臺灣桃園地方法院民事判決114年度國字第6號原 告 劉欽凱
張瀚元共 同訴訟代理人 徐偉峯律師被 告 桃園市政府法定代理人 張善政訴訟代理人 陳河泉律師上列當事人間請求國家損害賠償事件，本院於民國114年9月18日辯論終結，判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項前段分別定有明文。本件原告前以書面向被告機關請求國家賠償，經被告於民國113年8月20日作成拒絕賠償理由書（本院卷第17頁），是原告於起訴時已依前揭規定踐行書面請求程序，核無不合，先予敘明。
貳、實體方面：
一、原告主張：
（一）坐落桃園市○○區○○段○○○○段0000000地號土地（面積29平方公尺，權利範圍1/1，下稱系爭土地）原為訴外人彭呂素琴所有，嗣第三人新竹商銀以假扣押債權人之身分聲請扣押系爭土地，本院民事執行處以90年度執全字第1826 號假扣押強制執行事件（下稱系爭強制執行事件）查封，後由第三人力興資產管理股份有限公司聲請對系爭土地強制執行拍賣（112年度司執字第15446號），並於112年8月23日進行第三次拍賣，該拍賣公告之「使用情形」欄記載：「拍賣土地使用分區為中壢平鎮都市計畫（民國61年2月26日）道路用地，屬公共設施用地，土地取得方式為徵收、協議價購，需地機關為桃園市政府工務局。」，其係依據被告桃園市政府所核發之「桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」之記載。而系爭土地之所有權人仍為彭呂素琴而非政府單位，因此原告認為拍賣標的物即系爭土地係屬未經協議價購或未經徵收之公共設施保留地而參與投標，以新臺幣（下同）3,010,888元得標（各出資1/2），並持桃園地院核發之「不動產權利移轉證書」辦理系爭土地之所有權移轉登記完畢。詎料，原告嗣與第三人就系爭土地簽訂買賣合約，辦理移轉過戶登記時，因地政機關依據桃園市政府都市發展局桃都開字第1120031823號函、桃園市○○區○○0000000000號函，以系爭土地業經協議價購為由拒絕過戶，原告自此始知悉系爭土地早於61年間辦理協議價購，不僅無法過戶，也無法申請移轉容積，原本與第三人簽定之土地買賣合約也無法執行，受有財產上重大損害。
（二）又系爭土地現為「道路用地」，此為桃園市政府及其相關單位在拍定前已充分知悉之業務職掌範圍內之事實，系爭土地究否曾經徵收或曾經協議價購，乃屬強制執行法第77條所規定足以影響交易之特殊情事及其應記明之事項，更屬於拍賣標的物之「權利瑕疵擔保事項」，自為桃園市政府所應予查明之事項，被告卻未於土地使用分區證明書上詳實記載。嗣經法院函詢時即應查明系爭土地是否曾經徵收或協議價購，其所屬承辦公務員就系爭土地業已協議價購均故意隱匿或過失漏未回覆，使法院未於拍賣公告上公開揭露該等訊息，導致原告誤認系爭土地為未經協議價購之土地而參與投標並得標。原告因法院承辦本件拍賣事件之司法事務官與被告所屬公務員之前述故意、過失行為，致使原告標得之系爭土地變成毫無使用權能之道路用地，受有相當於得標金額即3,010,888元之損害，爰依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠償原告兩人各佔一半之權益，各請求1,505,444元等語，並聲明：（一）被告應給付原告劉欽凱1,505,444元及自國家賠償請求書送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。（二）被告應給付原告張瀚元1,505,444元及自國家賠償請求書送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告則以：
（一）本院民事執行處以112年2月17日桃院增天112年度司執字第15446號函，函請被告都市發展局檢送系爭土地之都市計畫土地使用分區證明書，並覆知系爭土地是否現有或將來有區域計畫法施行細則第10條情事，或其他徵收、限制該土地使用之計畫。被告都市發展局就法院來函所詢事項，提供行政協助，以112年2月24日桃都行字第1120005822號函，回復系爭土地目前非屬依都市計畫法第81條所指新訂都市計畫或擴大都市計畫而先行劃定地區範圍及實施禁建之土地，並檢送系爭土地土地使用分區證明書一份，被告所檢送之「桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」及桃園地方法院民事執行處拍賣公告，均僅記載系爭土地屬於「公共設施用地」，並未記載系爭土地屬於「公共設施保留地」，原告自無認為系爭土地係屬「公共設施保留地」而參與投標之餘地，且本院民事執行處亦未函詢被告系爭土地是否屬「公共設施保留地」，有關徵收、協議價購等紀錄並非桃園地方法院民事執行處所詢事項，且該紀錄係由各用地機關留存，非屬被告都市發展局職掌。況本院民事執行處拍賣公告附表之備註欄尚特別記載：「五、拍賣土地是否依相關規定經限制開發，或使用上有無其他限制（如是否已符合既成道路之事實而構成公用地役關係或有其他原因致無法用以容積移轉或交換等），請投標人注意並自行向主管機關查明，拍定後不得以此緣由請求撒銷拍定。」，原告於投標前亦未向被告函詢系爭土地是否屬「公共設施保留地」，自不可歸責於被告。是被告公務員依法院函詢主旨而為函覆，於執行職務並無原告所稱故意隱匿或過失漏未回覆及怠於執行職務之情，原告對於被告公務員為特定職務行為，亦無公法上請求權存在。從而，原告之主張顯與國家賠償法第2條第2項規定不符，請求並無理由。
（二）又系爭土地於61年2月26日中壢平鎮都市計畫案經劃設為道路用地，其土地使用分區迄未變更，系爭土地並已開闢供作桃園市中壢區大同路道路使用，系爭土地已依61年公告地價辦理協議價購在案，則系爭土地既已辦理協議價購以供開關道路之用，顯業依其都市計畫劃設之土地使用分區，按原規劃指定之目的作為公共設施用地（道路）使用，已無留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得後按原目的使用可言，自不具保留性質。此外，依原告所提112年9月13日土地買賣契約書第17條約定：「本件標的若係提領補償價金或協議價購之土地⋯等情形，自非屬公共設施保留地時，乙方須將所有款項金額無息退還且買賣作廢。」，若如原告所主張，其於參與法院投標時，誤認系爭土地係屬未經協議價購或未經徵收之公共設施保留地，則原告與第三人簽立土地買賣契約時，即可直接約定系爭土地係屬公共設施保留地，原告與第三人顯未為系爭土地係屬公共設施保留地之約定，反而就本件標的約定關於提領補償價金或協議價購之土地等情形，足見原告於投標時並未誤認系爭土地係屬公共設施保留地。況原告於參與投標並得標後，亦已依本院核發之不動產權利移轉證書辦理系爭土地之所有權移轉換完畢，原告並未請求撤銷拍定，拍定自屬合法有效。至原告另謂地政機關因系爭土地業經協議價購為由，拒絕原告與第三人辦理移轉過戶登記云云，經被告都市發展局分別函詢桃園市中壢地政事務所及桃園市龜山地政事務所，均函覆稱無原告所稱地政機關拒絕辦理移轉登記之情事等詞，資為抗辯。並答辯聲明：原告之訴駁回。
三、得心證之理由：
（一）按依都市計畫法第42條第1項規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園……」，及都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」，及內政部87年6月30日（87）台內營字第8772176號函、內政部93年5月17日台內營字第09300841572號函內容可知，都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定「劃留待將來取得」之公共設施用地，若「已取得」之公共設施用地，即非屬公共設施保留地。又公共設施用地業經政府協議價購，且已開闢使用，但土地仍登記為私有土地者，亦非屬公共設施保留地，其理由在於：１、公共設施用地固非以「已開闢使用」為認定基準，而係以「已取得」為認定基準。２、在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人不得認係無權占有而請求返還（最高法院85年台上字第389號判決參照），是以，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理所有權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，且已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地。（臺北高等行政法院高等庭112年度訴字第647號判決）
（二）又所謂公共設施用地，係指依都市計畫法規定，於都市計畫地區範圍內，所設置供作公共設施使用之土地；所謂公共設施保留地，則指依都市計畫法規定，於都市計畫範圍內指定之公共設施用地，而未經政府開闢或使用之公私有土地。職是，公共設施用地在未經取得前，乃為公共設施保留地，政府不得逕予使用收益，二者顯不相同。（最高法院106年台上字第823號判決參照）。
（三）綜上可見，顯然無法以「所有權是否登記在政府機關名下」來認定該土地是否為公共設施保留地，而「公共設施保留地」係屬留待嗣後政府取得作為「公共設施用地」之意，若已經由政府取得，即成為「公共設施地」，自不用再「保留」供未來作為公共設施用地之用，故只要是「公共設施用地」即絕非「公共設施保留地」甚明。查系爭強制執行事件於112年8月23日進行第三次拍賣之拍賣公告之「使用情形」欄已記載「...土地係位於中壢區大同路147號門前之道路用地...」、「備註」欄記載「拍賣土地使用分區為中壢平鎮都市計畫（民國61年2月26日）道路用地，屬公共設施用地，土地取得方式為徵收、協議價購，需地機關為桃園市政府工務局。...拍賣土地是否依相關規定經限制開發，或使用上有無其他限制（如是否已符合既成道路之事實而構成公用地役關係或有其他原因致無法用以容積移轉或交換等，請投標人注意並自行向主管機關查明....」（本院卷第45頁，下稱系爭拍賣公告），已明確說明系爭土地經過政府機關徵收、協議價購而取得之「公共設施用地」，自無使人得以誤認系爭土地為「保留待政府機關取得」之公共設施「保留」地。
（四）且就原告之主張，本院曾發函請原告說明「請敘明原告是何時、向哪一個地政機關遞件申請，並檢附該機關拒絕原告過戶（移轉所有權）申請之書面，若有申請案號，請一併提供，俾利釐清『拒絕過戶』之原因及法律依據。」、「原告主張因被告故意隱匿或過失未回覆系爭土地已協議價購事實，致使原告標得的系爭土地變成毫無使用權能的道路用地（起訴狀第5頁），又稱系爭土地之所有權人仍為彭呂素琴而非政府單位，因此原告認為系爭土地屬未經協議價購或未經徵收之公共設施保留地而參與投標（起訴狀第3頁），則原告投標時『誤認』的內容究竟是『以為系爭土地不是道路用地』還是『以為系爭土地是公共設施保留地』？若是『誤以為系爭土地是公共設施保留地』，請說明原告主觀上對於『公共設施保留地』的定義為何及相關的法律依據。」（本院卷第85-86頁），然原告於114年7月29日回應本院上揭詢問之民事準備（一）狀即轉而主張系爭拍賣公告對被告取得系爭土地之方式究竟是徵收或協議價購僅是舉例說明、並未明確，「退步而言，即使原告對『公共設施保留地』之定義有所誤解，但前提是拍賣公告上應有清楚之完整資訊供欲投標者評估，即是否有協議價購應清楚記載，而被告回復法院內容既有疏漏不完整...」等語（本院卷第147頁），並未說明其「誤認」者究竟是「系爭土地非道路用地」還是「以為系爭土地是公共設施保留地」、亦未說明其於投標時所認知的「公共設施保留地」的定義及依據究竟為何，反而改弦易轍將重點放在「被告沒有向法院講清楚是『徵收』還是『協議價購』的方式來取得系爭土地」，但不管被告是用徵收還是協議價購的方式來取得系爭土地，被告都已經取得系爭土地而使系爭土地成為公共設施用地，且系爭拍賣公告也相應載明系爭土地已是公共設施用地，自然無從讓原告誤認為系爭土地是「可以辦理容積移轉的公共設施保留地」；至於無法過戶一節，於本院詢問後，原告又改稱其與第三人因嗣後知悉系爭土地非公共設施保留地而依合約將其等間買賣契約作廢，故撤回買賣過戶申請（本院卷第148頁），顯然根本沒有起訴狀所主張的「地政機關拒絕過戶」的情形，再加上系爭拍賣公告已載明是否有無法用以容積移轉的原因需要投標人自行向主管機關查詢，已提醒應買人注意可能致無法用以容積移轉等情節，被告及系爭拍賣公告並未隱匿系爭土地並非公共設施保留地或已經政府機關價購取得之事實，而每位應買人應買法院拍賣不動產的動機不一，有些是為投資獲利、有些是要自行使用、有些想要辦理容積移轉或爭取稅率優惠、土地合併等，每個因素都是足以影響投標意願和交易價格，應買人起碼要對自己在意的交易因素進行基本的查證，然原告自始至終未曾提出自己曾在應買前曾向被告查詢之紀錄，可見原告在應買時非但對於「公共設施保留地」之定義根本搞不清楚、亦未依系爭拍賣公告盡其查詢義務，連自己買下的土地到底為什麼無法過戶，說法都能前後不一、大相徑庭，其主張自無可採。
（五）至原告主張之強制執行法第77條，為規定查封時執行法院書記官製作查封筆錄時所應載明的事項，與系爭拍賣公告與被告機關函覆法院事項及本件爭點完全無關，併此指明。
四、綜上所述，被告與系爭拍賣公告並無故意隱匿或過失漏未回覆/登載應說明/記明事項之情形，原告依國家賠償法第2條第2項規定請求被告給付原告2人各1,505,444元及自國家賠償請求書送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。
五、原告聲請傳喚向原告買受系爭土地之人即劉妍伶作證並稱還需確認買賣契約書以證明原告與他人買賣系爭土地之情形，然被告並無故意或過失已如前述，原告與他人如何買賣系爭土地一事即無調查之必要。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，核與判決之結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 114 年 10 月 17 日
民事第三庭 法 官 洪瑋嬬正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 114 年 10 月 17 日
書記官 謝喬安