臺灣桃園地方法院民事判決 104年度國字第14號原 告 程予甬被 告 桃園市政府法定代理人 鄭文燦訴訟代理人 林仕訪律師複 代理人 蔡頤奕律師上列當事人間請求國家損害賠償事件，於民國104 年12月10日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項前段分別定有明文。查原告主張其業以書面向被告請求國家賠償，經被告於民國104 年8 月4 日以府衛食藥字第1040205115號函覆拒絕賠償，有其提出之龜山文化郵局第28
9 號存證信函、桃園市政府函等在卷可憑（見本院卷第33至38頁、第55、56頁），應認原告起訴時應已踐行前揭法條之前置程序規定，先予敘明。
貳、實體事項：
一、原告主張：
（一）被告所屬衛生局前以原告於露天拍賣網站刊登「程予甬枇杷元蔘百疾精力湯」與「程予甬救命健康操」之產品廣告有違反食品安全衛生管理法（原名稱：食品衛生管理法，嗣於103 年2 月5 日公布修正，並更名為「食品安全衛生管理法」，然本件行政裁罰係在修法之前所發生，故適用
102 年6 月19日所修正公布之食品衛生管理法，下稱食安法）第28條第1 項，而依同法第45條第1 項規定，於103年2 月17日以府衛食藥字第1030028374號行政裁處書，裁罰原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元（下稱原處分）。被告所屬衛生局並以原告依原處分負有公法上金錢給付義務，移送法務部行政執行署臺北分署執行查封原告所有坐落臺北市○○區○○段○○段00000 地號土地及其上同段1174建號房屋（門牌號碼為臺北市○○區○○路0 段000 巷00弄00號，土地及建物之權利範圍分為36分之1 、12分之1，下合稱系爭房地），致原告不得已始賤賣系爭房地，並以出售系爭房地之訂金繳納原處分之裁罰20萬元並塗銷查封登記。然原告嗣已依法向行政院衛生福利部提起訴願，並進而提起行政訴訟，經本院行政庭以103 年度簡字第96號判決原處分撤銷確定在案，是原處分顯有不當，原告自得依國家賠償法（下稱國賠法）第2 條規定，請求被告賠償所受損害，茲分述如下：
1、系爭房地賤賣損失：系爭房地為牙醫診所店面，又臨公園、臺北市客家會館等，於103 年7 月間附近地段之店面每坪之成交價均在300 萬元以上，然因遭查封，又無分期付款繳付罰鍰之機會，致原告只能於103 年7 月4 日以每坪
149.9 萬元賤賣系爭房地，每坪至少損失150 萬元，依原告應有部分計算，估計損失約為352.5 萬元，爰請求被告賠償60萬元。
2、名譽損失：原告著有「生命進化的模型」、「飛越無限」等書，且經美國前總統布希回函感謝，然被告於網路上公告原告涉誇大不實遭裁罰，嚴重破壞原告之名譽，爰請求被告賠償20萬元。
3、營業損失：被告非法裁罰原告至今已逾2 年，致原告無法售出商品，受有營業損失10萬元。
4、交通費用、體力支出：原告於2 年間多次至法院開庭及至被告所屬衛生局約談，身心承受無比壓力，且浪費時間、體力及車資，爰請求被告賠償4 萬元。
5、精神慰撫金：系爭房地為原告之父親所遺留之祖產，為家族之童年生活與對父親之紀念，然在遭被告非法裁罰及法院查封之情形下而賤賣，致原告遭兄弟姐妹之辱罵與決裂，爰請求被告賠償精神慰撫金5 萬元。
6、綜上合計為99萬元等語。
（二）並聲明：被告應給付原告99萬元。
二、被告則以：
（一）原告於網站販售「枇杷元蔘百疾精力湯」於網頁中刊登食品廣告時，確實有引用如本草綱目、神農百草經、本經等典籍宣稱食品成分之醫療療效，而依行政院衛生福利部10
1 年9 月28日署授食字第101300020 號令，原告所為確實構成食安法第28條第2 項所規定之裁罰事由，依同法第45條第2 項本應處60萬元以上，500 萬元以下罰鍰，惟被告當時就上開事實，誤引用同法第28條第1 項規定，而依同法第45條第1 項裁罰最高額20萬元，因適用法條錯誤，而遭本院行政庭以103 年度簡字第96號判決撤銷原處分，惟此並不影響原告於所販賣之食品上宣傳醫療效果之行為，本屬違法，而應予開罰之事實，故被告所屬公務員於製作原處分時，並無故意或過失不法侵害原告之權利，對原告不構成侵權行為。縱認被告構成侵權行為，惟被告嗣已將20萬元之不當裁罰返還原告，原告損害已經填補，原告自無其他損害可請求。
（二）原告係自行變賣系爭房地，並非強制執行之結果，就變賣價格之多寡誠屬原告個人議約能力，與被告之不當處分間，顯無因果關係，亦難想像原告需賣屋方足以繳清20萬元罰鍰。又原處分被告係以原告因不當宣稱食物之醫療療效，涉及誇大不實而裁罰，與原告身為作家之名譽，兩者間顯無因果關係。原告復未舉證其「枇杷元蔘百疾精力湯」於原處分作成後至撤銷前之營業額已達10萬元，且原處分至多造成原告受有裁罰20萬元之損害，與原告主張之交通費用、體力支出等並無因果關係，故其此部分之請求，均無理由。再以，原告所遭受者係財產權之損害，依法不得請求精神慰撫金。
（三）並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事項：
（一）被告所屬衛生局前以原告於露天拍賣網站刊登「程予甬枇杷元蔘百疾精力湯」與「程予甬救命健康操」之產品廣告違反食安法第28條第1 項，而依同法第45條第1 項規定，於103 年2 月17日以府衛食藥字第1030028374號行政裁處書，裁罰原告罰鍰20萬元。原告不服，向行政院衛生福利部提起訴願，經該部於103 年7 月8 日以衛部法字第1030008738號函決定駁回。原告不服上開訴願決定而提起行政訴訟，經本院行政庭於104 年4 月17日以103 年度簡字第96號判決撤銷訴願決定及原處分而告確定在案。
（二）被告所屬衛生局以原告依原處分負有公法上金錢給付義務，移送法務部行政執行署臺北分署執行查封原告所有之系爭房地。
四、得心證之理由：本件原告主張其遭被告依食安法不當裁罰，致其受有前揭損害，被告自應國賠法第2 條規定負損害賠償責任云云；惟為被告所否認，本院就此論述如下：
（一）按被告所屬衛生局前有以原告於露天拍賣網站刊登「程予甬枇杷元蔘百疾精力湯」與「程予甬救命健康操」之產品廣告，其內容宣稱：「……治療陽萎，壯陽……請練程予甬壯陽聖功…『飲聖皇帝：枇杷元蔘百疾精力湯』1.身體健康越差越衰弱，本品幫助越大：杜仲、巴戟天專強精，枇杷、茯苓最補氣…遠遠比化學的安眠鎮定，…保力x 達…對身體強健康好上10倍以上…2.…B 型肝炎C 型肝炎，肝病病人…枇杷、巴戟天、元? 等多元營養素…睡眠不足的人睡前3 分鐘飲100cc 幫助熟睡，超過白天飲5 瓶效果…消憂鬱症…。」、並利用「植物新聞非成品養生好消息…《本草綱目》說枇杷" 止渴下氣，利肺氣，主上焦熱，潤五臟" 元? …具有清血，降火解毒《本草綱目》：『滋陰降火，解斑毒…，通小便血滯』『巴戟天…的根功能…腎虛遺精、腫瘤化療陽萎』《本經》：『…陽萎不起…』地黃…《神農本草經》…逐血痺、填骨髓…杜仲…補肝腎…安胎」等內容，認屬不實、誇張或易生誤解等詞句，而有違反食安法第28條第1 項，並依同法第45條第1 項規定，於103 年2 月17日以府衛食藥字第1030028374號行政裁處書，裁罰原告罰鍰20萬元。原告不服，向行政院衛生福利部提起訴願，經該部於103 年7 月8 日以衛部法字第1030008738號函決定駁回。原告不服上開訴願決定而提起行政訴訟，經本院行政庭於104 年4 月17日以103 年度簡字第96號判決撤銷原訴願決定及原處分而告確定在案。此為兩造所不爭，並經本院調閱該行政訴訟卷宗核閱無訛。則上開事實，應堪認定。
（二）按國家依國家賠償法第2 條第2 項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為（最高法院92年度台上字第556 號判決參照）。次按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件（最高法院48年台上字第
481 號判例意旨參照）。準此，原告主張被告所屬人員執行職務行使公權力，有故意或過失不法之行為，侵害其權利；暨怠於執行職務，致其權利遭受損害等情，既為被告所否認，則原告自應就前開事實負舉證之責。經查，本件原告原遭受裁罰之原處分，前雖經前開行政訴訟判決予以撤銷而確定在案；惟參以上揭行政訴訟判決所認定內容：「…系爭網頁內之各種食材（包括杜仲、巴戟天、枇杷等）之價值、效用，被告均承認其中藥療效，並無質疑，且該等效用亦確為一般消費大眾所熟知，是足認該說明並非原告所自行杜撰，更可認網頁中所載各種食材確具有藥用之效果，此乃該等食材特性使然，亦與社會普遍認知之經驗法則無違，被告對此亦無提出任何文獻資料或科學實證，推翻系爭食材之效用。縱該等食材經過加工，亦應具其天然之效用，不會因為加工而完全改變其天然之性質。是原告主張其於上開網頁中所記載之內容，確無『不實』、『誇張』可言，即屬有據。又以今日使用網路之消費大眾智識水準而言，當不致因僅觀看系爭網頁內容說明，即認其可於患病時不用看醫生，僅食用系爭產品即可達治療之效果，即被告以此主張系爭網頁說明有易生誤解之情況，亦屬無據。是被告機關未加斟酌審查個案情況，即認因上開食材均屬食品，並不具備藥品之療效，當無法如藥品般能達清血、解斑毒、通小便血、補肝腎等，且依照101 年
9 月28日署授食字第1013000020號公『食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準』明定涉及中藥材之效能、引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能，屬不得宣稱之詞句敘述，及依84年12月30日衛署食字第84076719號函釋…，即加以認定系爭網頁所刊登之內容已達不實、誇張及易生誤解，卻未加以論究系爭網頁內容所載各種食材之功效為眾所週知之天然藥效，當不因加以記載，即生不實、誇張或易生誤解之情形，故被告逕予限制並加以裁罰，確屬不當」等語，可見兩者（即原處分與上開判決認定）係因對原告所刊登之網頁內容是否已達不實、誇張及易生誤解之程度，其認定有別，致產生裁罰與否之差異，然衡以「不實」、「誇張」及「易生誤解」等法律要件文字，其內容之定性、解釋，本有其抽象與不確定性，均有待個案予以逐一判斷，並無絕對之標準答案，此亦為社會科學與自然科學之差異所在，而被告所屬衛生局基於其專業，於其所承辦、管理事項本於其裁量、判斷而為原處分之認定，在原告未提出其他證據予以證明原處分係因公務員有故意或過失之違誤方致裁量、判斷有所錯誤，依上所述，尚難僅因原處分之認定與前開行政訴訟判決之認定有別，即遽論被告所屬公務員有構成不法侵害原告權利之情事。是本件原告主張被告所屬公務員對其所為之原處分，有構成因故意或過失而不法侵權其權利之情事云云，尚不足採。再者，被告所屬公務員對原告作成原處分裁罰之行為，既未構成國賠法第2 條第2項所示要件之情事，則原告以此請求賠償其所受之前開損害，亦認屬無據。況且就其中系爭房地有無因賤賣而受有損失部分，經核以不動產市場之價格，本會隨標的之位置、屋況、交易時間、買賣雙方之資力及個人之磋商能力等因素而有差別，而不動產均個別獨立而與其他不動產定有差異，業難逕以其他不動產之交易價格而與系爭房地等同比擬，而為客觀價格之判斷依據，況依原告所稱，系爭房地價值高達42,346,750元（149.9 萬X28.25坪=42,346,75
0 元），原告縱僅有應有部分1/12，亦能分得約352 萬8千餘元，此與原告所受原處分之裁罰金額相較，差距甚大，則原告是否會僅因該20萬元之裁定即驟然賤賣家產，已屬有疑。再參以系爭房地原告之應有部分僅佔1/12，系爭房地要以何等價格出售，自應取得其他多數共有人之同意，而非原告自身一人所能決定，則其他共有人既未受原處分之裁罰卻仍同意出售系爭房地，則又何來賤賣之謂。就此併予敘明。
五、綜上，原告依國家賠償法第2 條規定，請求被告應給付其共計99萬元，為無理由，應予駁回。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
民事第一庭 法 官 華奕超正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
書記官 黃敏維