臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第13號原 告 李麗娜即裕祥工業社被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬訴訟代理人 沈俊興
林薏茹上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，原告不服中華民國103 年
2 月26日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未依爆竹煙火管理條例第20條之規定，於每月15日前向被告申報前一個月之爆竹煙火成品流向紀錄，被告所屬消防局即認原告違反爆竹煙火管理條例第20條之規定，於民國10
2 年7 月26日開立編號A000002 號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱限期改善通知單) ，並限於102 年8月26日前改善完畢。嗣被告認上開違規事實明確，故依同條例第28條第1 項第7 款規定，以102 年9 月17日府消預字第0000000000號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）60,000元罰鍰。原告不服向內政部提起訴願，又經訴願機關以103 年2 月26日台內訴字第0000000000號訴願決定駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、被告機關認為原告未依爆竹煙火管理條例第20條之規定，應於每月15日前向主管機關申報前1 個月製造成品流向記錄，故以同條例第28條第1 項第7 款規定處分原告並罰鍰60,000元。惟因被告強制要求申報製造成品流向，攸關限制人民之權利與義務，並涉及個人資料隱私（即必須蒐集申報購買原告產品之客戶姓名、電話、地址等資訊），嚴重干預原告買賣自由，且違反個人資料保護法，亦牴觸憲法保障人民營業與買賣貨物之自由與權利，原告不服原處分及訴願決定，於是依法提起本件訴訟。
㈡、以個人資料角度觀之，蒐集個人資料係重大事項，攸關人民隱私，按前揭規定並未規範原告必須蒐集提供人民個人資料予全國各縣、市之消防人員處置及利用，而係爆竹煙火業主管機關及地方機關自行擴大行政解釋權限，濫用行政權，因依爆竹煙火管理條例第2 條規定，業已分別將中央及地方機關之權責劃分，本條例並未授權被告機關得要求業者必須蒐集人民個人資料供中央或地方主管機關處置及使用，對於法律規範部分，被告機關卻逾越法定權限強制規定，嚴重損失原告權益，違反公平程序及正義。又前揭規定係規定負責人應登記進出倉庫之儲存數量與使用數量，並未規範進出倉庫之成品必須登載購買消費者之個資（包括姓名、電話、住址），且工廠之職責只需負責維護好廠內安全管理，並未及於他人，故蒐集他人個資非原告職責與義務，亦非本條例之安全管理項目，何況上開規定亦未明文規範購買消費者必須主動提供個資給原告申報，亦未規定倘若消費者不願提供其個資時，或提供資料不實等情形，原告應如何處理？故被告要求原告必須蒐集購買消費者之個人資料，有違常理，亦顯窒礙難行。再者，原告係私人營利事業單位，故應對自有財產有自由販賣及處分之權利，且原告生產、販賣之產品手持線香火花，即俗稱之仙女棒，皆依法向中央主管機關內政部消防署申請核可、依法張貼認可標示，且繳納認可之檢驗費與標示費，故原告販賣商品皆合法，被告為何仍干預販賣對象？致使原告產品不能自由販賣，且被告之干預於法無據，亦未能指出原告有「具體事實足認為有危害公共安全之虞者」之證據，否則即屬侵害人權措施，按憲法第23條規定，所謂法律保留係規定與人民權利有關之事項，應由法律明文規定，法律未授權或授權之目的、內容及範圍不明確者，不得以命令限制人民自由權利，因此被告依上開規定要求原告申報人民個資，並不合法。
㈢、國家限制人民權利，攸關人民權益必須有法律授權，惟被告卻在無法律授權及法源依據下，自99年6 月起即違法利用主管機關職權，強制原告須蒐集人民個資供全國各縣、市消防人員處置及利用，且個人資料保護法101 年10月1 日施行後，原告即遵守該法之規定，不再蒐集提供予被告機關使用，相關機關欲利用資料，應由被告自行蒐集相關，以免拖累原告違法。
㈣、依據行政程序法第158 條第1 項規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。
三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」、憲法第170 條、第172 條分別規定：「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。」、「命令與憲法或法律牴觸者無效。」，爰依上開規定，涉及人民權益之情事，須有法律授權及法律依據始得為之，即人民權利非依法律不得限制，故被告以爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定，係以法規命令要求原告必須蒐集人民個資供被告機關處置及利用，惟本施行細則並非法律，牴觸憲法及法律之規定，無效，故被告機關應係於無法律授權及法律依據之情況下，任意剝奪與限制人民之自由權利，明顯違背憲法保障基本人權之規定。另按中華民國領域內，一切貨物應許自由流通。人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法第148 條、第15條分別定有明文，準此，原告應對自己私有財產有自由處分、收益之權利，據爆竹煙火管理條例第20條規定，被告機關得管制之對象僅有前述「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者」等三者，並未涵蓋原告交易買賣之對象，故被告機關要求提供個人資料之措施，顯逾法律規定之權限範圍，未依法行政，本件被告所為之原處分應屬違法之行政處分，應予撤銷。
㈤、又處分書上載受處分人為李麗娜，主體應不適格，然訴願決定書內亦謂裕祥工業社非屬法人，無單獨法人格，應有誤解，法人既係依法律創設之一種權利義務主體，裕祥工業社之營業行為自然以法人為主體而非自然人，故裁罰對象應為法人，故本件被告裁罰自然人李麗娜，自不適格。
㈥、被告機關稱關於流向登記管制，係基於安全管理上之需要，為避免有心人士將所購之物品從事不法之行為，基於維護公共安全，實有必要進行安全管理，預防災害之發生等云云，關於被告機關為了維護公共安全而要蒐集個人資料，實屬執法過當，因爆竹煙火業自94年起即開放自由貿易，主管機關以自由貿易為由未控管數量，亦未限制進口商資格與條件，導致近年爆炸事件頻傳，影響公共安全甚鉅，未可言有維護公共安全措施，故被告以前詞置辯，顯有矛盾。且對於無合法工廠與合法儲存倉庫之業者，政府竟准許其自由輸入及處置爆竹煙火，致生事故頻仍，然主管機關卻仍未控管此些因素，如今卻反過來要求原告必須蒐集客戶資料並提供予各縣市消防人員處理與利用，此措施實屬本末倒置。又原告生產者，係單一產品手持線香火花，依爆竹煙火管理條例第3條第1 項、同條第2 項第1 款規定：「本條例所稱爆竹煙火，指其火藥作用後會產生火花、旋轉、行走、飛行、升空、爆音或煙霧等現象，供節慶、娛樂及觀賞之用，不包括信號彈、煙霧彈或其他火藥類製品。爆竹煙火分類如下：一、一般爆竹煙火：經型式認可、個別認可並附加認可標示後，供民眾使用者。」，故原告生產者，僅係依法規定之一般民生消費品，被告機關認為購買原告之產品將生危險性及用以從事不法行為等理由未免牽強，被告更因此要求原告蒐集客戶個人資料，提供予各縣市消防人員利用，並四處稽查擾民，致使原告之消費者就個人資料外洩心生恐懼，而不敢購買原告之產品，嚴重影響原告權益，顯有違反憲法第15條保障之人民基本生存權，違法濫權。
㈦、依據爆竹煙火管理條例第2 條規定之縣市主管機關權責範圍㈢，「爆竹煙火製造及達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所，其位置、構造、設備之檢查及安全管理」，依本規定，縣市主管機關之權責僅及於達管制量以上之儲存、販賣場所有管轄權，至於未達管制量部分根本非主管機關權責範圍，各縣市消防人員權責不分，四處稽查百姓，顯逾權限。原告並舉例：有一客戶，被臺中市消防人員稽查騷擾，隱私被侵害；及花蓮縣消防局來函告知原告，稱原告申報資料不實，經過原告與該局連續來文往返查證後，始證明原告無申報錯誤，惟此均係導因於強制蒐集人民個人資料所致。
㈧、內政部訴願決定書對原告必須遵循爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定，須蒐集人民個人資料提供予各縣市消防人員處理及使用，顯違反憲法保障之人民基本權利。即內政部訴願決定理由稱，爆竹煙火管理條例施行細則業於102 年
5 月17日修訂第9 條之1 ，該條明定「依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」，內政部並以此條文駁回原告訴願，惟本條文之訂定，係黑箱作業，相關主管機關並未告知，況蒐集他人個人資料係影響層面十分廣泛之事，人民竟皆無法知悉，相關主管機關亦未召開宣導會或公聽會，原告因此曾以102 年10月9 日裕字第00000000號函，請雲林縣消防局提供相關條文予原告，迄今仍未函覆原告，主管機關無視行政程序，未告知民眾相關規定，令人無所適從，而內政部亦以本條文駁回原告訴願，顯然亦違反行政程序，未顧及人民利益。且個人資料保護法已於101 年10月
1 日施行，爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 則係於10
2 年5 月17日始制定之法規命令，顯與個人資料保護法牴觸而無效。且被告機關及內政部逕以本條文限制原告權利，欠缺法律授權依據，已有違憲之虞，此有大法官釋字第 443號解釋意旨可供參照。
㈨、再就蒐集個人資料一事，針對法務部101 年3 月5 日法律字第00000000000 號函揭示之意旨，遭主管機關擴大解釋，且法務部針對爆竹煙火管理條例第20條之規定與「未達管制量」之疑義，亦有分別函釋在案等表示意見如下：
１、按上開法務部函之意旨，係認爆竹煙火業之主管機關為執行火災預防控制（代號007 ）之特定目的，且必須「在法令規定職掌必要範圍內」才能蒐集、處理及利用個人資料，惟適用時仍應注意比例原則之規定。該函已明確揭示僅供主管機關於法令規定職掌必要範圍內，且符合比例原則情況下，方可蒐集、處理及利用個人資料，以符合個人資料保護法規定。非如內政部消防署解讀，法務部有同意相關機關無條件蒐集個人資料，並可強制要求爆竹煙火業者必須蒐集購買消費者之個人資料供各縣市消防機關人員利用，故可知本係屬二事，被告機關曲解該函意旨。
２、依個人資料保護法第18條之規定：「按公務機關保有個人資料檔案者，應指定專人辦理安全維護事項，防止個人資料被竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏。」，因此被告機關自99年
6 月起就蒐集原告客戶之個人資料，並將申報之個人資料傳遞予其他縣市消防機關人員蒐集與利用，顯有違法情事。
３、被告機關之抗辯稱，雲林縣消防局曾函詢內政部消防署，有關爆竹煙火業者申報之爆竹煙火相關資料及含有購買者個人資料之流向等事疑義，經內政部消防署函覆予雲林縣消防局，認並無違反個人資料保護法規定。對於雲林縣消防局函詢之對象，應有錯誤，因個人資料保護法之主管機關為法務部，被告應向法務部函詢始為正確。至內政部消防署以法務部前揭函釋為依據，強制要求爆竹煙火業者必須蒐集人民個人資料一事，原告曾以101 年8 月20日裕字第00000000號函函請法務部釋疑，經法務部以101 年9 月28日法律決字第00000000000 號函明確表示：「按爆竹煙火管理條例（以下簡稱管理條例）第20條規定：爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣…，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」，準此，管理條例係要求爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者依法登記相關資料。」，故按法務部函覆原告之旨，爆竹煙火管理條例第20條規定，根本無涉蒐集客戶資料供稽查情事，顯見係被告機關自行擴大行政權未依法行政。再者，臺灣區煙火工業同業公會亦曾函詢法務部，而該部以101 年11月7 日法律決字第00000000000 號函有更進一步揭示：「該部101 年3月5 日法律字第00000000000 號函意旨，該函係僅供內政部或直轄市、縣（市）主管機關蒐集、處理及利用上開系統所建置之個人資料，以進行檢查及安全管理…惟適用時仍應注意該法第6 條比例原則之規定，至於非屬管理條例第20條所稱之其他未達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火之儲存場所與輸入者，輸入或販賣未達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，非前開本部函釋適用之範圍…」，因此，按法務部前揭意旨，主管機關只要係未達管制量之儲存場所與輸入者，或者輸入或販賣未達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，均非法務部函釋同意蒐集個人資料之範圍內，即使達管制量以上，蒐集個人資料亦須符合比例原則，故被告機關仍對未達管制量之購買消費者個人資料進行稽查，有損及人民權益。
㈩、按爆竹煙火管理條例謂之申報義務，係申報工廠使用之原物料（即化學原料），即原告製造使用之硝酸鋇、鋁等，而非申報其他個人資料，原告每年1 月、7 月亦需依工廠管理輔導法向雲林縣政府申報危險物品流向，係申報化學使用原料而非申報製成品之流向，申報流向之目的係為防止合法工廠將化學原料流向非法工廠，爰課予之主動申報義務，未包含購買者之個人資料，被告機關顯有誤解。
、按大法官釋字第514 號解釋：「人民營業之自由為憲法第十五條工作權及財產權應予保障之一項內涵。基於憲法上工作權之保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。許可營業之條件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁，均涉及人民工作權及財產權之限制，依憲法第二十三條規定，必須以法律定之，且其內容更須符合該條規定之要件。若營業自由之限制在性質上，得由法律授權以命令補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令」，故只需涉及人民工作權及財產權之限制，自應有法律或法律授權之依據，始得為之。另依大法官釋字第390 號解釋：「對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民工作權及財產權之限制，依憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定，其處分之構成要件，應以法律定之；若法律就其其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令。迭經本院釋字第三一三號、第三六○號及第三六七號等解釋釋示有案。」，被告機關開立之限期改善通知單，並依此所為之原處分，其處罰理由係原告未申報相關資料，提供個人資料，否則得按次處罰，並得予以停工或停業之處分。此有執法過當之嫌，且原處分顯逾越法律授權之外，涉及人民工作權、財產權之限制，亦欠缺法律明確授權之依據。
、近年社會發生許多爆竹煙火爆炸案，例如發生於新北市五股區之爆炸案件。惟主管機關並未針對這些爆炸案因果關係進行檢討，並研議改進方案，執意以蒐集個人資料方式處理，不論是否達管制量或未達管制量之消費者一律控管，難謂有正當性。
、該爆竹煙火管理條例謂之申報義務，於未制定爆竹煙火管理條例之前，尚無法律授權依據，僅屬行政命令，故於制定本條例時，立法理由始載明：「為防止合法爆竹煙火工廠之原料及半成品流入地下工廠，爰規定其主動申報相關資料之義務」，此為最初立法目的，與申報成品流向或填載姓名、地址、電話等個人資料無關，要求申報個人資料顯與最初立法目的相左。
、另依爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法第12條對爆竹煙火製造場所之安全管理規定，依該條第15款規定：
「進出倉庫之原料、半成品或成品建卡隨時登記，並註明其儲存數量」，已明確揭示原告僅須依法建卡登記進出倉庫之原料或成品之儲存數量，並於次月15日前將登記之資料向主管機關申報，絕非如被告所指登記流向係指申報客戶之個人資料，是被告機關誤解。且該條例暨未授權原告有權合法蒐集民眾個人資料，亦未明令購買品消費者必須主動留下正確之個人資料供稽查，顯有過度要求原告負擔額外義務之情。而原告申報之資料符合前揭安全管理辦法之規定，故原告並未違法。
、再查，依工廠管理輔導法第21條第2 項規定，並未規定申報製成品，故對於被告機關解釋爆竹煙火管理條例第20條所規定申報流向係必須申報成品之購買消費者個資，不僅涉及個資法，亦嚴重侵犯人民權益，與法未符。又被告要求填報之表格格式，與法務部101 年11月7 日法律決字第0000000000
0 號函所指之登記表格式不一致，原告自始均有依法申報，至個人資料保護法施行後，即依該法規定，掩蓋自然人之姓名及聯絡方式，對被告之指摘，絕非事實。
、被告稱原告蒐集人民個人資料係用以維護公共安全，並不符事實，主因係內政部已開放自由貿易，產品僅須檢驗合格即屬一般性商品，任何人皆准許得申請輸入與處置爆竹煙火，如此氾濫與維護公共安全之目的有所矛盾。
、被告機關指稱，原告與新北市、臺中市、花蓮縣消防局之爭議，未涉本案之意旨，此顯係推諉卸責之詞。若非被告機關將原告申報之資料傳遞予各縣市其他消防機關處理及利用，如何會發生許多侵害人民權益之事。消防機關隨意稽查，侵害人民權益，被告卻推諉卸責，實為不負責任之舉。又被告補充答辯指稱，有關爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1修正訂定沿革部分，內政部依行政程序法第151 條第2 項及同法第154 條第1 項以102 年1 月30日台內消字第0000000000號公告預告修正「爆竹煙火管理條例施行細則」第9 條之
1 ，並予以10 日 陳述意見或洽詢之期間，並刊登於行政院公報，前開條文後由內政部於102 年5 月17日台內消字第00
00 000000 號令修正公布於行政院公報，另依行政罰法第8條，不得因不知法規而免除行政處罰責任等語。惟原告質疑係被告未依行政程序告知原告有增修條文乙事，與行政罰法第8 條無關，被告未遵行行政程序法規定，為怠忽職守，並非與本案無關，且依據行政程序法第154 條第2 項規定：「行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」，故被告機關未依照此規定辦理，反要求人民主動查知相關規定，顯然違反程序。
、又被告機關稱其有按個人資料保護法第18條規定辦理，不可能洩露個人資料等云云，若真如被告機關所言，為何原告提供之資料有外洩之情事發生，被告顯然說法矛盾等語，並聲明：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、原告未依規定於每月15日前向被告所屬消防局申報前1 個月爆竹煙火流向紀錄，違反爆竹煙火管理條例第20條規定，故被告所屬消防局於102 年7 月26日依據違規情形開立編號A000002 號舉發單，嗣原告於102 年8 月2 日向原告消防局提出陳述意見略述如下：該社為免觸法，故未依規定申報成品流向，並經被告消防局以102 年9 月9 日以雲消預字第00000000000 號函回覆原告，被告於102 年9 月17日以府消預字第0000000000號函處原告罰鍰60,000元，原告違規事證明確，被告乃依法行政。
㈡、查本件爆竹煙火管理條例中流向登記乙節，係基於安全管理上之需要。為避免有心人將購得之物品從事不法行為，基於維護公共安全，故有必要加以管理，預防災害發生。另個人資料保護法第16條規定，公務機關對個人資料之利用，除同法第6 條第1 項規定之資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。故本案依規定申報一般爆竹煙火成品流向，並未違反個人資料保護法之規定。而該法之主管機關法務部分別以101 年3 月5 日法律字第00000000000 號函及同年法律決字第00000000000 號函釋，略以：
「為執行本條例第20條及第21條規定所執掌，內政部或直轄市、縣（市）主關機關蒐集、處理及利用個人資料，以進行檢查及安全管理（即基於個資法之特定目的代號019 『火災預防與控制、消防行政』），符合個資法第15條及第16條規定。」，基此，各地主管機關蒐集、處理及利用流向資料進行查核，並無違反個人資料保護法。又依法務部101 年3 月
5 日法律字第00000000000 號函，有關內政部消防署建置「爆竹煙火流向申報資訊管理系統」，係為執行爆竹煙火管理條例第20條及第21條規定所執掌，以達安全管理，預防災害發生，確保公共安全之目的，而進行個人資料保護法第3 條第1 款個人資料之搜集，又爆竹煙火管理條例之主管機關即內政部或直轄市、縣（市）主管機關蒐集、處理及利用該系統所建置之個人資料，以進行檢查及安全管理，乃具有火災預防與控制（代號007 ）之特定目的，且在法令規定職掌必要範圍內，應認符合個人資料保護法第7 條及第8 條之規定。再被告所屬消防局函詢內政部消防署，有關爆竹煙火業者申報之爆竹煙火相關資料及含有購買者個資之流向，其申報資料函請他轄主管機關之利用方式，是否符合個人資料保護法規定之疑義乙案，內政部消防署於102 年9 月14日以消署危字第0000000000號函覆被告所屬消防局，針對函詢流向資料涉及個人資料部分，各地主管機關蒐集、處理及利用流向資料進行查核，並未違反個人資料保護法。
㈢、原告又主張其為裕祥工業社負責人，營業行為為公司行號，主體為法人，惟本案處分書為處分李麗娜，針對原告稱當事人不適格乙節，經查該工業社有工廠設立許可（案號：00000000000000），並辦妥工廠登記（編號：00000000），其組織型態為「獨資」，負責人為「李麗娜」，此參經濟部工業局工廠公示資料查詢系統查詢結果可知。該工業社並無單獨法人格，與原告主張者不符。另按爆竹煙火管理條例第20條之規定，係針對負責人所為之規定，負責人為申報之義務主體，故以裕祥工業社負責人李麗娜為受處分人，並無違誤。
㈣、爆竹煙火管理條例第2 條第2 項主管機關之權責劃分如下：
一、中央主管機關：㈠爆竹煙火安全管理制度之規劃設計與法規之制( 訂) 定、修正及廢止。㈡爆竹煙火成品及達中央主管機關公告數量及氯酸鉀(KC103) 或過氯酸鉀(KC104) 之輸入許可。基此，爆竹煙火成品之輸入許可及規劃為內政部消防署執掌權責，似與本件行政訴訟主旨不合。另爆竹煙火成品稽查，依內政部消防署102 年9 月14日消署危字第0000000000號函，略以：「…查本條例第20條已明定業者應申報流向資料之義務、本條例第21條亦授權地方主管機關對於合法或非法爆竹煙火廠所進行檢查、詢問負責人與相關人員，及要求提供相關資料或取締之規定，故地方主管機關基於本條例第2 條授予之職責，可依上開規定進行流向查核，另臺北高等行政法院102 年6 月19日102 年度訴字第188 號判決業說明地方主管機關對於流向之查核，係依本條例第20 條及第21條規定，本於職權所應為之行政行為。」
㈤、至原告舉例某縣市消防局第二救災救護大隊信義中隊信義分隊、台中市消防人員稽查之執行方式是否過當及原告與花蓮縣消防局間爆竹煙火流向致電查詢之爭議，未涉及被告權責且似與本案主旨不符。
㈥、有關爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 修正訂定沿革部分，內政部依行政程序法第151 條第2 項及同法第154 條第
1 項以102 年1 月30日台內消字第0000000000號公告預告修正「爆竹煙火管理條例施行細則」第9 條之1 ，並予以10日陳述意見或洽詢之期間，並刊登於行政院公報，前開條文後由內政部於102 年5 月17日台內消字第0000000000號令修正公布於行政院公報，另依行政罰法第8 條，不得因不知法規而免除行政處罰責任。
㈦、又爆竹煙火管理條例第20條雖規定原告必須申報，惟向原告購買爆竹煙火之顧客，並非前揭法規規定之對象，購買者自不須於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報紀錄。
另被告保存個人資料檔案之方式，係按個人資料保護法第18條規定辦理，即公務機關保有個人資料檔案者，應指定專人辦理安全維護事項，防止個人資料被竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏。而本件原告確實未依前開規定申報，且自承其申報成品時掩蓋資料，未確實執行。
㈧、爆竹煙火管理條例於92年12月24日華總一字第00000000000號令制定公布之，現行法規於99年6 月2 日華總一義字第00000000000 號令修正公布，爆竹煙火管理條例施行細則係依爆竹煙火管理條例第34條授權訂定，並未若原告所謂無法律或法律授權之依據。被告執法人員於舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單註明「屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分」等語係依爆竹煙火管理條例第28條第1 項之規定辦理，且被告並未對原告作成停工或停業之處分，原告所指稱執法過當不符實際。有關貨物流通自由部分，除法律另有規定者，原告並未限制不得販售之對象。
㈨、原告指「主管機關」開放進口爆竹煙火造成萬華爆炸案及准許大型拖板車施放高空煙火造成五股爆炸案，係指依爆竹煙火管理條例第2 條第2 項主管機關權責劃分之「中央主管機關」（執掌爆竹煙火安全管理制度之規劃設計與法規之制（訂）定修正及廢止與爆竹煙火成品及…之輸入許可等事項）而非地方主管機關，且被告未曾核准以大型拖板車施放專業爆竹煙火之施放案件，原告所指不符實際。另原告舉例汽車材料行之營業項目登記爆竹煙火製造業及事業用爆炸物製造業，承攬軍方銷毀彈藥業務造成意外案件，似與本案訴訟主旨不符，另爆竹煙火製造業仍應依爆竹煙火管理條例取得製造許可方得為之。
㈩、原告已從事爆竹煙火製造業多年，爆竹煙火製造業者所負社會責任重大，不同於一般民眾，有關法律及相關規範訂定、修正之更迭自會影響其權利、義務，過往無須申報與現行依法須申報兩者無法相提並論。另原告指爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法第12條僅規定進出倉庫之資料建卡登記，查該條文僅規範爆竹煙火製造場所之有火藥區安全管理方式之一，而依工廠危險物品申報辦法所為之申報與依爆竹煙火管理條例第20條所為申報為兩個不同之義務。原告
102 年6 月份所申報內容無成品之相關資料，填表格式並非本案癥結所在，被告亦不會因使用之格式稍有出入逕行認定所報資料不符規定，故本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯，並聲明：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有限期改善通知單、原處分書、訴願決定書及原告於102 年7 月8 日（102 ）裕字第00000000號函暨所檢送6 月份之爆竹煙火流向登記表等件附卷可稽，為可確認之事實。
㈡、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：１、原處分以原告裕祥工業社負責人李麗娜為受處分人，是否當事人不適格？２、爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，是否違反行政程序法有關法規命令發布程序之要件？３、爆竹煙火管理條例第34條是否違反授權明確性原則？爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 是否違反法律保留原則？是否違反行政程序法第158 條規定，牴觸憲法、法律而無效乙節？４、爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定是否違反個人資料保護法？茲分述如下：
㈢、按「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」、「有下列各款情事之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：七、違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。」，爆竹煙火管理條例第20條及第28條第1 項第7 款分別定有明文。又依爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定：「本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」。
㈣、原處分以原告裕祥工業社負責人李麗娜為受處分人，是否當事人不適格？按獨資經營之商號，與民事訴訟法第40條第3 項所稱之非法人團體並非相當，本身並無法律上人格，當不具權利能力，故不得單獨享受權利、負擔義務；惟因與其主人既屬一體，以獨資行號名義對外所為之法律行為，其法律效果實際上仍歸屬於獨資事業主本人（參照最高法院42年臺抗字第12號、43年臺上字第601 號判例）。本件原告係獨資之商號，有工廠公示資料查詢系統在卷可稽（見訴願卷第57頁），系爭爆竹煙火既為原告營業所有，依照上開說明，即應與商號主人李麗娜同屬一體，則原處分以原告裕祥工業社負責人李麗娜為受處分人，並無當事人不適格之問題。
㈤、爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，是否違反行政程序法有關法規命令發布程序之要件？
１、按行政程序法第151 條第2 項規定：「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」同法第154條規定：「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」第155 條規定：「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。」第157 條第3 項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」。
２、查內政部於102 年修正爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之
1 時，業依前開行政程序法之規定，以102 年1 月30日台內消字第0000000000號公告，並刊載於行政院公報第19卷第24期（見本院卷第173 頁至第174 頁），102 年5 月17日台內消字第0000000000號令發布修正條文時，亦依前開規定刊載於行政院公報第19卷第91期（見本院卷第175 頁），則原告主張內政部於102 年修正爆竹煙火管理條例施行細則時，未使原告有知悉之機會等語，並非事實。至於原告主張該條例之訂定係黑箱作業，相關主管機關從未來函告知，且蒐集他人個人資料影響層面廣泛，人民無法知悉，明顯不合程序正義，相關主管機關並未召開公聽會或宣導會等語。惟查，依行政程序法第155 條係規定「行政機關訂定法規命令，『得依職權』舉行聽證。」故是否舉行聽證，行政機關得依職權為之；又行政程序法第154 條第1 項、第157 條第3 項均係規定「應刊登於政府公報或新聞紙」，故內政部於修正草案公告及修正後既已刊登於行政院公報，即已符合行政程序法之規定，尚難因其未舉行公聽會或說明會、未通知相關人民週知，即認其程序違法，原告主張：爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，違反行政程序法有關法規命令發布程序之要件等語，並非可採。
㈥、爆竹煙火管理條例第34條是否違反授權明確性原則？爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 是否違反法律保留原則？是否違反行政程序法第158 條規定，牴觸憲法、法律而無效乙節：
１、按「法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」（大法官釋字第443 號解釋理由書參照）; 次按「法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許……。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（司法院釋字第480 號解釋理由書參照）。又按「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（司法院釋字第612 號解釋意旨參照）。準此，爆竹煙火管理條例第34條：「本法施行細則，由主管機關定之。」授權主管機關所定爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 是否違反授權明確性原則，仍應就該條文內容之整體為綜合判斷，尚非得以母法授權主管機關訂定施行細則，即逕認違反授權明確性原則或法律保留原則。
２、次按內政部依爆竹煙火管理條例第34條授權訂定之爆竹煙火管理條例施行細則，就執行爆竹煙火管理條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包含之資料項目之細節性、技術性事項，於第9 條之1 （內政部於102 年5 月7 日以台內消字第0000000000號令修正發布）規定：「（第1 項）本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。（第2 項）依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」。
３、參諸爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 修正草案總說明：「爆竹煙火管理條例施行細則（以下簡稱本細則）於93年
4 月13日訂定發布，曾於99年12月28日修正。因爆竹煙火管理條例第20條規定：『爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5 年，並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前1 個月之紀錄。』為利執行該條規定，落實爆竹煙火安全管理，爰增訂本細則第9 條之1 ，定明登記之方式及流向登記應涵括之資料。」、立法理由：「為防止業者以單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民眾個人資料之保護，爰於第2 項依其品目及是否達管制量之不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」（見本院卷第16
2 頁至反面），且爆竹煙火管理條例制定之目的，係為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（第1 條規定參照），可知本條文欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」，而原告製作爆竹煙火，係危險物品，易對他人性命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，既課予原告登記申報相關流向資訊之義務，用以預防災害發生，維護他人生命、財產等法益，原告受限制者，相對屬較輕微之法益，甚至僅屬「執行法律之細節性、技術性次要事項」，故自得「由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」，亦即上開規定主要為主管機關內政部基於爆竹煙火管理條例之授權，就適用爆竹煙火管理條例第20條規定，有關登記流向之方式及應包含之資料項目等細節性、技術性事項所為之規範，以供行政機關於辦理相關事務時援用，而爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，無違法律保留原則。至於登記流向之方式及應包含之資料項目，屬執行登記流向之細節性、技術性事項，自在爆竹煙火管理條例第34條授權之範圍內，並無逾越相關母法授權之範圍，或牴觸母法之內容，亦與爆竹煙火管理條例之立法意旨相符，堪認爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 與法律保留原則無違甚明。原告主張上述施行細則因無法律明確授權，而違反法律保留原則，且違反行政程序法第158 條規定，牴觸憲法、法律而無效，並牴觸憲法第15條、第23條之規定，因而認原處分違法等語，尚非可採。
㈦、爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定是否違反個人資料保護法？
１、查依原電腦處理個人資料保護法第2 條之刪除修正理由：「中央法規標準法第16條：『法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。』本法之性質應為普通法，其他特別法有關個人資料蒐集或利用之規定，不論較本法規定更為嚴格或寬鬆者，依特別法優於普通法之法理，自應優先適用各該特別規定。」，因此，個人資料保護法在法律適用上僅普通法位階之法律依據，既然爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 並非無法律授權依據或未經法律明確授權，業如前述，則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9 條之1 規定，而無違反個人資料保護法規定之問題。
２、況按「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權益無侵害。」、「公務機關對個人資料之利用，除第六條第一項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當事人權益。七、經當事人書面同意。」個人資料保護法第15條、第16條分別定有明文。因此，被告為執行爆竹煙火管理條例第20條之內容，而蒐集、處理及利用相關個人資料，在其職掌範圍內，亦應符合個人資料保護法第15條、第16條所規定之「執行法定職務必要範圍內」，且係為確保公共安全之目的，防範災害之發生。參以內政部消防署102 年9 月14日消署危字第0000000000號函：「說明：二、所稱各地方主管機關蒐集其客戶個資並進行稽查，似不符個人資料保護法（以下稱個資法）第16條之立法精神部分，查流向資料涉及個人資料部分，個資法主管機關法務部分別以101 年3 月5 日法律字第000000000000號函及同年11月7 日法律決字第000000000000號函略以：『為執行本條例第20條及第21條規定所定職掌，內政部或直轄市、縣（市）主管機關蒐集、處理及利用個人資料，以進行檢查或安全管理（即基於個資法之特定目的代號019 『火災預防與控制、消防行政』），符合個資法第15條及第16條規定。」基此，各地方主管機關蒐集流向資料進行查核，並無違反上開個資法之規定。…」等語（見本院卷第168 頁），益見被告為執行爆竹煙火管理條例第20條之內容，得蒐集、處理及利用相關個人資料，則原告主張：爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定反個人資料保護法等語，即屬無據，自不足採。
五、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。至原告於本院103 年7 月24日言詞辯論終結後，具狀表示，原告曾以102 年8 月24日裕字第00000000號函補正「成品」登記表，於該函說明四敘明因涉及個資法客戶嚴正表明，未經當事人同意，不得洩漏其個資，否則提告求償等語，並於成品登記表上之出貨對象欄還特別敘明因涉及個資法購買消費者不願提供個資，因此，原告業已補正成品登記表，且已表明未填載個資之理由，絕無被告所言無成品之相關資料，並提出爆竹煙火成品登記表為據，然觀諸該爆竹煙火成品登記表並未記載成品流向等相關資料，且本件適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9 條之1 規定，並無違反個人資料保護法規定之問題，已如前述，則原告所提出之爆竹煙火成品登記表，其內容仍無法資為有利原告主張事實之認定，附此敘明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 8 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 温文昌上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 8 月 8 日
書記官 林家鋐