臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第9號原 告 大埤鄉農會生鮮超市法定代理人 吳強訴訟代理人 劉昌坪 律師被 告 雲林縣政府法定代理人 蘇治芬訴訟代理人 楊慧美
陳依君上列當事人間菸害防制法事件，原告不服被告雲林縣政府民國
101 年4 月17日府衛藥字第0000000000號罰鍰處分及行政院衛生署101 年8 月30日衛署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院於101 年11月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：被告於民國101 年2 月17日下午2 時16分許，執行衛生局所聯合稽查勤務，查獲原告在雲林縣○○鄉○○村○○路○○號所經營之商店展示架中間位置，以階梯式擺放3包「峰」品牌之菸品，被告認為原告違反菸害防制法第10條第1 項之規定，乃依同法第23條規定裁處原告新臺幣（下同）1 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、菸害防制法第10條第1 項規定授權主管機關制定販賣菸品場所標示及展示管理辦法（下稱管理辦法），然該管理辦法第
4 條，單一品項是規定在第2 款，不得超過最小單位最大表面，沒有要求擺放方式；管理辦法第6 條第2 款規定如非平面者，應以總面積、總表面積為之，並未限制菸品擺設一定要平面，立法理由亦認為可以非平行擺放，本件既然涉及菸品擺放位置即應回歸管理辦法第4 、6 條之規範，原告均未違反上開規定，如何達到引起消費者注意，然被告卻以管理辦法第8 條之規定（該條應係規範擺放方式以外之特效方式）處罰，且本件處分書亦未記載處罰法令之依據及證據等，其處分實有不當。
二、管理辦法第8 條所謂「其他引人注意之方式」，應限於動態展示之行為：
㈠本案爭點厥為：就法律解釋方法上，管理辦法第8 條規定所
謂「其他引人注意之方式」，是否必須與「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」相類似，始構成「其他引人注意之方式」？對此，行政院衛生署100 年12月1 日衛署訴字第0000000000號訴願決定、釋憲實務及法院見解均採取肯定之見解，即法律條文採例示及概括規定模式者，概括規定應具備與例示規定相同之特性，此應為文義解釋之當然法則。
㈡釋字第521 號解釋：「為確保進口人對於進口貨物之相關事
項為誠實申報，以貫徹有關法令之執行，海關緝私條例第三十七條第一項除於前三款處罰虛報所運貨物之名稱、數量及其他有關事項外，並於第四款以概括方式規定『其他違法行為』亦在處罰之列，此一概括規定，指報運貨物進口違反法律規定而有類似同條項前三款虛報之情事而言。」㈢釋字第585 號理由書：「真調會條例第八條第一項規定：『
本會或本會委員依本條例為調查時，得為下列行為：一、通知有關機關、團體、事業或個人到場陳述事實經過或陳述意見。二、通知有關機關、團體、事業或個人提出有關檔案冊籍、文件及其他必要之資料或證物。但審判中之案件資料之調閱，應經該繫屬法院之同意。三、派員前往有關機關、團體、事業或個人之辦公場所、事務所、營業所或其他場所為必要之調查或勘驗。四、委託鑑定。五、於必要時，得就指定案件或事項，委託其他機關調查。六、其他必要之調查行為。』……真調會條例第八條第一項第六款規定之其他必要調查行為，係為補充同項第一款至第五款規定不足所定之概括條款，解釋上以與同項第一款至第五款之行為具有類似性之調查行為為限。」㈣前大法官姚瑞光先生於釋字第173 號解釋中亦指出：「制定
法律時，於條文內規定多數事項者，因事項繁多，無法一一列舉，乃列舉一事項或數事項為例，而於列舉事項之末，綴以概括全部事項之文句，前者謂之例示規定，後者謂之概括規定。從而，例示規定中列舉之事項，係從概括規定範圍內抽出，故概括規定之事項必與例示規定事項性質相類。」㈤前大法官施文森先生於釋字第488 號解釋中亦指出，按銀行
法第六十二條第一項對於主管機關所得採取之措施一一加以列舉，僅於列舉事項之末加載「其他必要之處置」，必要處置屬概括規定，概括事項置於列舉事項之後，其所概括者應與其前所列舉者同一種類，此即所謂「同類解釋法則」。
㈥最高行政法院94年度判字第77號判決：「單以例示規定，除
例示規定外如何適用該規定，亦有疑義。為避免上述之弊病，多數法令採例示兼概括規定。以此方式所訂，概括規定係補充例示規定之不足，故概括規定須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據。」㈦最高行政法院98年度判字第917 號判決：「法律條文採例示
及概括定模式者，概括規定應具備與倒示規定相同之特性，此為文義解釋法則。故所得稅法第1 條第1 項所謂「其他以技藝自力營生者」，亦具備與律師、會計師、…表演人等相同之特性，即除依靠其技藝營生，並自負盈虧外，尚須對其所執行業務具有自主性。」㈧最高行政法院95年度判字第2128號判決：「按『本法所稱事
業如左：1 、公司。2 、獨資或合夥之工商行號。3 、同業公會。4 、其他提供商品或服務從事交易之人或團體。』為公平交易法第2 條所明定。該法條雖未針對『事業』明文予以定義，僅將立法者認為該當於此概念之主體加以例示，然該條第4 款『其他提供商品或服務從事交易之人或團體』係概括條款之立法方式，…其涵括對象需具備同條第1 至第3款例示部分之共同特徵。」㈨最高行政法院94年度判字第839 號判決：「行政院依國軍勤
務補償條例第3 條授權訂定之國軍軍事勤務範圍，亦明定上開條例第3 條所定國軍軍事勤務，係指戰爭以外，由現役軍人所執行之下列軍事勤務：1 、實彈演訓。2 、軍事運補。
3 、戰備構工。4 、設置阻絕障礙。5 、其他經國軍軍事勤務致人民傷亡損害補償委員會認定之勤務。其中第5 款固為概括條款，則依前4 款例示規定之規範意旨，該款之勤務仍應：以國軍執行軍事訓練及戰備整備等各項準備工作為範圍。」㈩而行政院衛生署100 年12月1 日衛署訴字第0000000000號訴
願決定書亦指出：「…經查販賣菸品場所標示及展示管理辦法第8 條規定之『其他引人注意之方式』，係為避免銷售菸品之場所，以各種特效方式，加強消費者對於菸品或菸品容器之印象而為規範；由原處分機關卷附之照片可知，訴願人並未以類似電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味及燈光之方式展示菸品，在展示架上單獨展示菸品，客觀上是否足以引起消費者之注意，而該當於販賣菸品場所標示及展示管理辦法第8 條規定之『其他引人注意之方式』，不無疑問…」。可知如於展示架上單獨展示菸品，係屬靜態展示行為，即非管理辦法第8 條所禁止。
準此，本案處分所依據之管理辦法第8 條所謂「其他引人注
意之方式」，依照大法官會議解釋、最高行政法院判決及行政院衛生署100 年12月1 日衛署訴字第0000000000號之訴願決定，必須與「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」類似。亦即，凡未以類似電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味及燈光之方式展示菸品，則不該當於管理辦法第8 條所規定之「其他引人注意之方式」。
再者，損害或限制人民權利之行政行為，本須依法律或法律
授權之法規命令，始得為之，釋字第443 號解釋理由書足資參照。換言之，行政機關僅得依菸害防制法及依其授權之管理辦法，限制人民權利。亦即，若未以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等或類似之其他引人注意之方式展示菸品者，即不應受到裁罰，否則不僅違反依法行政原則，更亦與上述大法官解釋與最高行政法院判決之見解相牴觸。
三、原告以非平行方式排列菸品，並不違反管理辦法第8 條所禁止之電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式：
㈠按無論本法或管理辦法均未限制展示菸品排放之方式，揆諸
大法官會議解釋、最高行政法院判決及行政院衛生署前揭訴願決定書之意旨，原告以非平行方式排列菸品，亦不構成管理辦法第8 條「其他引人注意之方式」等動態展示行為，被告機關以原告以非平行方式排列展示菸品，有違反菸害防制法第10條第1 項規定情事云云，顯屬誤解。
㈡依行政院衛生署前揭訴願決定書案件中，其原處分機關花蓮
縣政府卷附照片之菸品排列方式可知，其菸品相互間排列亦非平行，惟花蓮縣政府並不認定非平行排列之菸品違反本法之規定，且行政院衛生署前揭訴願決定亦未質疑此認定。本件被告機關卻認原告以非平行排列方式展示菸品有違反管理辦法之情事，地方主管機關間對於法律之解釋及執行顯不一致。姑不論非平行排列本非本法或管理辦法所禁止，地方主管機關對於非平行排列是否構成管理辦法第8 條所定動態展示行為，既有疑義，自應作對人民有利之解釋，不得逕自擴大法條所無之文義，並以罰責對人民相繩。
四、管理辦法第8 條應限於對電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味燈光或任何可能產生相同或類似「特效」之「動態」方式為展示行為之限制，否則涉及對原告營業自由及消費者獲得商品資訊權益之不當：
㈠如前所述，管理辦法第8 條所定「其他引人注意之方式」，
參照該條例示之其他行為態樣即電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、或燈光等，可知應僅指該條所列舉、或類似該條所列舉之「動態」展示方式，始為該條規範效力所及。因此，不得因管理辦法第8 條中之「引人注意」一詞，而將第8 條的限制擴張到「動態」以外之所有展示方式。本法並未規定所有產品均應以相同排列方式進行展示。原告所使用菸品展示架之空間配置或排列方式等，僅屬「靜態」展示，要與管理辦法第8 條所限制之相同或類似能產生「特效」之「動態」方式本質上有所不同，當非管理辦法第8 條所禁止。據此，則行政院衛生署國民健康局（下稱國健局）100年11月22日國健教字第00000000 00 號函及101 年2 月4 日國健教字第0000000000號函釋恐有違反管理辦法第8 條之規定，而有違法律保留原則、法律明確性原則之虞。
㈡再者，維護市場公平交易是現行法律制度保護的重要利益之
一，業者及消費者之權益只有在公平交易之市場環境下方能獲得保障。本法在保障人民健康外，同時亦保障消費者（成年吸菸人士）對菸草產品知的權利及業者於法令許可之範圍內進行商業活動的權益。此由本法允許業者，在不以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光等能產生「特效」之「動態」方式下，於菸品販賣場所展示菸品，並透過該展示使消費者知悉各項菸品品牌及價格有關之必要資訊可證。因此，區別不同品牌／品項以使消費者得以獲知不同品牌資訊及價格所必要之訊息，係合於本法之規定且受公平交易法所保護。如行政機關擅自擴大本法及管理辦法之適用，將涉及對原告營業自由及消費者獲取商品資訊權益之不當限制。
五、原告並無任何違反本法及管理辦法之主觀故意或過失：㈠依據行政罰法第7 條之規定，違反行政法上義務之行為，非
出於故意或過失者，不予處罰。準此，被告機關依法應負有證明原告之菸品展示行為，係出於違反本法及管理辦法之主觀意圖之義務。
㈡原告之菸品展示架並無任何以電子螢幕、動畫、移動式背景
、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式為之，展示架之顏色均係相近之銀白色，由現場光線及擺放位置並無特殊之情形，法律上亦未限制應使用何顏色，因為菸盒多為藍色、紅色、黑色，選用銀白色做為展示架，並未對於任何特定菸品有強化突出效果，且由卷附照片均為白天拍攝，由現場光線無法證明系爭展示架有所謂特殊聚光或影響光線之效果，再者，展示架在各菸盒下，僅有標示價格，別無任何特效方式，展示區內均遵照本法第10條規定，僅提供使消費者獲知菸品品牌及價格等之有限資訊，完全遵照符合管理辦法之規定；縱使被告所稱階梯式擺放是為了突出「峰」品牌之菸品，那也至多是在購買菸品消費者對於品牌之選擇有關，並無加強消費者對於菸品或菸盒之認知。至於原告以何空間配置或排列方式為菸品展示，要非本法及管理辦法所禁止，原告毫無違反本法及管理辦法之主觀故意或過失。被告機關既未能積極舉證原告有此主觀意圖，原處分當然違反行政罰法第
7 條之規定，構成違法處分，允無疑義。
六、原處分違反行政程序法第9 條及第36條所揭示之中立與客觀原則：
㈠行政程序法第9 條：「行政機關就該管行政程序，應於當事
人有利及不利之情形，一律注意。」；同法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利一律注意。」，是行政機關應於行政程序中考量人民之利益與不利益，不應單方偏好於任何人民團體之主張或解釋。又依同法第102 條：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政機關對人民作成裁罰處分前，應給予受處分人陳述意見之機會。
㈡查被告機關於作成系爭處分前，並未通知原告為陳述意見，
已與行政程序法第102 條之規定有所未合。又原處分逕自於欠缺任何法律基礎下，擴張管理辦法第8 條之解釋，未能兼顧當事人之利益，立場明顯偏頗，原處分顯然牴觸行政程序法第9 條及第36條所揭示之中立與客觀原則，要難維持。
㈢況且，本處分裁罰日期為100 年2 月17日，於裁罰時，尚未
有被告所提出之國健局100 年11月22日國健教字第0000000000號函及101 年2 月4 日國健教字第0000000000號函釋，被告要對原告管制，亦應先予行政指導，使原告知悉指導標準方是，惟本件未予指導，且在裁罰前亦未予當事人陳述意見之機會，顯然與法不合，且有違比例原則；雖被告陳稱其有先予指導，係原告均未改正，才會裁罰，然被告應舉證證明上情存在，其若未能舉證，實難採信。
七、綜上論述，本件原處分及原訴願決定均屬違法不當，原告懇請鈞院准予撤銷行政院衛生署訴願決定及被告機關原處分，藉保原告權益，並維法制等語。
參、被告則答辯以：
一、按國健局100 年11月22日國健教字第0000000000號函：「三、又菸害防制法第10條第2 項授權中央主管機關訂定之『販賣菸品場所標示及展示管理辦法』第8 條規定：『販賣場所不得以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式為菸品展示。』。前揭規定係為避免販賣場所以各種突顯方式加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，採列舉與概括規定併行之方式，除列舉『電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光』等方式外，因其他加強消費者對於菸品或菸品容器印象之突顯措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以『其他引人注意之方式』作概括式規定。」及101 年2 月4 日國健教字第0000000000號函：「二、…除列舉『電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光』等方式外，因其他加強消費者對於菸品或菸品容器印象之突顯措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以『其他引人注意之方式』作概括式規定。」
二、於本件裁罰前，被告即先後於100 年8 月10日、100 年10月
3 日、100 年10月21日、100 年12月6 日、101 年1 月2 日
101 年1 月30日分別對原告為輔導，但原告均未予改正，被告方於101 年2 月17日執行聯合稽查勤務時，於查獲原告菸品展示架上之菸品，特別置於所有菸品之中央區塊，且菸品陳列刻意擺成與左右二側之菸品不一致，再者展示架中央之菸品所占面積明顯大於其他區塊並有銀色反光背景之情形時，予以裁罰。參據國健局100 年11月22日國健教字第0000000000號函及101 年2 月4 日國健教字第0000000000號函釋之意旨，將某項品牌之菸品與其他品牌菸品區隔，以突顯該特定菸品，故本案客觀上該菸品之展示方式，足以引起消費者之注意，核與菸害防制法第10條第1 項規定未合，原告上開違章情節明確，惟被告為求慎重再以雲林縣衛生局101 年3月19日雲衛藥字第0000000000號函，經國健局101 年4 月3日國健教字第0000000000號函：「…所詢查獲販賣菸品場所於『菸品展示架中間位置，將特定品牌之菸品以大於其他菸品1-2 倍之方式及以銀色反光背景、非平行排列等，特別突出之方法展示菸品』，其以銀色反光為背景，並將某特定菸品展示區塊之面積大於其他區塊，且區塊內之菸品陳列刻意擺成與其他菸品為不一致陳列，客觀上該展示方式，應足以引起消費者之注意，係屬前揭規定所稱『其他引人注意之方式』展示菸品，核與菸害防制法第10條第1 項規定未合。」，審認係屬上開規定所稱「其他引人注意」之方式展示菸品。
三、原告固以行政院衛生署100 年12月1 日衛署訴字第0000000000號訴願案決定書之事實及決定意旨為其訴理由，惟上開案例係花蓮縣衛生局查獲菸品展示架上之「單獨展示」菸品，與本案事實「菸品展示架中間位置，將特定品牌之菸品以大於其他菸品二倍之方式及以銀色反光背景、非平行排列等特別突出之方法展示菸品」非屬同一展示方式，且案情不同，係屬個案，自難比附援引，其訴理由，並不足採。
四、且亦經行政院衛生署101 年8 月30日衛署訴字第0000000000號訴願決定，係以「3 、…上開規定所禁止之菸品展示方式，並不以『特效』、『動態』方式為限，而應視菸品展示之方式客觀上是否足以引起消費者之注意，本件由卷附現場拍攝之照片顯示，訴願人係於菸品展示架中間位置，以單獨一區擺放3包 相同品牌菸品，且以階梯式高低排列，相較於兩旁展示架上之其他菸品均以平行方式排列擺放明顯不同，顯係刻意突顯系爭菸品，客觀上已足以引起消費者之注意，核屬違反前揭規定，並無疑義，訴願人所稱管理辦法第8 條僅限制特效之動態展示方式云云，容有誤解。」為由，駁回原告之訴。
五、次按菸害防制法之立法目的在於維護國民健康，而各級衛生行政機關肩負保障國民健康之行政責任；對於菸品展示管理，在保障國民健康與商業自由權之間，應依比例原則，做合宜之行政裁量，簡言之，原處分並無牴觸憲法對人民言論自由與財產權之保障，被告依其立法目的與衛生署函釋意旨，審究原告違章情節之輕重，僅處最低罰鍰1 萬元，應符合比例原則。準此，本案原告違規事證明確，所訴顯無理由，不足採，被告依法核處並無違誤，尚請鈞院依法駁回原告之訴等語。
肆、本院之判斷：
一、原告於101 年2 月17日下午2 時16分許，在其所經營之商店（即雲林縣○○鄉○○村○○路○○號）展示架中間位置，以銀色反光板為背景，階梯式擺放3 包「峰」品牌之菸品（下稱系爭菸品）為展示，為被告執行衛生局所聯合稽查勤務所查獲，嗣被告以其違規事實明確，於101 年4 月17日開立府衛藥字第0000000000號行政裁處書，裁處原告罰鍰10,000元，後經原告不服，而提起訴願，經行政院衛生署於101 年
8 月30日以衛署訴字第0000000000號訴願決定書駁回原告之訴願等情，有上開行政裁處書、訴願決定書、稽查紀錄表、現場蒐證照片5 幀等件在卷可稽，復經本院依職權調取行政院衛生署衛署訴字第0000000000號訴願卷宗查核無訛，且為兩造所不爭執，自堪信其為真實。
二、兩造之爭點厥為：㈠系爭處分書有關事實、理由、法令依據、證據是否漏未記載，有無違反行政程序法關於行政處分書面記載規定；㈡本案菸品擺放方式是否僅適用於管理辦法第
4 、6 條；㈢關於菸品擺放方式及擺放方式以外之特效方式，有無區別，是否後者才應適用管理辦法第8 條；㈣相關
100 年11月22日、101 年2 月4 日國健局函釋，是否違反管理辦法第8 條法律保留原則、法律明確性；㈤以階梯式高低排列菸品，與兩旁排列方式不同，是否構成上開管理辦法第
8 條「其他引人注意之方式」；㈥原告之行為是否無故意或過失。茲分述如下：
㈠按行政程序法第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者
，應記載下列事項︰處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。主旨、事實、理由及其法令依據。有附款者，附款之內容。處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。發文字號及年、月、日。表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」；又依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法，最高行政法院96年判字第594 號判決要旨可供參照。查系爭處分書，業已依照行政程序法第96條第1 項規定，表明處罰機關為雲林縣政府，另於說明欄依序就：一、受裁處人基本資料。二、事實。三、裁處理由及法令依據。及於處分書末，有處分機關及其首長之簽名，並於附註欄載明受裁處人對本裁處書如有不服者，得為行政救濟方法、期間及其受理機關等事項，記載完備。而觀之系爭處分書，就事實之梗概，尚屬明瞭，其裁罰之理由及其法令依據，亦屬明確，足以依其記載判斷行政處分是否合法妥當，依上開最高行政法院判決意旨，並無違背行政程序法第96條第1 項，行政處分以書面要件之規定。再者，吾國刑事案件之起訴書，就犯罪事實部分，檢察官通常僅記載構成要件事實，甚或連構成要件事實之記載，亦未必然完全齊備，然整個犯罪事實之確定，尚待法院耗費時日，調查證據後，予以補充完足，可知適用嚴密程序之刑事程序，尚且如此，無人質疑起訴程序不合法，何況講究效率，適用非嚴密程序之行政處分，豈能要求比刑事程序更高之規格，原告於此，謂被告未盡處分理由說明之法律義務，尚有誤會。
㈡次按「為防制菸害，維護國民健康，特制定本法；．．．。
」「販賣菸品之場所，應於明顯處標示第6 條第2 項、第12條第1 項及第13條意旨之警示圖文；菸品或菸品容器之展示，應以使消費者獲知菸品品牌及價格之必要者為限。前項標示與展示之範圍、內容、方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「違反第5 條或第10條第1 項規定者，處新臺幣1 萬元以上5 萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」菸害防制法第1 條、第10條及第23條分別定有明文。又菸害防制法之中央主管機關行政院衛生署依上開菸害防制法第10條第2 項之授權訂定「販賣菸品場所標示及展示管理辦法」，該管理辦法第8 條規定：「販賣場所不得以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式為菸品展示。」其立法理由載明：「為避免販賣場所以各種特效方式加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，爰訂定展示菸品之限制。」上開管理辦法之規定，符合菸害防制法為防制菸害，維護國民健康之立法精神，且與授權明確性原則無違，亦無違反法律保留原則，合先敘明。
㈢又前揭管理辦法第8 條之訂定，考其訂定之說明，係為避免
販賣場所以各種「特效方式」，加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，爰訂定展示菸品之限制，可見該辦法第8 條，係避免販賣場使用特殊展示效果，引起購買菸品之慾望或刺激菸品消費，為防制菸害，維護國民健康，乃採列舉與概括規定併行之方式，限制菸品或菸品容器之展示方法，除列舉「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等方式外，因其他加強消費者對於菸品或菸品容器之印象之突顯措施難以一一列舉，為免疏漏，乃另以「其他引人注意之方式」作概括式規定，並未限定所謂之「特效方式」，係以動態之展示方式為限。而上述管理辦法第4 、6 條，雖已就菸品擺放方式為限制，然其規範目的，係為避免販賣場所以展示方式達到菸品廣告之效果，以防止無購買菸品意識之消費者接觸到菸品資訊，是以倘若販賣場所，以其他合於上述管理辦法第4 、6 條之其它特殊方式，來突顯該菸品，即應屬上述管理辦法第8 條「其他引人注意之方式」概括規定之規範範圍。至於展示特定菸品區塊是否為上開「其他引人注意」之方式，應就具體個案，審酌該展示特定菸品區塊之大小、形狀、顏色對比、位置等因素綜合判斷，是否已與其他品牌區隔，以突顯特定菸品，而客觀上足以引起消費者注意。再按上述管理辦法第8 條規定，主要係禁止販賣場所利用引人注意之方式為菸品展示，其著重者應為所使用之方式客觀上是否足以引起消費者注意，若販賣場所為菸品展示，已超出使消費者獲知菸品品牌及價格之必要範圍，以突顯特定菸品，而客觀上足以引起消費者注意者，即屬違反上述管理辦法第8 條及菸害防制法第10條第1 項後段規定。而非謂販賣場所須使用類似「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」之引人注意之方式，始為違反上開法令之規定。蓋平面靜態之展示，如善加利用背景顏色、圖片、影像、文字、符號或擺設方式等，其引人注意之效果，並不亞於類似「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等方式所產生之效果。而原告雖主張本件應適用上述管理辦法第
4 、6 條之規定，而非適用上述管理辦法第8 條之規定，縱認應適用上述管理辦法第8 條之規定，惟就法律解釋方法上，上開管理辦法第8 條規定所謂「其他引人注意之方式」，必須與「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等質量類同的方式，始構成「其他引人注意之方式」，對此，釋憲實務、法院及衛生署均採取肯定之見解，即法律條文採例示及概括規定模式者，概括規定應具備與例示規定相同之特性，此應為文義解釋之當然法則云云。惟本院認為上述管理辦法第4 、6 、8 條之規定，均係為規範菸品展示所為之規定，上述管理辦法第8 條之規定之「其他引人注意之方式」係為補充其他規定不足所為之概括性規定，縱使展示符合上述管理辦法第4 、6 條之規定，仍應合於上述管理辦法第8 條之檢驗；而且文義解釋僅係法律解釋方法之一，並非唯一，是法律解釋仍應參酌論理解釋、目的解釋、歷史解釋等方法為綜合考量，為適法之解釋，並非針對於所有法律解釋均應以文義解釋為唯一之依歸，其主張核與上述管理辦法第8 條及菸害防制法第10條第1 項之立法精神不符，尚非可採。據此，國健局於100 年11月22日國健教字第0000000000號函關於「…區塊內之菸品陳列刻意擺成與其他菸品為不一致陳列，業已明顯將某項品牌之菸品與其他品牌區隔，以突顯該特定菸品，故客觀上該菸品於展示方式，應足以引起消費者之注意，其展示方式即屬前揭『其他引人注意之方式』為菸品展示」及101 年2 月4 日國健教字第0000000000號函關於「菸品展示架中間位置，將特定品牌之菸品以大於其他菸品1-2 倍之方式及以銀色反光背景、非平行排列等，特別突出之方式展示菸品」，係屬前揭規定所稱『其他引人注意之方式』展示菸品」所為之釋示，經核與管理辦法第8條之規定無違。
㈣經查，觀之雲林縣衛生局稽查人員於101 年2 月17日稽查時
所拍攝之照片，原告在其經營之商店展示架，展示系爭菸品，該展示空間，明顯比其他菸品之展示空間大1 至2 倍以上，且位於中間，又於兩旁以較粗、較為立體之框架加以區別，而在中間展示區域，該菸品之展示，係以銀色反光板為背景，按階梯式擺放系爭3 包菸品，該菸品之展示，係以突出的數個特定空間加以擺設，其他空間則鏤空，造成視覺上有層次感之階梯狀，使菸品擺設於此處，獨樹一格，猶如鶴立雞群，襯托出系爭菸品之獨特性，以吸引消費者目光，自屬上開管理辦法第8 條『其他引人之方式為菸品之展示』。此與其他菸品，均依序平行擺設之方式，並無突出之區塊，突顯其菸品之情形顯然不同，故系爭菸品擺設之方式，客觀上足以引起消費者注意，且超出使消費者獲知該菸品品牌及價格之必要範圍，被告因此認定原告違反菸害防制法第10條第
1 項後段規定，並依同法第23條規定裁處1 萬元罰鍰，認事用法，並無違誤。
㈤原告雖主張被告於本件稽查後，仍無法自行判斷本件是否違
反管理辦法第8 條之規定，因此為求慎重，乃再於101 年3月19日向國健局函詢，並於國健局回覆後，方作成本件處分。被告身為菸害防制法之地方主管機關，於其所稱之國健局
101 年2 月4 日函示之後，仍認為有疑義，而有必要再度向國健局函詢，且被告確於國健局4 月3 日發文回覆後，方於
4 月17日作成本件處分，足證原告主觀上並無違反管理辦法第8 條之故意及過失云云。惟按依行政罰法第7 條規定，違反行政法上之義務之行為，非出於故意或過失者不罰；次按行政罰責任之成立，雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行政罰之目標，在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此行政罰之「過失」內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。原告既為經營超市之販售業者，其販賣之商品包括菸品在內，則對於販售菸品相關法令之規定，要不得推諉為不知，或得因誤解法令之規定，而減免其責任，依前述原告擺放菸之方式，顯異於周遭菸品擺放之常態，已違反上開管理辦法第8 條後段『其他引人注意之方式為菸品展示』之規定，而雲林縣衛生局於101 年3 月1 日進行訪談，原告之代理人陳鳳英接受訪談時亦稱：「知道該管理辦法第8 條及菸害防制法第10條第1 項、第23條等相關規定，本公司一切遵守法令規定」等語，有雲林縣政府訪談紀要可參（見行政院衛生署訴願決定卷第18頁）。是原告之上開行為，尚難謂已盡使其行為適法之監督義務，縱非故意，亦有過失，依該項規定，自不能主張免責。至於被告機關為求慎重，及妥適適用法律，而向主管菸品之中央機關，即行政院衛生署國民健康局函詢相關法規適用之疑義，以資作成，符合法規範裁處理由之行政處分，乃屬行政之常態，尚不能援為原告無故意、過失之藉口，附此敘明。
三、綜上所述，原處分機關即被告認原告確有「販賣菸品之場所以其他引人注意之方式為菸品展示」之違規事實，經原告依菸害防制法第10條第1 項、第23條、販賣菸品場所標示及展示管理辦法第8 條規定，裁處原告罰鍰10,000元，要無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 12 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 陳定國上列正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 12 月 11 日
書記官 王美珍