訴訟代理人 賴彌鼎律師複代理人 陳鵬律師
王道光律師邱英豪律師上列當事人間請求拆屋還地事件，本院於民國104 年5 月20日辯論終結，裁定如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但被告同意者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。民事訴訟法第255 條第1 項第1 款、第2 項定有明文。本件原告起訴時聲明：⑴被告簡珮甄（原名簡素珍）、方世惠、張定華、簡永富、杜財源、游許女應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自民國96年10月
5 日起至返還前開土地止，按年給付原告新臺幣（下同）428,200 元；⑵被告邱正雄、邱黃綢、邱創源、邱春成、邱創興、邱樹林、邱坤、邱賀隆、邱水生、邱家俊、邱家忠、邱壬癸、邱家渠應將坐落桃園縣○○鎮○○段00000 000地號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自96年10月5日起至返還前開土地止，按年給付原告829,200 元；⑶被告邱正雄、邱黃綢、邱清、邱創源應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自96年10月5 日起至返還前開土地止，按年給付原告2,229,200 元；⑷被告邱源發、邱顯欽應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○ ○○○○○○ ○號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自96年10月5 日起至返還前開土地止，按年給付原告440,576 元；⑸被告邱家乾應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○○ ○ ○○○○○○ ○號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自96年10月5 日起至返還前開土地止，按年給付原告360,000 元；⑹被告趙承朝、趙羅雪、趙元水、趙瑋哲、趙惠美、趙碧鳳、陳志賢、陳慧萍應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自96年10月5 日起至返還前開土地止，按年給付原告1,089,400 元；⑺被告邱正雄、邱黃綢應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自96年10月
5 日起至返還前開土地止，按年給付原告462,000 元；⑻被告邱正雄、邱黃綢、趙承朝、趙羅雪、趙元水、趙瑋哲、趙惠美、趙碧鳳、陳志賢、陳慧萍應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自96年10月5 日起至返還前開土地止，按年給付原告1,916,800元；⑼被告邱創洲應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自96年10月5 日起至返還前開土地止，按年給付原告27,264元；⑽被告邱創濯應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○○○○號土地上地上物拆除，並將土地返還原告，並自96年10月5 日起至返還前開土地止，按年給付原告55,552元。嗣對簡珮甄、方世惠、張定華、簡永富、杜財源、邱創煌、邱正雄、邱黃綢、邱清、邱顯欽、邱創源、邱春成、邱創興、邱樹林、邱坤、邱賀隆、邱水生、邱家俊、邱家忠、邱壬癸、邱家渠、邱創洲、邱創濯撤回起訴，並追加盧熾安、盧邱秀鳳為被告，變更為如後開之聲明，被告等人無異議而為本案之言詞辯論，揆諸前開說明，其追加變更為合法，應予准許，合先敘明。
貳、實體事項：
一、原告主張：
（一）原告早先於清道光9 年間，由翁、郭兩姓祖先創設，於民國6 年間（即日治時期之大正6 年）商請訴外人即信眾林仁鄉、林心元、呂友擔任管理人，嗣由訴外人即林心元之子林慶隆接任管理人，並分別於37年12月、39月5 月、43年8 月31日、53年5 月10日向當時主管機關新竹縣政府、桃園縣政府（現改制為桃園市政府）申請辦理寺廟登記獲准，以林慶隆為管理人、訴外人即綽號菜姑之楊徐蕊為住持。林慶隆於59年10月死亡後，楊徐蕊管理不善，致信徒凋零，亦未繼續辦理寺廟登記，待楊徐蕊於87年死亡後，原告淪為荒廢寺廟，連帶使名下土地遭被告等人長期無權占有。惟原告為桃園地區之重要廟宇，桃園縣政府民政局（現改制為桃園市政府民政局）遂依寺廟監督條例第4 條及臺灣省政府45年民字第93621 號令為據，以無信徒之荒廢寺廟變動由地方自治機關會同民意機關召開集會決議，經協調由當時之桃園縣桃園市（現改制為桃園市桃園區）市民代表會主席游財登，負責辦理原告之寺廟登記作業，並依法完成登記在案。
（二）寺廟登記規則及辦理寺廟登記須知均非單純拘束行政機關上下級內部之用，應歸類為法規命令。又該須知第9 條第
5 項規定於寺廟人力、物力、公益慈善、教化事業等有重大貢獻者，為信徒。游財登援引該須知第11條規定，造具信徒名冊（共26人），除林心元之後代子孫外，亦有楊徐蕊之子孫，及原告所在地之地主、地方仕紳公益慈善人士等，均與西廟有相當程度之關聯，故此等信徒之認定應屬合理，並無違反法律保留原則。雖被告等人辯稱原告於61年間有信徒2,000 餘人、原告亦非荒廢寺廟云云，惟上開信徒人數依據為何，本已有疑，且時隔30、40年後，因環境時間變遷，信徒亦可能因為去世、搬遷他處或改變信仰而無從考據。再者，上開信徒名冊曾報請桃園縣桃園市公所（現改制為桃園市桃園區公所，下稱桃園市公所）轉請桃園縣政府公告，經公告30天內均無人異議，該信徒名冊即屬確定有效。則游財登於98年2 月21日召開第二次信徒大會，並於大會中選任游財登、呂芳烈、楊慶郁、楊注勝、林信義、游政隆為管理委員、林盛漢、邱紅桃、楊勝傑為監察委員，而向桃園縣政府報准備查在案。且依據原告組織章程第9 條前段規定：「本廟設管理委員會，置管理委員5 人，候補委員1 人，由信徒大會就信徒中選任之。
置主任委員1 人，綜理日常事物，對外代表本廟，由管理委員中選任之。」原告於信徒大會中選任管理委員後，再由委員推選主任委員，並非由信徒大會直接推選主任委員至明。況游財登無論於委員推選抑或依信徒大會之得票均屬最高票，亦無礙於游財登為原告法定代理人之資格。原告之新任管理組織及代表人，均屬合法。
（三）關於被告游許女部分：被告游許女無權佔用坐落桃園市○○區○○段○○○號土地（重測前坐落桃園縣○○鎮○○段○○○號土地）興建建物，無法律上原因而受有使用該土地之利益，致原告受有損害，構成不當得利。又林心元早於民國28年（即日治期之昭和14年）2 月9 日死亡，林慶隆亦於59年10月11日死亡，則被告游許女以68年7 月27日經林心元出具之同意書作為占有之依據，誠屬可議。另被告游許女雖以桃園縣政府建設局出具之使用執照作為占有之依據，惟該使用執照所載建物門牌為「桃園縣大溪鎮○○里○鄰○○0000號」，其基地為重測前坐落桃園縣○○鎮○○段○○○號，與本件所涉土地或建物無關，被告游許女並未舉證證明為有權占有。
（四）關於被告盧邱秀鳳、盧熾安部分：被告盧邱秀鳳、盧熾安無權佔用坐落桃園市○○區○○段83、85、91、92、95、95-1、96、96-1、96-2、96-3、211 、211-1 、211-2 、211-3 、211-4 、212 地號土地（即重測前坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○○號土地各4 分之1 面積），無法律上原因而受有使用、收益該土地之利益，致原告受有損害，構成不當得利。被告盧邱秀鳳、盧熾安固抗辯渠等於62年間就該等土地受讓訴外人簡福柱之永久小作權，該永久小作權之讓渡書，並經原告當時之管理人林慶隆簽名云云，惟林慶隆早於59年間死亡，該讓渡書究為何人簽名，已屬不明，被告盧熾安、盧邱秀鳳亦未舉證以實其說，顯難認定被告盧邱秀鳳、盧熾安有受讓自簡福柱該等土地上權利。
（五）關於邱源發部分：被告邱源發無權佔用坐落桃園市○○區○○段222 、219 、219-1 、221 、220 地號土地（均分割自重測前坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地），無法律上原因而受有使用、收益該土地之利益，致原告受有損害，構成不當得利。被告邱源發雖抗辯訴外人即其先祖邱民進於日據時代向原告承租重測前桃園縣○○鎮○○段○○ ○○ ○號土地，設有贌耕權云云，並提出日據時代臺北地方法院桃園登記所文件及贌耕權相序登記申請書為憑。惟縱屬該瞨耕權為真正，然依該文件之記載見其租賃期限係自民前7 年（即日治時期之明治38年）12月10日）起算80年，於民國73年12月10日即告屆滿。被告邱源發幾十年未繳納租金，亦未訂立新約，而無不定期租賃契約存在，則被告邱源發之抗辯，實屬無據。
（六）關於被告趙承朝、趙羅雪、趙元水、趙瑋哲、趙惠美、趙碧鳳、陳志賢、陳慧萍（下稱被告趙承朝等8 人）部分：
被告趙承朝等8 人無權佔用坐落桃園市○○區○○段109、109-2 、112 、117 、119 、125 、128 、129 、130、130-1 、131 、132 、133 地號土地（分別分割自重測前坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○○號土地），無法律上原因而受有使用、收益該土地之利益，致原告受有損害，構成不當得利。被告趙承朝等8 人雖稱就該等土地早在日治時之明治40年間即有設定永久小作權，並應視為耕地租賃關係，其所約定存續期間至昭和57年12月10日（即71年12月10日）止。直至54年5 月23日，訴外人即該永久小作權人簡正忠，得原告當時之管理人林慶隆同意，將該權利讓與訴外人趙德木，趙德木復得林慶隆同意，將部分權利讓與張繼堯，嗣因承租人於租期屆滿後，就其未讓與部分仍繼續耕作，應視為不定期租賃契約，而趙德木於84年2 月28日去世後，該租賃契約即由被告趙承朝等8 人繼承，並非無權占有云云。惟被告趙承朝等8 人所主張之永久小作權，未依行政院35年11月11日節京二字第1896號指令依法辦理登記，與民法第758 條規定之物權登記生效主義不符，故該權利並不存在，被告趙承朝等8 人亦無主張租賃關係餘地。況在該期限屆滿後數十年來，被告趙承朝等8 人或其前手亦未支付租金或訂立新租約，被告趙承朝等8 人於99年、101 年間提存租金，亦於法無據，更遑論該等土地早於56年間已編定為「工業用地」，客觀上並無耕作之可能。縱然原告與被告趙承朝等8 人間仍有租賃契約存在，原告已於本件審理中，以書狀為終止租賃契約之意思表示，渠等與原告間並無租賃關係存在。
（七）關於被告邱家乾部分：被告邱家乾無權佔用坐落桃園市○○區○○段第200 、201 、202 、203 、204 地號土地（即重測前坐落桃園縣○○鎮○○段43、48、58、58-1、59-10 地號土地），無法律上原因而受有使用、收益該土地之利益，致原告受有損害，構成不當得利。原告與邱家乾之先人所簽訂之臺灣省新竹縣私有耕地租約（下稱系爭私有耕地租約），承租土地僅有重測前43、48、58地號3 筆土地，惟被告邱家乾尚占有重測前58-1、59-10 地號2 筆土地，其就此2 筆土地顯屬無權占有。另重測前58地號土地，係由訴外人即其承租人邱傳惷一部轉租予被告邱家乾之父，其轉租已違民法第458 條第3 款、第459 條之規定，原告得依土地法第114 條第6 款規定終止租約。況被告邱家乾在耕作地租賃期限屆滿後，既未實際繳納租金，又已放棄耕作，有土地法第114 條第2 、7 款規定之終止事由，被告邱家乾主張有權占有，實屬無稽。爰依物上請求權及不當得利返還請求權，請求被告等人返還土地並償還不當得利等語。
（八）並聲明：⑴被告游許女應將坐落桃園市○○區○○段00地號土地返還予原告，並應自96年10月5 日起至返還前項土地為止，按年給付原告428,000 元；⑵被告趙承朝、趙羅雪、趙元水、趙瑋哲、趙惠美、趙碧鳳、陳志賢、陳慧萍、盧熾安、盧邱秀鳳應將坐落桃園市○○區○○段83、85、91、92、95、95-1、96、96-1、96-2、96-3、211 、211-1 、211-2 、211-3 、211-4 、212 地號土地返還予原告，並應自96年10月5 日起至返還前項土地為止，按年連帶給付原告2,229,200 元；⑶被告邱源發應將坐落桃園市○○區○○段222 、219 、219-1 、221 、220 地號土地返還予原告，並應自96年10月5 日起至返還前項土地為止，按年給付原告440,576 元；⑷被告邱家乾應將坐落桃園市○○區○○段○○○ ○○○○ ○○○○ ○○○○ ○○○○ ○號土地返還予原告，並應自96年10月5 日起至返還前項土地為止，按年給付原告360,000 元；⑸被告趙承朝等8 人應將坐落桃園市○○區○○段109 、109-2 、112 、117 、
119 、125 、128 、129 、130 、130-1 、131 、132 、
133 等地號土地返還予原告，並應自96年10月5 日起至返還前項土地為止，按年連帶給付原告3,006,200 元；⑹願供擔保，請准宣告假執行。
二、本件原告起訴有未經合法代理之情事：
（一）關於原告之沿革：
1.原告係於前清創建之寺廟，於日治時之大正6 年（即民國
6 年），由林仁鄉、林心元、呂安代為管理。林慶隆於民國27年間，接管擔任管理人，並於37年、39年、43年、53年間辦理寺廟登記；林慶隆於59年間死亡後，即由楊徐蕊及訴外人林黃滿代為管理廟務（見新竹縣政府37年12月21日寺廟登記證〔無法辨識字號〕、39年5 月府民社字第7號寺廟登記證〔未記載發給日〕、桃園縣政府43年8 月31日桃府民社字第081 號寺廟登記證、53年6 月30日桃寺登字第004 號寺廟登記證、53年6 月30日桃寺登字第004 號寺廟登記表，本院卷第4 宗第12至16、65至70頁）。
2.嗣於61年間，訴外人徐朝全等23人曾造報信徒名冊，申請信徒確認，另於88年間，訴外人即楊徐蕊之子楊慶郁亦曾申請辦理寺廟登記，然均因故未果。至96、97年間，訴外人即以原告法定代理人名義提起本件訴訟之游財登提出寺廟登記聲請，經桃園縣政府准予登記（見同意書、西廟申請辦理寺廟登記籌備委員會會議記錄、簽到簿、桃園市政府97年3 月12日函稿、桃園縣97年3 月13日府民宗字第0000000000號寺廟登記表、寺廟登記證〔登記證字第0124號〕、桃園縣政府88年2 月8 日八八府民禮字第263728號函、桃園市公所88年12月6 日桃市民治乙字第00000000號函，本院卷第4 宗第17至24、65至70頁）。
3.桃園縣政府民政局於96年間，依寺廟監督條例第4 條及臺灣省政府45年民字第93621 號令，以無信徒之荒廢寺廟變動由地方自治機關會同民意機關召開集會決議，協調由游財登負責辦理原告之寺廟登記作業。游財登即依辦理寺廟登記須知（內政部94年2 月3 日台內民字第0000000000號函訂定發布，下稱舊辦理寺廟登記須知），提出寺廟登記之聲請，並於97年4 月29日，以原告之名義造報信徒名冊（含游財登在內計26人，名冊上備註其信徒資格為舊辦理寺廟登記須知第9 點第5 款規定「於寺廟人力、物力、公益慈善、教化事業等有重大貢獻者」），向桃園市公所申請第一次信徒登記。桃園市公所將信徒名冊檢送桃園縣政府後，經桃園縣政府於97年10月6 日公告信徒名冊，復因所附信徒名冊繕寫錯誤，而於97年11月10日重新公告，其公告期間於97年12月9 日屆滿，而無人提出異議（見桃園縣政府97年10月6 日函及所附公告稿、97年11月3 日府民宗字第0000000000號函及所附公告、桃園市公所97年5 月
6 日桃市民字第0000000000號函及所附信徒名冊，本院卷第4 宗第27至34、71至73頁）
4.上開信徒名冊所載26名信徒，遂於98年2 月21日舉行「西廟第二次信徒大會」，選任游財登、呂芳烈、楊慶郁、楊注勝、林信義、游政隆為管理委員、林盛漢、邱紅桃、楊勝傑為監察委員，該8 人並於稍後舉行「西廟第一屆第一次管理、監察委員會會議」，選任游財登為主任委員、林盛漢為常務監察委員；又於102 年2 月20日舉行「西廟第
2 屆第1 次信徒大會」，改選游財登、呂芳烈、林信義、楊慶郁、楊注勝、陳明輝為管理委員、林盛漢、邱紅桃、楊勝傑為監察委員，該8 人並於稍後舉行「西廟第2 屆第
1 次管理、監察委員會會議」，選任游財登為主任委員、林盛漢為常務監察委員。（見桃園縣政府98年3 月11日府民宗字第0000000000號函及所附寺廟變更登記表、「西廟第一屆管理、監察委員名冊」、桃園市公所98年3 月2 日桃市民字第0000000000號函、98年3 月3 日桃市民字第0000000000號函、「西廟98年2 月24日西廟登字第98003號函」、「西廟98年2 月24日西廟登字第98004 號函」、「西廟第二次信徒大會會議紀錄」、「西廟第二次信徒大會會議議程」、「西廟第二次信徒大會簽到名冊」、「西廟第一屆第一次管理、監察委員會會議紀錄」、「西廟第一屆第一次管理、監察委員會簽到名冊」；西廟102 年2月21日西廟登字第102004號、「西廟第2 屆第1 次信徒大會會議紀錄」、「西廟第2 屆第1 次信徒大會簽到名冊」、委託書、「西廟第2 屆第1 次管理、監察委員會會議紀錄」、「西廟第2 屆第1 次管理、監察委員聯席會簽到名冊」、「西廟第2 屆管理、監察委員會名冊」、桃園縣政府102 年3 月7 日府民宗字第0000000000號函及所附寺廟變更登記表、桃園縣政府民政局102 年3 月7 日府民宗字第0000000000號函，本院卷第4 宗第35至58頁）。
（二）關於前開選任之合法性：
1.民事，法律所未規定者，依習慣；無習慣者，依法理。民法第1 條定有明文。其中，「法律」指成文法與法規命令（即行政程序法第150 條第1 項所規定，行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定），「習慣」則指習慣法，「法理」則指事物當然之理。至於行政規則（即行政程序法第159 條第1 項所規定，指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定），並非民事之法源，其理由在於，一方面，按其定義、就其形式而言，行政規則僅在發布機關或其下級機關內部具有效力，在各該機關之外，並無外部效力；另一方面，如司法院大法官釋字第443 號解釋所揭櫫層級化法律保留之意旨，行政規則只能規範執行法律之細節性、技術性次要事項，如果允許行政規則規範私法關係的成立生效要件，其結果是，毋庸法律授權，只要行政機關隨意發布的一紙公文，就能創設或剝奪人民的身家財產，這種情形，殊難想像其為合憲。
2.寺廟是否具有法人人格，法律並無明文規定，惟就其在社會上存在意義言，寺廟既已脫離其捐助人或信徒而有獨立財產，為達成其一定目的之必要範圍內，參與社會交易往來，而為法律行為，在財產法上擔當相當於自然人之社會作用，且具有為權利義務主體之社會價值，已具有法人之實質要件。又民法總則施行前具有財團及以公益為目的社團之性質而有獨立財產者，視為法人，其代表人應依民法總則第47條或第60條之規定作成書狀，自民法總則施行後
6 個月內聲請主管機關審核。前項書狀所記載之事項，若主管機關認其有違背法令或為公益上之必要，應命其變更。依第1 項規定經核定之書狀，與章程有同一效力。依前條規定經主管機關核定者，其法人之代表人，應於核定後20日內，依民法總則第48條或第61條之規定，聲請登記。
第6 條所定之法人，如未備置財產目錄、社員名簿者，應於民法總則施行後速行編造。第6 條至第8 條之規定，於祠堂、寺廟及以養贍家族為目的之獨立財產，不適用之，民法總則施行法第9 條定有明文。另民法總則施行前設立之祠堂、寺廟，在民法總則施行後，無須依新設法人之程序，聲請登記（司法院37年院解字第3792號解釋參照）。
足徵民法總則施行前設立之寺廟，毋庸依民法總則規定之辦理法人設立之程序聲請登記，即應適用民國18年12月7日公布、施行之監督寺廟條例，而當然承認其法人人格（司法院（75）廳民一字第1677號函參照）。
4.本件原告為民法施行於臺灣前即已存在之寺廟，揆諸上開規定及說明，應當然承認其法人人格，基於私法自治原則，其應設之機關及其權限、廟務及財產之管理等內部組織運作之事項，應以規約為其依據。當然，一如絕大多數的寺廟，在上開97年間的寺廟登記之前，原告並沒有成文規約，其組織運作有賴慣例，雖然這類慣例往往相對單純甚至簡陋，在不足之處，更有賴適用民法上關於法人的規定，或透過法理而加以補充，但此等慣例，究其性質，仍屬寺廟之不成文規約。
5.寺廟信徒之地位，類似於社團法人之社員，寺廟與信徒間之關係，應適用民法第49條規定，除法律另有規定者外，應以規約定之。換句話說，除法律另有規定者外，信徒的加入、權利、義務與退出等事項，均應以寺廟規約定之。依民法第1 條規定，此處所謂「法律」，乃指成文法與法規命令而言。同樣地，一如絕大多數的寺廟，在上開97年間的寺廟登記之前，原告沒有成文規約，似乎也沒有關於信徒資格與信徒身分取得的慣例，依私法自治原則，解釋上，其信徒身分之取得，應得寺廟管理人之同意，或經信徒大會之決議，始生效力。
6.下列之人為信徒：（一）寺廟開山、創辦者。（二）出家並設立戶籍並居住於寺廟一年以上且無不良紀錄，或在該寺廟出家剃度有證明文件者。（三）依寺廟章程規定為信徒者。（四）依教制辦理皈依傳度者。（五）於寺廟人力、物力、公益慈善、教化事業等有重大貢獻者。舊辦理寺廟登記須知第9 點定有明文。該須知第10點至第13點並規定，寺廟負責人應按信徒資格分別造具信徒名冊後，報請鄉（鎮、市、區）公所轉請直轄市、縣（市）政府備查（該須之第9 點第1 、2 款信徒），或經公告徵求異議後，由直轄市、縣（市）政府或其授權之鄉（鎮、市、區）公所備查。此須知之發布，並無法律授權，其性質顯非法規命令，而屬行政規則，依民法第1 條規定，並非民事事件之法源，又寺廟之信徒因其信徒身分而享有一定之權利義務，信徒身分實屬私法上之法律地位，自難僅憑舊辦理寺廟登記須知之規定，而授予或剝奪信徒之身分，依該須知所為之核備，不生確定私權之效力，也不沒有創設或剝奪信徒身分之效果。
7.游財登委任之訴訟代理人雖主張：舊辦理寺廟登記須知非單純拘束行政機關上下級內部之用，應歸類為法規命令云云，然依本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政程序法第150 條第1 項、第159 條第1 項定有明文。依其規定，法規命令須基於法律授權，始得為之，行政規則得由行政機關依其權限或職權為之，而舊辦理寺廟登記須知之發布，並無法律授權，定性上即屬法規命令；至於其內容是否確以單純拘束行政機關上下級內部為限，係該行政命令是否合法之問題，對其性質不生影響。此部分主張為無理由。
8.於本件之情形，桃園縣政府民政局於96年間，依寺廟監督條例第4 條及臺灣省政府45年民字第93621 號令，以無信徒之荒廢寺廟變動由地方自治機關會同民意機關召開集會決議，協調由游財登負責辦理原告之寺廟登記作業。惟監督寺廟條例第4 條規定：「荒廢之寺廟，由地方自治團體管理之。」又所謂荒廢者，自係指經久無人管理者而言，若原有僧道管理之寺廟，偶因事故致未定管理誰屬者，祇得謂管理人暫缺，不得謂之寺廟荒廢（司法院院字第423號解釋參照）。監督寺廟條例第4 條將荒廢寺廟之管理權授予地方自治機關，基於再授權禁止原則，地方自治機關不得將管理權轉而授予他人，而使他人成為荒廢寺廟之管理人。又地方自治機關對荒廢寺廟之管理，固應由自然人實際為之，然實際進行管理行為之自然人，僅為地方自治機關手足之延伸，而非管理人，不生違反再授權禁止原則之情事。是以，游財登雖經協調而負責辦理原告之寺廟登記作業，並不因此成為原告之管理人。
9.游財登雖因辦理寺廟登記作業，而於97年4 月29日造報信徒名冊，經桃園縣政府公告期滿而無人異議。惟舊辦理寺廟登記須知為行政規則，並非民事事件之法源，而寺廟信徒之身分為私法上之法律地位，不得僅憑該須知之規定授予或剝奪信徒之身分，已述如前。則前開信徒名冊所載游財登等26人，即不因合乎舊辦理寺廟登記須知第9 點第5款規定之資格，並依該須知第10點至第13點規定公告、備查而取得信徒身分，又該信徒名冊造報時，原告並無管理人，渠等亦未經信徒大會決議而取得信徒身分，另別無證據足認渠等確為原告之信徒，則該26人當然即非信徒，而無選任原告管理人之權利。從而，102 年2 月20日舉行之「西廟第2 屆第1 次信徒大會」，雖選任游財登為管理委員，再於「西廟第2 屆第1 次管理、監察委員會會議」經選任為主任委員，然其選任決議（性質上屬合同行為，為法律行為之一種）非由原告之信徒所為，應自始即不成立，不生選任之效力。
（三）原告之訴，有下列各款情形之一，法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：四、原告或被告無訴訟能力，未由法定代理人合法代理者。民事訴訟法第249 條第1 項第4 款定有明文。於本件之情形，游財登以原告主任委員之名義，代理原告提起本件訴訟，然此游財登當選主任委員之選任決議，有前開決議不成立之瑕疵，即難認其為原告之管理人，從而應認其非原告之法定代理人。原告提起本件訴訟，未由法定代理人合法代理，且無從補正，揆諸前開規定，本件起訴不合法，應予裁定駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為不合法，依民事訴訟法第249 條第1 項第4 款，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 1 日
民事第二庭 法 官 孫健智正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並應繳納抗告費新台幣1000元。
中 華 民 國 104 年 7 月 1 日
書記官 楊美慧