臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第10號
103年7月10日辯論終結原 告 吳木原被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬訴訟代理人 王鈺嫻上列當事人間給付差額地價事件，原告不服原處分暨內政部中華民國103 年2 月27日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院103 年度訴字第110 號裁定移送本院，本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
被告應給付原告吳木原新臺幣叁拾肆萬肆仟柒佰叁拾肆元。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地），係位屬被告於民國84年間辦理羊稠厝南農地重劃區( 下稱系爭土地重劃) 之範圍，重劃後尚有差額地價新臺幣（下同）344,734 元未繳納（下稱系爭差額地價）。嗣原告欲辦理系爭土地所有權移轉登記時，經地政人員告知未繳納重劃地價等費用，故無法辦理所有權移轉登記，原告遂以電話向被告查詢並同意被告核開雲林縣政府農地重劃工程費用繳納現金通知書，原告並於101 年6 月21日將上開款項繳納完竣。嗣原告旋於102 年10月3 日以上開差額地價請求權已因時效完成而當然消滅，被告收取該差額地價構成公法上不當得利為由，請求被告退還所繳之差額地價款，被告乃於102 年10月15日以府地劃字第0000000000號函復原告，拒絕返還上開差額地價款，原告不服，提起訴願，經訴願決定機關決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告所有之系爭土地，重劃前為四湖鄉羊稠厝南農地範圍內之土地（戶號：541 號），屬被告於84年間辦理羊稠厝南農地重劃區之範圍，重劃後有差額地價計344,734 元未繳納。
嗣原告欲辦理系爭土地所有權移轉登記時，經地政人員告知未繳納重劃差額地價，無法辦理所有權移轉登記，原告向被告查詢，無奈下始同意繳納，由被告核開雲林縣政府農地重劃差額地價繳納現金通知書，並於101 年6 月21日繳納完畢。後原告以消滅時效為由，於102 年10月3 日以書面向被告申請退還前揭給付之差額地價款，被告以102 年10月15日府地劃字第0000000000號函覆，略以：「說明：‧‧‧二、有關台端位於本縣○○○○○地○○區○0 ○號：541 號) 內土地，重劃後應繳納重劃差額地價款新台幣344,734 元，經查台端至民國101 年6 月21日前並無繳納記錄，非台端所稱繳交當時無入帳或者承辦人員技術性侵占之情事，核與事實不符。台端所請退還該筆款項，恕歉難照辦。」，原告對上開函覆不服，提起訴願，業經訴願決定以「‧‧‧原處分機關既於84年間即通知繳納差額地價款，其公法上請求權於99年起即因時效屆滿而消滅，上開差額地價成為自然債務，原處分機關固不得向訴願人請求給付，惟非謂訴願人不得償還。訴願人因欲移轉系爭土地於101 年6 月21日確有繳納上開差額地價及重劃工程費用‧‧‧。是以，訴願人既已主動繳納，致使債務因清償而消滅，嗣訴願人復以時效消滅為由請求原處分機關返還已繳納之金額，實已違反誠信原則，‧‧‧原處分並無不合，應予維持。‧‧‧」為由駁回，故提起本件行政訴訟。
㈡、按「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」、「重劃後實際分配之土地實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣( 市) 主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃工程費用及地價，限期繳納工程費及地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令。」農地重劃條例第36條及同條例施行細則第51條前段分別定有明文。再按「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。‧‧‧滅時效期間之起算點，則應自該請求權得行使時起算，就具體個案判斷之。又倘法律關於時效有特別規定者，則應依該特別規定處理。」，有法務部90年3月22日（90）法令字第008617號函釋在案。另按「請求權，因十五年間不行使而消滅。」、「消滅時效，自請求權可行使時起算。」、「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。左列事項，與起訴有同一效力：一、依督促程序，聲請發支付命令。」、「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」，民法第
125 條前段、第128 條前段、第129 條第1 項、同條第2 項第1 款、第130 條分別定有明文。末按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定。」，最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議（二）參照。
㈢、查系爭土地重劃，係於登記原因日期84年10月5 日土地重劃登載完成，並應開徵土地重劃工程費及差額地價，是本件公法上請求權之時效應自請求權可行使時，即84年起算。又行政程序法90年1 月1 日施行前，公法上請求權之時效期間，依實務通說類推適用民法第125 條一般時效15年之規定。故本件被告之公法上請求權已於99年因時效而消滅，被告受領原告所繳重劃差額地價344,734 元，並無法律上原因，而為公法上不當得利，爰此，被告應返還上開公法上不當得利等情，並聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告應發還原告所繳差額地價344,734 元。3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、按農地重劃條例第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」查農地重劃條例於69年12月19日公布施行，而行政程序法係90年1 月1 日施行。另農地重劃條例為辦理農地重劃特別法，行政程序法則為普通法。故前揭條文規定，重劃分配之土地在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉，不應由具普通法性質之行政程序法加以限制。再者，該規定從條文及立法意旨皆無涉請求權消滅時效，即重劃分配之土地雖已登記所有權，欲辦理移轉時，必須繳清工程費用或差額地價，並非所稱「請求權」，而為法律明定之辦理移轉成就條件。否則若上開費用有消滅時效適用問題，土地所有權人主張消滅時效而不再繳納上開費用，或已繳納者申請退還、未繳納者拒絕繳納等情事，則農地重劃條例第36條規定將成為具文。
㈡、查每一農地重劃區皆有一補償金專戶，該專戶係運用於代收受需繳納之差額地價或工程費及發放差額地價，而同一重劃區需發放之差額地價款係由繳納之差額地價款及工程費與零星集中土地( 或抵費地) 標售所得之價款支應。又內政部79年12月12日台內地字第849639號函釋略以：「農地重劃區抵費地與零星集中土地標售款，係屬各該重劃區全體農民所共有，並非政府財政收入。」與88年11月23日台內中地字第0000000 號函釋略以：「農地重劃區抵費地與零星集中土地標售款，係屬各該重劃區全體農民所共有，並非政府財政收入，‧‧‧故可認定抵費地及零星集中土地在性質上同屬農民共有之財產。」，故系爭差額地價非屬政府所有，係各該重劃區全體農民共有，政府僅扮演代收、代發角色，並非公法上之金錢關係，自非原告主張之公法上請求權。
㈢、探究差額地價形成原因及屬性，係參加農地重劃之土地所有權人於扣除公共設施用地負擔與重劃費用負擔後，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應就多配得之土地面積按查定地價所得數額繳交至該重劃區專戶，係著重於公平負擔之精神，於事件屬性上應係重劃區內土地所有權人間土地增減之對價買賣關係，主管機關代收該款項後再用以抵償重劃費用及補償短配面積地價。另辦理重劃時，若不增配予土地所有權人，實際上係屬抵費地或零星集中土地之一部分，則政府即可依法出售，納入該重劃區之基金專戶中專款專用於重劃區內管理維護事宜，若將其增配予土地所有權人，則形同將抵費地或零星集中土地優先讓售予土地所有權人，其土地所有權人繳納之差額地價即等同購買抵費地之價款。故上開政府標售或讓售之行為，應屬私法上契約行為，此種金錢給付並非公法上金錢之給付關係，而係私法行為。查原告因參予農地重劃而享有溢配土地之利益，所繳納之金額係為重劃區內全體農民謀公共利益而用於補償費實際分配之土地面積小於應分配之面積者，及維護管理該重劃區內之公共設施，均與一般租稅之課徵有間。
㈣、至農地重劃後土地所有權人應繳納之差額地價及工程費，農地重劃條例100 年10月14日修法前並未就其強制執行方式有所規定，僅於其施行細則第51條及第52條定有「依民事訴訟法督促程序規定聲請法院以督促程序發支付命令」，經法務部認其細則非屬「法律」，且係屬民事範疇，並非為公法上請求權。更甚者，上開細則規定僅係為及早收取差額地價及工程費，以利辦理發放差額地價者，土地所有權人如未依限繳納，仍應回歸母法即農地重劃條例第36條規定，其無消滅時效之適用，故亦無公法上請求權消滅時效之適用。且劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，其土地所有權人已享有重劃完成利益、增加分配土地面積，而不用繳納價款與費用，有違社會公平正義及受益者付費之原則，換言之，經農地重劃享受政府補助、農民共同負擔之開發利益及增配土地而得以不用付費，顯有失公平。尤甚者，經繳納者業已完成行政程序，其申請退還，必造成政府行政秩序紊亂及困擾，更需耗費龐大人力與成本，此應非時效制度之目的。原告因欲移轉系爭土地於101 年1 月3 日主動繳納系爭差額地價致使債務因清償而消滅，嗣原告復以時效為由請求被告反還已繳納之金額，實已違反誠信原則及有違社會公平正義及受益者付費之原則等語資為抗辯。並聲明：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭執事項：
㈠、原告於101 年6 月21日繳納差額地價新台幣344,734 元整完竣在案？
㈡、原告於102 年10月3 日以書面向原處分機關申請退還所繳納之差額地價新台幣344,734 元整，原處分機關爰以102 年10月15日府地劃字第0000000000號函否准原告退還差額地價申請？
五、本案爭點為原告是否自願繳納差額地價而被告收受該金額不構成公法上不當得利？茲敘述如下：
㈠、按「直轄市或縣（市）主管機關因左列情形之一，得就轄區內之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重劃：一、耕地坵形不適於農事工作或不利於灌溉、排水者。二、耕地散碎不利於擴大農場經營規模或應用機械耕作者。三、農路、水路缺少，不利於農事經營者。四、須新闢灌溉、排水系統者。五、農地遭受水沖、砂壓等重大災害者。六、舉辦農地之開發或改良者。」「農地重劃計畫書經上級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告30日，公告期滿實施之。」、「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新查○○○區○○○位區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據。」農地重劃條例第6 條第1 項、第7 條第1 項及第21條第1 項分別定有明文。綜上條文可知，農地重劃乃為直轄市或縣（市）主管機關依據農地重劃條例所為之行政行為，其因農地重劃所生之差額地價請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係，當事人因差額地價所生之爭議，即屬行政救濟之範圍。被告主張農地重劃區應繳納之差額地價款及工程費，其實務上、性質上及現行農地重劃相關法令規定，屬重劃區全體農民所共有，非政府預算與財源，該繳入重劃專戶之價款係存入各該重劃區專戶，並非縣庫，非屬政府所有，而係各該重劃區全體農民共有，政府僅係扮演代收、代發角色，並非為公法上之金錢給付關係，亦絕非所稱之公法請求權云云，自不足採。
㈡、另按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第8 條定有明文，本件原告於102 年10月3 日以系爭差額地價請求權已因時效完成而當然消滅，被告收取系爭差額地價構成公法上不當得利為由，請求被告退還所繳之差額地價款，核屬在公法之法律關係內，對無法律上原因而受領給付者，成立返還該給付之請求權，以調整不當之財產移轉，應認係公法上原因發生之給付請求權，而得依行政訴訟法第8 條第1 項規定提起一般公法上給付之訴，故本件原告就被告應給付原告344,734元部分所提之訴訟類型，應屬一般給付訴訟。訴願決定以原告既已主動繳納系爭差額地價，致使債務因清償而消滅，嗣原告復以時效消滅為由請求原處分機關返還已繳納之金額，實已違反誠信原則為由，認被告102 年10月15日府地劃字第0000000000號函原告拒絕返還上開差額地價，為有理由，而駁回原告所提起之訴願，原告就該部分因而依一般給付訴訟類型，提起本件行政訴訟，並無不合，合先敘明。
㈢、次按行政程序法於90年1 月1 日施行，其第131 條第1 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。」在上開規定施行前，關於公法上請求權之行使，依當時實務之通說，固得類推適用民法之規定，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，依民法規定之消滅時效期間，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5 年者，應如何適用？基於民法總則施行法18條第2 項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」及民法債編施行法第3 條第2 項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」均採同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間者，應適用新法之較短時效期間之規定。蓋立法者對於時效期間已作縮短之立法選擇，舊法時期所成立之請求權於新法施行後存在之期間自不宜長於新法之規定，否則即有背於立法者之最新立法裁量。而公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間既應類推適用民法之規定，則前述民法總則施行法及債編施行法有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用，是參諸前述民法規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘時效期間長於5 年者，應適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定。其次，時效制度在於尊重既存之事實狀態及維持法律秩序之安定，為符合平等、明確之原則，公法上之權利義務關係，宜因時效之完成，而使之絕對確定，關於公法上消滅時效之法律效果，應採權利消滅主義，此觀之行政程序法第131 條第
2 項規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」可知我國公法請求權之消滅時效係採權利消滅主義無疑。復參以「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定」最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議（二）決議參照。綜上言之，公法上請求權本身將因罹於消滅時效而消滅，故是否有消滅之事實，係屬職權調查之事項，不待當事人抗辯，此與民法上消滅時效完成之效力，不過係發生拒絕給付之抗辯權，在立法上係採「抗辯權發生主義」者有別。
㈣、查本件系爭土地重劃案，經被告機關於84年公告該重劃區土地分配結果，土地分配公告於84年10月4 日期滿確定，被告遂於同年間通知原告繳納系爭差額地價乙節，為兩造所不爭執，並有本件訴願決定書、被告土地對照清冊影本附卷可稽
(見本院卷第19頁) 。故而，本件因原告於公告期間未提出異議而確定，依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，被告前述差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。而本件請求權既發生在行政程序法施行前，惟其殘餘時效期間於行政程序法施行後長於5 年者，揆諸前述，應適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，因而本件被告對系爭差額地價之公法上請求權時效，應適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，而於95年1 月2日時效( 因94年12月31日為星期六) 已屆滿而當然消滅。(最高行政法院101 年度判字第384 號判決參照)
㈤、次查本件被告核開雲林縣政府農地重劃工程費用繳納現金通知書( 見本院卷第20頁) ，通知原告繳納系爭差額地價款，而原告於101 年6 月21日繳納時，被告尚未知悉系爭差額地價之請求權早已因時效完成而消滅，而縱使原告繳納系爭差額地價，亦不能使已消滅之系爭差額地價款之請求權再行回復，故被告嗣後收取系爭差額地價款，即屬無法律上之原因，構成公法上不當得利。因此，原告請求被告應返還其所繳系爭差額地價，依法自無不合。至於農地重劃條例第36條規定，須繳清或承受人承諾繳清差額地價，始得辦理所有權移轉登記，其立法目的僅在確保差額地價之受償，避免在差額地價尚未受償之前，因重劃之土地移轉，致發生求償困難之情形，然該條文並無排除相關時效之規定。被告主張農地重劃條例第36條發布施行在先，且為特別法之性質，其規定重劃分配之土地在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉，不應由具普通法之行政程序法所規定之時效所限制云云，顯係對法令存有誤解，並不足採。
㈥、又本件訴願決定理由謂：「‧‧‧原處分機關既於84年間即通知繳納差額地價款，其公法上請求權於99年起即因時效屆滿而消滅，上開差額地價成為自然債務，原處分機關固不得向訴願人請求給付，惟非謂訴願人不得償還。訴願人因欲移轉系爭土地於101 年6 月21日確有繳納上開差額地價及重劃工程費用‧‧‧。是以，訴願人既已主動繳納，致使債務因清償而消滅，嗣訴願人復以時效消滅為由請求原處分機關返還已繳納之金額，實已違反誠信原則，‧‧‧原處分並無不合，應予維持。‧‧‧」，被告同以上開理由抗辯，並稱因原告欲處分系爭土地，而於101 年6 月21日主動繳納系爭差額地價致使債務因清償而消滅，嗣原告復以時效為由請求被告返還已繳納之金額，實已違反誠信原則及有違社會公平正義及受益者付費之原則云云。惟按「所謂誠實信用原則，係在具體之權利義務關係，依正義公平之方法，確定並實現權利之內容，避免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，自應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考慮權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法」( 最高法院93年臺上字第1948號判決意旨參照）。查本件係因原告為能辦理系爭土地之移轉登記事宜，經地政人員告知未繳納重劃地價費用，故無法辦理土地所有權移轉登記，原告遂以電話向被告查詢，嗣原告於101 年6 月21日繳清系爭差額地價，以換取處分系爭土地之權利，為兩造所不爭執。依此，足見，原告當時所為（繳納系爭差額地價款）僅係暫為給付，以作為換取被告給付某種事務之對價（得為移轉土地所有權登記），且無證據證明原告自始即明知無繳納之義務，及原告未表示欲拋棄給付該款項之返還請求權。且按「公法上請求權，因時效完成而當然消滅，已如前述，故上訴人對於被上訴人之差額地價及工程費既因請求權消滅而不得請求，而此乃因法律之規定，並無被上訴人享受農地重劃利益及增配土地而未付費有失公平之情事，且與上訴人應負發放該差額地價、農路水路管理維護之義務無涉，上訴人主張有上開不公平現象，自無足採。」( 最高行政法院101 年度判字第384 號判決參照) ，是以，被告主張原告係主動繳納系爭差額地價款後，再以該請求權罹於時效為由向被告主張返還，有違誠信原則、社會公平正義及受益者付費之原則云云，既係法律規定之結果，難認原告起訴請求返還系爭差額地價有違誠信原則、社會公平正義及受益者付費之原則。故被告以前詞置辯，亦不足採。
㈦、綜上所述，本件被告於系爭差額地價請求權，既已於罹於時效而消滅後，仍收取該重劃差額地價，自構成公法上不當得利，原處分以於102 年10月15日以府地劃字第0000000000號函復原告，拒絕返還上開差額地價款等，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應予准許；又原告依據公法上不當得利之法律關係，併為請求被告給付344,734 元，亦為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第195 條第1 項前段、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 陳定國上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 7 月 24 日
書記官 李懿庭