臺灣桃園地方法院民事判決 107年度國字第3號原 告 王子豪
簡光輝張孝文吳學瑞顏義銘陳江婉玉江志光江志信江承翰江志俊謝年助共 同訴訟代理人 林唐緯律師
張進豐律師上 一 人複 代 理人 徐豪鍵律師
胡世光律師被 告 交通部公路總局第一區養護工程處法定代理人 陳營富訴訟代理人 李元德律師上列當事人間，請求國家損害賠償事件，於民國107 年8 月29日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之」、「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴」，國家賠償法第10條第1 項及第11條第1 項前段定有明文。查原告以被告應負國家賠償責任，於民國106 年7 月31日先以書面向被告請求之，經被告於106 年9 月1 日以一工勞字第1060067839號函覆拒絕賠償等情，有原告所提出之上開拒絕賠償函文及拒絕賠償理由書附卷可稽（見本院卷第56至59頁），是原告提起本件訴訟，顯已踐行上開法定先行程序，核無不合，先予敘明。
二、被告之法定代理人於107 年3 月1 日變更為陳營富，有交通部107 年2 月12日交人字第1077100162號令可稽（見本院卷第154 至156 頁），其聲明承受訴訟，經核於法並無不合。
貳、實體方面：
一、原告主張：被告機關執掌新北市、桃園市、新竹縣境內之省道道路新建、拓寬、改善及養護工作，以及上級交付之新工工程業務，訴外人薛讚添前為被告機關之處長，負責綜理被告機關業務，訴外人李厚強為被告機關用地課課長，執掌工程用地取得管理事項，均為依據法令從事公務之人員。被告機關前於77年間辦理「省道台一、四線桃園縣（按現已改制為桃園市）桃園、龜山都市計劃區第一期公共設施保留地工程」徵收，於89年間即完成徵收程序，是坐落桃園市○○區○路段1771-3、1771-9、1771-24 、1772-3地號土地（以下合稱系爭土地）均為國有公路用地。系爭土地於89年徵收完成起，即遭民眾無權占用搭蓋違章建築出租謀利，致原告等人所有或共有之坐落同段1770-1、1771-2、1770-7、1770-8、1770-9地號等土地（以下合稱系爭原告土地）受有損害。
薛讚添與李厚強均明知有依「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」（下稱不動產處理原則）第3 條第1 項、第
4 項第2 款規定，確實查報經管之國有土地遭違章建築無權占有而有違反建築法規定情事，並通知或協調目的事業主管機關依法處理之權限，亦有依公路法第30條第1 項及第72條第1 項規定取締擅自使用公路用地並課以裁罰之權限，惟渠等怠於查報，致桃園市建築管理處未能立即依建築法第86條規定對於無權占用系爭土地之人課以裁罰及辦理強制拆除，致原告等人所有之系爭原告土地因遭違章建物遮蔽，而無從緊鄰公路用地，原告依民法第787 條規定之鄰地通行權已受損害，且受有建物價值減損之損害。直至104 年8 月26日被告機關收受桃園市建築管理處函文，始於104 年11月2 日公告限違建物所有權人應移除占用並恢復原狀，逾期將依法告發並派機具拆除及清理現場等語，惟期限屆至，薛讚添及李厚強仍未依不動產處理原則通知相關機關進行拆除，亦怠於依公路法第72條為連續裁罰，顯係故意間接圖利違建物所有權人，至被告接獲陳情人表示將提出刑事告發，始對無權占有之違建戶提出民事訴訟，是其提出民事訴訟前實有故意怠於執行職務。因被告所屬公務人員故意、重大過失未予拆除違建物，致系爭原告土地遭遮蔽而無法緊臨道路，對於系爭原告土地之使用目的或利用功能已有所妨害，構成對系爭原告土地所有權造成侵害。按國有公用不動產收益原則，公開標租底價，基地年租金率不得低於百分之五，故以系爭土地公告現值百分之五計算，並請求回溯前5 年之損害，爰依國家賠償法第2 條第2 項提起本件訴訟等語。並聲明：被告應給付原告王子豪新臺幣（下同）469,270 元、給付原告簡光輝118,650 元、給付原告張孝文661,455 元、給付原告吳學瑞187,742 元、給付原告顏義銘1,428,946 元、給付原告陳江婉玉276,918 元、給付原告江志光276,918 元、給付原告江志信276,918 元、給付原告江承翰276,918 元、給付原告江志俊276,918 元、給付原告謝年助1,248,401 元，並均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
二、被告則以：國家賠償法第2 條第2 項後段所謂怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，需公務員對第三人負有職務義務為前提，而不動產處理原則，其制訂並無法律授權，核屬行政程序法第159 條之行政規則，非保護規範之法律，並無保障特定人財產權之意旨，被告對於原告等人並未負有職務義務，自無怠於執行職務可言。又公路法第30條第1 項及第72條第1 項雖規定擅自使用公路用地者，公路主管機關得取締、處以罰鍰並責令其回復原狀，惟並非為第三人利益而存在，職務作為之目的並非在保護或增進第三人利益，僅以保護社會公益為目的，亦不構成職務義務，且縱認構成被告對第三人之職務義務，惟被告已積極解決系爭土地相關爭議，並已提出訴訟，與不動產處理原則所定收回方式相符，並無任何怠於執行職務之情事。況且原告等人並未舉證證明系爭原告土地在無他人占用而得自由利用土地之情形，其土地使用目的或利用功能所受損害為何，亦未說明其土地利用價值與依國有公用不動產收益原則第4 點所定出租租金計算標準有何關連。又原告雖主張其等袋地通行權受損云云，惟縱或屬實，亦僅被告負有容忍原告通行之義務，原告並未取得獨立限制物權，且原告並未證明其就系爭土地具有袋地通行權，亦未支付償金，故被告是否拆除違章建築，對原告而言僅有反射利益，並無權利可言，自無袋地通行權受損之情事。原告另稱租賃或買賣價值下降，亦僅屬原告對於系爭土地周遭環境之反射利益或期待，核無權利受損情事。再者，桃園市建築管理處依建築法規定所享有之權限，並非以被告查報為前提，故桃園市建築管理處是否依建築法規進行取締及裁罰，與被告毫無關聯，則原告縱有損害亦與被告是否怠於查報之行為間，並無相當因果關係存在。又被告執行拆除系爭土地上之違章建築，尚需經費預算及計畫期程等因素辦理相關工程，未必當然即得開闢系爭土地並作為道路用地，縱系爭土地上之違章建築已拆除，於開闢道路使用前，原告亦不當然得通行系爭土地，是違章建築之拆除與原告所主張之損害間，亦無相當因果關係。退萬步言，縱認被告應負賠償責任，依原告本件主張，其等於89年間即已知悉被告怠於執行職務之情事，至原告向被告請求賠償協議時之106 年8月1 日，已近17年，早逾國家賠償法第8 條第1 項所定2 年之請求權時效等語，資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。
三、原告主張被告機關主管桃園市○○○道道路新建、拓寬、改善及養護等工作，薛讚添為被告機關107 年3 月1 日前之處長，負責綜理被告機關業務，李厚強為被告機關用地課課長，執掌工程用地取得管理事項，均為依據法令從事公務之人員。被告機關前於77年間辦理「省道台一、四線桃園縣（已改制為桃園市）桃園、龜山都市計劃區第一期公共設施保留地工程」徵收，於89年間完成徵收系爭土地，而系爭土地上於89年徵收完成起即遭民眾搭建違章建築無權占用至今，又系爭原告土地與系爭土地相毗鄰等情，業據提出地籍圖、土地登記謄本、土地所有權狀、現場照片等（見本院卷第31至
51、145 至147 、242 至249 、260 至263 頁）為證，並經本院到場履勘並囑託桃園市桃園地政事務所人員鑑測在卷，有勘驗筆錄及土地複丈成果圖在卷可按（見本院卷第252 至
255 、264 、265 頁），復為告所不爭執（見本院卷第74、
75、132 頁），此部分事實，自堪信為真實。
四、原告復主張被告經管系爭土地，依不動產處理原則第3 條第
1 項、第4 項第2 款及公路法第30條第1 項、第72條第1 項等規定，負有確實查報被無權占用之情事、並通知或協調目的事業主管機關依法處理，並應予以取締、裁罰、命回復原狀之義務，惟被告所屬公務員怠於執行前開職務，致系爭原告土地無法緊臨公路用地，其通行權受有損害，使系爭原告土地所有權之使用目的或利用功能有所妨害，被告自應依國家賠償法第2 條第2 項後段規定負賠償責任等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是以，本件之爭點厥為：本件是否符合國家賠償法第2 條第2 項後段規定之要件？茲論述如下：
㈠國家賠償責任之請求權人，亦應如民事侵權行為般，僅限於
直接之受害人，若被害人不具直接性，則尚不構成國家賠償責任，易言之，並非公務員所有違背職務義務之行為，皆構成國家賠償責任，必須所違背的職務，係屬於具特定利害關係之第三人，亦即對被害人應執行之職務，始有成立國家賠償責任可言。至何人可認為係與公務員違背之職務具特定利害關係之第三人，判斷（第三人或受害人關聯性）標準何在，我國早期實務均堅持最高法院72年台上字第704 號判例見解，認為：「國家賠償法第2 條第2 項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害」，上開最高法院判例係從「保護規範理論（保護目的理論）」立論，並將國家賠償責任限縮於人民對公務員應執行之職務須有公法上請求權，且經請求其執行而怠於執行之雙重要件範圍內。惟嗣後司法院大法官釋字第469 號解釋雖亦採「保護規範理論」，但改採修正見解，於解釋文中明白揭示：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求損害賠償」之意旨，並認最高法院上開判例與該解釋意旨不符部分，係對人民請求國家賠償增列法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予援用。該號解釋更進一步於理由書中詳為闡釋：「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。國家賠償法第2 條第2 項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務，已無不作為裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其請求救濟」等意旨。揆諸前開大法官解釋理由書之意旨，國家賠償法第2 條第2 項後段規定之所謂「怠於執行職務」，其職務需以法定職務為限，且需綜合判斷法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素，認定該等法規範是否有保障特定人之意旨，而該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間者，始足當之。
㈡原告主張被告對於所經管之系爭土地遭違章建築無權占用之
情形應確實查報，並通知或協調目的事業主管機關依法處理，對於非法使用系爭土地之人有予以取締、罰鍰、責令其回復原狀之義務，並指明被告負有前開職務義務之依據為不動產處理原則第3 條第1 項、第4 項第2 款及公路法第30條第
1 項、第72條第1 項等規定。惟查：
1.不動產處理原則第1 條第1 項明定「為利國有公用被占用不動產之處理，訂定本處理原則」，其制訂目的乃為利於處理國有公用被占用之不動產，而處理被私人占用之公用地之結果，其利益自為不特定之人均得享有，係為公共利益或一般國民福祉而設之規定。且就不動產處理原則整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，被占用土地之鄰地所有權人，並非上開法令明確規定保護之特定人、或符合法定條件而可得特定之人、或依意旨為有受保障之特定人，是不動產處理原則並非專在保護或增進某特定人之利益而存在。再者，不動產處理原則第3 條第1 項及第
4 項第2 款明定：「國有公用不動產被機關以外之占用者（以下簡稱私人）占用，管理機關經審慎評估有公用需要或為其主管目的事業需用者，應瞭解占用成因，分類處理，妥為評估收回方式，以利依預定計畫、規定用途或事業目的使用，並避免紛爭」；「第一項所稱收回方式包括：㈡違反相關法律或使用管制者，通知或協調目的事業主管機關依法處理」。上開法文既定有經審慎評估需用者，應瞭解占有成因，妥為評估收回方式，通知或協調目的事業主管機關等處理方法，主管機關固不得任意決定不為收回，惟就何時為收回及其方法，則不能謂全無任何裁量餘地。從而，不動產處理原則自難認符合法律規範目的係為保障特定人民之法益之要件。
2.公路法第1 條規定：「為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，特制定本法」。依其立法目的，亦係為健全行政區域往來運輸、增進公共福利與交通安全等公益需要，為對一般國民福祉而設之規定，而公路規劃、修建與養護，係由公路主管機關依職權為之，一般人民並無公路規劃、修建、養護之公法上請求權，此觀諸公路法未賦與一般人民對公路主管機關所屬公務員為公路養護及管理等特定職務行為之請求權即明，實無保護第三人之意旨。又就公路法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，亦難認有保障特定公路用地周圍所有權人之意旨。是原告等人雖為系爭土地鄰地所有權人，但並非公路法明確規定保護之特定人、或符合法定條件而可得特定之人、或依意旨為有受保障之特定人，自難認符合法律規範目的係為保障特定人民之法益之要件。
3.不動產處理原則、公路法均非屬具有保障特定人利益之法規範，被告機關單獨被賦予行政義務，但原告並不因此享有相應之請求權利，原告自不得援引向被告請求對無權占有公用地之違章建築予以查報、收回、取締、責令其回復原狀等作為。準此，原告主張系爭土地因遭違章建築占用，致使系爭原告土地之使用功能受損云云，惟此僅涉原告因行政機關履行義務而獲得間接的事實上附帶、反射之利益，究難本於公法請求權請求被告修建、養護、管理系爭土地，進而以被告未依原告之請求為之，逕依國家賠償法第2 條第2 項後段規定請求國家賠償，故原告以被告所屬公務員怠於查報、取締及處理系爭土地上之違章建築為由，依國家賠償法第2 條第
2 項後段規定請求國家賠償，核與本規定尚有未合。㈢況依前揭不動產處理原則第3 條第1 項，明定管理機關經審
慎評估有公用需要或為其主管目的事業需用者，應瞭解占用成因，分類處理，妥為評估收回方式，以利依預定計畫、規定用途或事業目的使用，並避免紛爭等語。系爭土地於89年徵收完成，惟自88年間開始即有原土地所有權人與無權占有人以危及交通、人、建物安全等理由向被告陳情、異議或激烈抗爭，嗣經桃園市政府都市計劃第3 次通盤檢查後再議，期間被告曾於83年、88年及105 年11月完成3 次發包改善工程，惟均因無法進行施工而解約等情，有被告提出處理陳情事件各機關函覆之資料在卷可參（見本院卷第191 至238 頁），是被告既於徵收土地完成後，已依前開程序為處理，亦難認有何怠於執行職務之情事，併予敘明。
㈣原告又主張系爭原告土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為
通常之使用，對系爭土地得主張通行權，因被告怠於執行職務，致其通行權受損云云。惟民法第787 條係規定土地相鄰間之通行關係，土地所有人僅因法律之規定，其所有權內容受有限制而已，並非受限制之相對人，因此而取得一種獨立之限制物權（最高法院71年度台上字第1197號判決意旨參照），故系爭原告土地是否為袋地、系爭土地是否為系爭原告土地通常使用所必要之供通行範圍、原告就系爭土地有無袋地通行權、通行之處所及範圍為何等項，均尚待法院判決確認及形成之，是原告於確認袋地通行權存在經判決確定前，主張其通行權受有損害云云，難謂可採。再者，原告係依國家賠償法第2 條第2 項後段之規定，主張被告怠於執行職務致其受有通行權不能行使之損害，惟如前所述，國家賠償法第2 條第2 項後段所稱公務員怠於執行職務，需其職務需以法定職務為限，且需該法律乃是保護權利受侵害之人的保護規範，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間者，始足當之。而前揭不動產處理原則、公路法並非保障特定人之保護規範，原告尚不得援引以之對被告主張權利，故原告主張系爭原告土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為通常之使用，對系爭土地得主張通行權乙節，究難本於公法請求權，而得請求被告查報、取締系爭土地上之違章建築並予修建公路。從而，原告主張其通行權受損云云，亦非有據。
五、綜上所述，本件原告主張依國家賠償法第2 條第2 項後段之規定，請求被告應負國家賠償責任，難認有據。從而，原告請求被告應賠償其所受損失，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及未經援用之證據，經本院審酌後，認對判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 28 日
民事第二庭 法 官 曾家貽以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 107 年 9 月 28 日
書記官 吳秋慧