臺灣桃園地方法院民事判決 105年度重訴字第8號原 告 王盛發訴訟代理人 李權宸律師
吳善輔律師訴訟代理人 王瓊如被 告 黃逢春訴訟代理人 陳志峯律師複代理人 洪崇遠律師上列當事人間請求確認優先購買權存在等事件，於民國105 年4月25日辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但被告同意者，不在此限。民事訴訟法第255 條第1 項但書第1 款定有明文。查原告起訴時聲明：確認原告於桃園縣政府舉辦102年度第二批代為標售地籍清理未能釐清土地建物事件第00000-000號之代標售標的即坐○○○區○○段第69地號土地，占有面積1456.9平方公尺，有優先購買權存在等語。嗣於民國105 年3 月7 日具狀變更訴之聲明為：( 一) 確認原告於桃園市政府舉辦102 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清土地建物事件第00000-000 號之代標售標的即坐○○○區○○段第69地號土地，占有面積7383.9平方公尺，有優先購買權存在；( 二) 被告黃逢春應將其所有坐落於桃園市○○區○○段○○號土地，以買賣為原因所為之所有權11121/13882持分，其中八分之七移轉登記予福德祠等語（見本院卷第36頁）。查原告上開所為訴之變更，屬訴之追加，然經本院於
105 年3 月7 日言詞辯論時，詢問被告之意見，經被告當庭同意原告之追加，有言詞辯論筆論可參( 見本院卷第32頁反面) ，揆諸首揭規定，要無不合，應予准許。
貳、實體事項
一、原告起訴主張略以：
(一) 桃園縣政府( 改制後為桃園市) 為辦理地籍清理政策，於
102 年3 月19日舉辦102 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地建物之事件，其中第00000 -000號之代售標的，即坐落於桃園縣大溪鎮（改制後為桃園市○○區○○○段○○○號( 面積8496平方公尺，民國36年6 月16日登記為福德祠所有，管理人為黃近水；下稱系爭土地) ，得標金額為6666萬8800元，原告及被告均於法定期間內向桃園市政府為優先購買之意思表示。
(二) 因原告與被告就系爭土地先後主張有優先購買權，經原告
以被告優先購買權不存在提起民事訴訟，相關訴訟經法院判決確定後，確認被告有優先承買權。兩造遂依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法( 下稱標售辦法) 第13條第1 項第2 款之規定協議。然因雙方就購買權利範圍無法達成協議，後經桃園市政府於104 年11月5 日安排辦理現場會勘，會勘後桃園市政府以104 年11月24日府地籍字第14030 3517號函通知原告略以：「…案經本府依臺端等2人於優先購買權主張期間所附資料（航照圖及稅籍資料等），經本府核符之優先購買權範圍及應繳餘款如下，請於接獲本通知之日起30日內繳清價款：（一）王盛發先生-權利範圍為「2761/13882」等語，應繳納價金新臺幣1325萬9800元，原繳納保證金新臺幣計274 萬4000元整經抵充價款後，尚應繳納新臺幣1051萬5800元整…」等語，忽略原告具有優先購買權之占有範圍顯逾276.1 平方公尺，且桃園縣政府地方稅務局大溪分局98年5 月12日桃稅溪土字第09800016063 號函文明確指稱系爭土地面積8,496 平方公尺，使用人為王盛發，有農用事實，故課徵田賦，雖其中276.1 平方公尺，「自86年7 月起作為建築使用，應自93年起改按一般用地稅率課徵地價稅」，然不論係占有課徵田賦或係改課地價稅，均足以證明原告持續占有使用管理，其占有範圍不僅只有稅籍資料上所列之建物所在之面積而已，原告其餘占用部分亦應包含在內。原告為免權利受損遂於勘測前後均有向桃園市政府提出意見釐清原告具有優先成買權之占有範圍，不僅只有建物所在之面積而已，然桃園市政府卻仍逕自作成上開決定，並請原告依法起訴確認，原告為確認優先買權之範圍，故提起本件訴訟。
(三) 被告黃逢春於系爭土地上所主張之占有面積僅為1112.1平
方公尺，桃園市政府依標售辦法第13條第1 項第2 款計算雙方當事人之占有面積，僅需扣除上開被告黃逢春所主張之占有面積後，即為雙方各自之占有面積，故原告具有優先承買權之占有範圍為7383.9平方公尺，而被告為1112.1平方公尺。依雙方當事人所主張占有面積核算之權利範圍應為原告：「73839/84960 」（約9/10），被告為「11121/84960」（約1/10），惟桃園市政府罔顧上情逕以當事人間提供之房屋稅籍作為唯一之認定標準，以原告「2761/13
882 」（約2/10），被告為「11121/13882 」（約8/10），並通知原告及被告繳清價金，核發土地產權移轉證明書，使被告不當取得超過其得承購之權利範圍，被告於接獲桃園市政府核發之產權移轉證明書，於104 年12月25日將系爭土地登記完畢。為此，爰依民事訴訟法第255 條第一項第2 、3 、4 、7 款變更及追加訴之聲明等語。並聲明：( 一) 確認原告於桃園市政府舉辦102 年度第二批代為標售地籍清理未能釐清土地建物事件第00000 -000號之代標售標的即坐○○○區○○段第69地號土地，占有面積7383.9平方公尺，有優先購買權存在；( 二) 被告黃逢春應將其所有坐落於桃園市○○區○○段○○號土地，以買賣為原因所為之所有權11121/13882 持分，其中八分之七移轉登記予福德祠。
二、被告則以：
(一) 本件原告起訴僅以黃逢春為本件被告，然優先購買權利範圍大小並非被告之權責，原告並無確認利益存在：
1、本件系桃園市政府依地籍清理條例規定，標售系爭土地，經訴外人標得系爭土地後，由原告及被告分別主張優先購買權。原告主張被告黃逢春之優先購買權不存在，遂另案對被告黃逢春提起確認優先購買權不存在訴訟，業經桃園地方法院102 年重訴字第344 號、台灣高等法院103 年重上字第602 號案件，判決被告黃逢春之優先購買權存在確定在案。末因原告與被告間無法就購買權利範圍達成協議，遂由桃園市政府於104 年9 月18日會同地政機關至系爭土地現場測繪建物實際占用之土地面積，桃園市政府並於
104 年11月24日發函通知原告及被告，並核定原告及被告間之權利範圍分別為「2761/13882」、「11121/13882 」。
2、本件原告與被告間針對是否具有優先購買權此一權利，雙方皆無爭執，原告起訴請求確認優先購買權存在並無確認之利益存在。至於原告主張之優先購買權範圍問題，有關占有範圍之認定係由桃園市政府依其行政職權所核定，並非被告單方所得決定，倘僅以黃逢春為被告，縱經法院作成確認優先承購權之判決，其判決效力將不及於未列為被告之桃園市政府，是渠等在私法上地位不安之狀態，亦無由本確認判決所得除去，自難認原告有受確認判決之法律上利益。
3、本件原告與被告間，就本件系爭土地業於104 年12月25日、104 年12月30日由被告與原告分別登記完成，縱鈞院認定原告於系爭土地1456.9部分有優先購買權，此部分業無法經由本訴訟取得回復，本件實無確認之必要。
(二) 本件有關兩造優先承買之範圍大小，乃係行政機關之單方
做成之行政處分，被告僅有提出證明之協力義務，乃屬公法上法律關係，並非被告所得干涉：
1、訴外人桃園市政府依前揭地籍清理條例規定辦理系爭土地標售，並實質審核兩造所提出之文件後，認定兩造得優先購買之範圍。桃園市政府辦理上開地籍清理條例所定土地標售業務，而將土地出售予得標人或優先購買權人時，雖係與買受人立於對等地位而為私法上雙方行為，惟自優先購買權人有兩人以上，且無法達成協議者，依標售辦法第13條規定由直轄市或縣( 市) 主管機關計算其優先購買權利範圍及應繳價款，可知係行政機關依其職權，自行審核、調查、認定優先購買權利範圍及應繳價款，而不受承買人之意思之拘束。故優先購買權利範圍及應繳價款，係行政機關依據公法行使公權力所為針對具體事件直接發生法律效果之單方法律行為，縱發生者為私法之法律效果，自仍屬行政處分，一生效即生存續力，被告從此依處分內容負擔義務或享有權利，桃園市政府亦不能任意否定該行政處分之效力，民事法院更無審查並廢棄前揭行政處分之權限。
2、原告提起本件確認訴訟，係以桃園市政府未依原告所提之占有範圍為認定，並進而認定被告為優先購買權利範圍及應繳價款之範圍為由，核其上開主張，均在指摘桃園市政府審核、調查、認定優先購買權利範圍及應繳價款之程序違法不當，又攸關優先購買權利範圍及應繳價款更係取決於桃園市政府單方作成之行政處分，被告於桃園市政府作成前揭行政處分過程中，僅有提出證明之協力義務，不能以其意思拘束桃園市政府，顯見本件原告所爭執者，係行政機關認定優先購買權利範圍及應繳價款之公法上法律關係，且此公法上法律關係乃源於桃園市政府之單方行為，並非被告所得干預原告對被告提起本件訴訟請求確認優先購買權存在，既非以私法關係為確認之標的，又不能以本件確認判決除去其於私法上地位不安之狀態，即不具受確認判決之法律上利益，而為法所不許，本件原告所提之確認訴訟並無確認利益存在。
(三) 又若鈞院認定本件原告有確認利益存在，本件原告應舉證
證明其於地價稅課稅範圍276.1 平方公尺外，尚有其他範圍占用之事實，且符合地籍清理條例之相關規定。
1、按地籍清理條例第12條第1 項第4 款明定「依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：……四、本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。」，而地籍清理條例乃自民國97年7 月1日起施行，是以地籍清理條例第12條第1 項第4 款所指「本條例施行前已占有達十年以上」，應係指87年7 月1 日以前即開始占用甚明。
2、原告所提桃園縣政府地方稅務局大溪分局函文，上開函文係以：「旨揭土地面積8496平方公尺，原課徵田賦，經查其中276.1 平方公尺字86年7 月起做為建築使用( 門牌號碼○○○鎮○○里○○○街○○○ 號) ，應自93年起改按一般用地稅率課徵地價稅，並補徵93年至97年地價稅」。上開地方稅務局之函文內容僅係就原告建築物之276.1 平方公尺之部分做說明，僅證建築物之276.1 平方公尺為原告所占用，至於其他部分並無得證係原告所占用。且上開地方稅務局函文中亦指出「旨皆土地面積為8496平方公尺」，更係就系爭土地之全部範圍為陳述而與原告占有範圍無涉，蓋因系爭土地上除原告與被告外，尚有其他占有人占有使用，原告占用面積絕非8496平方公尺，更顯見地方稅務局之函文中僅得證明於276.1 平方公尺建築物亦係原告所使用，至於系爭土地上其他部分是否係原告所占用實屬不明。原告主張其另有占有範圍達1456.9平方公尺，此部分僅以大溪地政事務所土地測量成果圖所示，並不足以證明原告所占用之期間，原告須就其持續占有達10年之事實另行舉證證明。
3、又自原告所提之行使優先購買權申請書之內容以觀，原告於申請書中亦自陳：「本案標售土地之土地為2570坪左右，有土地登記簿謄本為證，如前所述申請人占有本案標售之土地，面積僅有數十坪不及全部…」，亦證本件原告所占用之面積僅有數十坪( 本件原告經桃園市政府認定之占用面積為276.1 平方公尺換算後約為83.5坪) ，顯見原告業已自陳其占用之面積僅數十坪，今原告卻又反主張其占有之面積為1456.9平方公尺( 換算後約莫440.7 坪) ，更證原告之主張前後不一，自不足以為採等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、本院得心證之理由原告起訴主張桃園市政府為辦理地籍清理政策，於102 年間標售系爭土地，因原告與被告就系爭土地先後主張有優先承買權，經原告以被告優先購買權不存在提起民事訴訟，相關訴訟經法院判決確定後，確認被告有優先承買權。嗣兩造依標售辦法第13條第1 項第2 款之規定協議。因雙方就購買權利範圍無法達成協議，桃園市政府遂於104 年11月24日發函分別核定兩造間之優先承買權範圍，而桃園市政府所核定之被告優先承買權之範圍，使被告不當取得超過其得承購之範圍，原告為確認優先買權之範圍，故提起本件訴訟；另被告於接獲桃園市政府核發之產權移轉證明書後，業已於104 年12月25日將系爭土地發記完畢，故原告依民法第184 條、地籍清理條例第12條第1 項第4 款之規定，訴請被告應將系爭土地以買賣為原因所為之所有權持份，移轉登記予福德祠，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯，是本件應審究者為：
(一) 就聲明一部分，原告是否有確認利益存在？( 二) 就聲明二部分，被告是否有侵權行為？分述如下：
(一) 就聲明一部分，原告是否有確認利益存在？
按確認之訴非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益，最高法院52年度台上字第1240號判例可資參照。經查：
1、桃園市政府依標售辦法第12條第1 項第2 款規定，按各申請人占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算全體申請人之優先購買權利範圍及應繳價款之行為，係行政機關就具體之公法事件對外發生法律上效果之單方行政行為，為行政處分( 行政程序法第92條第1 項) ，不論其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。詳言之，原告係主張其就系爭土地有「73839/84960」( 約9/10) ( 1112.1平方公尺) 之優先購買權，惟桃園市政府僅認定原告得就系爭土地「2761/13882」(約2/10) 部分，有優先購買權，有桃園市政府函文可參(見本院卷第19頁) 。由此觀之，應認桃園市政府已就特定具體之公法事件即原告所為申請案件，對外作成直接發生法律效果之單方行政行為，亦即准許原告就系爭土地於「2761/13882」範圍內，得行使優先購買權，但否准其餘申請優先購買之意思表示，則桃園市政府所為之意思表示顯然已對對外發生公法上之法律效果，自屬行政處分( 台中高等行政法院104 年度訴字第325 號判決可參) 。
2、桃園市政府104 年11月24日所為發函核定原告就系爭土地優先承買權範圍之意思表示，為行政處分，業如上述，則原告優先承買權之範圍，係由桃園市政府所核定，顯非被告所可決定，而被告承認原告優先承買權範圍與否，均無礙上揭行政處分之存續力，則原告法律上地位不安之狀態，顯非透過對被告確認訴訟之提起，即能除去，再上開決定原告優先購買權之範圍，既為行政機關之行政處分，顯屬行政訴訟之範疇，非本院判決所能確認，揆之上開說明，難認原告有受確認判決之法律上利益。
(二) 就聲明二部分，被告是否有侵權行為？
1、按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同。
違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任。但能證明其行為無過失者，不在此限，民法第184 條定有明文。查本件原告自述被告係於接獲桃園市政府104 年11月24日所為發函核定系爭土地優先承買權範圍之行政處分後，依法繳清價款，再經桃園市政府於104 年12月16日核發產權移轉證明書，取得系爭土地之持份，有桃園市政府函文、桃園市政府代為標售地籍清理土地產權移轉證明書、原告之準備一狀可參( 見本院卷第19、37、39頁) ，被告既係依據桃園市政府之行政處分而取得系爭土地之所有權，實顯難認被告有何侵權行為，是原告之主張，顯非有據。
2、按依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：1 、地上權人、典權人、永佃權人。2 、基地或耕地承租人。3 、共有土地之他共有人。4 、本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。前項第一款優先購買權之順序，以登記之先後定之，地籍清理條例第12條定有明文，據此可知，地籍清理條例第12條僅係規定優先購買權人及其順序，並非完全性法條，顯非可作為請求權基礎之條文，原告據此而以之為請求權基礎，容有誤會，附此敘明。
四、綜上所述，原告依侵權行為之法律關係，訴請確認原告就系爭土地之優先購買權範圍及訴請被告將系爭土地之所有權移轉登記予福德祠，均為無理由，均應予以駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 20 日
民事第三庭 法 官 顏世翠以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 105 年 5 月 20 日
書記官 林育玄