臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第12號原 告 裕祥工業社代 表 人 李麗娜被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 沈俊興
林薏茹上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，原告不服內政部中華民國
104 年1 月19日台內訴字第0000000000號（原處分：雲林縣政府
103 年11月5 日府消預字第0000000000號處分書）訴願決定，提起行政訴訟，經本院於104 年5 月28日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣李麗娜為原告裕祥工業社之負責人，該社負責人未依規定每月15日前向被告消防局申報前1 個月之爆竹煙火流向紀錄，，被告審認原告違反爆竹煙火管理條例（下稱系爭條例）第20條規定，遂依同條例第28條第1 項第7 款規定，以民國（下同）103 年11月5 日府消預字第0000000000號函處罰鍰新臺幣（下同）60,000元，原告不服前揭處分，提起訴願，經內政部訴願審議委員會104 年1 月19日台內訴字第0000000000號訴願決定駁回。原告對上開訴願決定及原處分均不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、系爭條例自92年12月24日頒布施行以來，並未授權中央或地方主管機管以及原告可以蒐集一般民眾個資，即便系爭條例於99年6 月2 日經過修正，亦未授權中央或地方主管機管以及原告可以蒐集民眾個資，是法律既無明文授權，則中央及地方機關蒐集民眾個資之正當合法性即有爭議，當然原告亦無權蒐集申報他人之個資。查系爭條例第20條之規定：「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」，系爭條例僅授權原告必須登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，且按其文義，並無明定原告必須申報登記民眾個資，故原告僅需登記原料倉庫進出之原料總類數量，以及登記成品倉庫進出之種類數量，至於流向就是賣出，然而被告機關卻自行擴大解釋該條例所謂的流向即民眾個資，並強迫原告必須蒐集申報民眾個資，明顯恣意擴張行政權，有違憲法保障人權之基本規定。
㈡、倘若法令強制規定原告必須定期申報購買產品之客戶個資給被告機關處理及使用，此舉無疑是宣告不讓業者做生意？況且產品販售出去後，必須被追蹤稽查，表示該產品有問題而不能流通於市面，將嚴重損及該品牌之商譽，顯然與憲法保障人民之營業、經濟自由未符，況有關一般爆竹煙火產品之安全規定，無論是從國內製造或國外輸入進口之產品，自94年開始至今，每批貨均須由內政部消防署委任之專業檢驗機構檢驗，且產品經檢驗合格後，仍須於每包之產品上貼上檢驗合格之認可標示，因此每批貨皆需繳交龐大金額之認可標示費給內政部消防署。又產品張貼檢驗合格之認可標示後，尚須再經由中央主管機關查核後，始能夠合法販賣流通於市面上，而原告之產品已經由政府機關檢驗合格，有檢驗之繳費收據在卷可參，是原告之產品已視為安全性之產品，為何仍需業者申報購買者之個資供被告機關稽查，如此不就證明政府之公信力有嚴重問題，才需要業者逐一申報購買產品之民眾個資供政府機關稽查，是本案行政處分之作成，其論理上有矛盾之處。
㈢、以食安問題風暴為例，所謂的追查流向，係指追查製造工廠是否將工業用原料或化學物質販賣給下游廠商，並製作成商品，始有需要提供原料流向之必要，而政府機關追查之對象皆為有公司業者或是非法地下工廠之產品製造者，並非購買產品之一般消費者，然本案之爆竹煙火已是可供販售之製成品，係供人民於節慶時玩樂之一般民生消費商品，且經政府檢驗合格並貼有認可標示，並非製造產品之下游廠商，是被告機關以系爭條例第20條之規定，將流向擴大解釋為民眾個資，似乎太便宜行事，且依行政程序法第10條之規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」，蒐集民眾個資乃侵犯他人隱私權，且與維護公共安全無關，故被告機關強迫原告必須蒐集申報民眾個資供其處理、使用，顯然與法不合。
㈣、按行政程序法第165 條之規定：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」，原告經營之工廠既為合法設立之工廠，如被告機關認定原告工廠有不合法之情事，依上開規定，應先行輔導並提供合理有效之解決方法，惟若輔導無效，可命限期改善，若是限期未改善始可開罰，被告機關只知開罰卻不提供任何有效之改善方法，期開罰行為顯然為嚴重之瑕疵。
㈤、政府為了健全我國人權保障體系，行政院於98年10月29日以院臺外字第0000000000號令發布自98年12月10日施行兩國際公約：公民與政治權利國際公約與經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約），俾利於各級政府機關落實各項人權保障，期使人人於經濟社會文化與公民政治權利上，享有自由及保障，又兩公約施行法第2 條之規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」、第4 條之規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應促進各項人權之實現。」及第8 條之規定：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」，依上揭規定，何以主管機關可以違反兩公約施行法之規定，而於102 年5 月17日制訂爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，以該行政命令強逼原告蒐集民眾個資，此舉不僅違背我國憲政體制之規定，亦牴觸兩公約有關人權保障之規定，況兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力，是系爭條例施行細則第
9 條之1 之規定，明顯違背兩公約施行法第2 條之規定。
㈥、雲林縣消防局於開立編號A000603 、改善到期日為103 年9月30日之限期改善通知單予原告後，又於103 年9 月29日開立編號A000604 限期改善通知單予原告，因該行政處分未踐行一定之合法手續，程序上明顯有瑕疵，依行政程序法第4條第2 項之規定，當以違法論，應予撤銷。
㈦、按行政程序法第201 條之規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」，被告機關拒絕提供原告任何有效之因應改善方法，顯然係行政機關應作為而不作為，又強迫蒐集民眾個資屬侵害他人之權益，亦逾越系爭條例所賦予之權限。
㈧、本案編號A000604 之舉發加限期改善通知單上所載之發單單位、主管職名章、填單人職名章共有4 人，惟此4 人皆與原告依法申報爆竹煙火之原料、半成品、成品（包括民眾個資）之業務無關，依該管理條例第20條之規定，原告申報之對象為雲林縣政府、承辦爆竹煙火之承辦單位為雲林縣消防局，則開立限期改善通知單之發單單位應為雲林縣消防局，非為與業務無關之斗南消防分隊，且主管、填單職名章亦應為雲林縣消防局之主管及承辦爆竹煙火業務之承辦人，否則開立舉發加限期改善通知單之單位是斗南消防隊，呈報單位是第一大隊，開立行政處分之機關是雲林縣政府，被告機關也是雲林縣政府，然而真正承辦原告申報業務之雲林縣消防局卻無須負相關責任，明顯違反行政程序，且本案斗南消防分隊未見過原告申報之申報表內容，又該如何舉發原告，故本案開立之行政處分有瑕疵，應予撤銷。
㈨、憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」，人民得自由選擇工作及職業，屬於經濟自由，因此人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障，基於憲法上工作權之保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由，又基於憲法上財產權之保障，人民有營業活動之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之甚明，因此對法律無規範之事項，被告機關卻執意予以限制，明顯違反憲法保障人民對其所有之財產，有自由使用、收益、處分之權利，因此被告機關103 年11月5 日府消預字第0000000000號行政處分，限制原告之營業經濟自由，違反憲法保障人民之生存權、工作權及財產權之規定，明顯未具合法正當性，嚴重損及人民權益等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠、本件原告之訴理由略為: ⒈認被告擴大解釋系爭條例第20條有關流向之規定而要求原告須蒐集申報購買原告裕祥工業社產品之消費者個資。⒉被告應對該不法情事先予以輔導，輔導無效後再予以限期改善，限期改善未改善才開罰，故被告有違反公平程序正義且未具合法正當性。
㈡、按系爭條例第20條規定略以: 「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」。同條例第28條第1項第7 款「違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰」及第28條第2 項「有前項第一款、第二款、第七款或第八款規定情形之一者，並命其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分。」又依爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定「本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」
㈢、原告裕祥工業社為被告縣轄爆竹煙火製造場所，且李麗娜君為該社之負責人，依系爭條例第20條之規定，爆竹煙火製造場所之負責人，應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向本府申報前一個月之紀錄。前揭登記流向應依品目分別載明之資料並於系爭條例施行細則第9 條之1 明確規定，觀諸原告申報之爆竹煙火成品登記表並未記載成品流向等相關資料，故該社負責人未依限申報成品部分之流向資料，明顯違反系爭條例第20條之規定，並應依同條例第28條第1 項第
7 款：未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報記錄或申報不實，處六萬元以上三十萬元以下罰鍰。被告並未擴大解釋原告對於爆竹煙火成品流向申報之義務，罰則亦有明訂。且原告曾因與本案相似之行政處分以同理由向被告提起行政訴訟，依鈞院103 年度簡字第13號判決略以：「四、本院判斷：㈦⒈個人資料保護法在法律適用上僅普通法位階之法律依據，既然爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 並非無法律授權依據或未經法律明確授權，業如前述，則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第
9 條之1 規定，而無違反個人資料保護法規定之問題。㈥⒊爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 與法律保留原則無違甚明。原告主張上述施行細則因無法律明確授權，而違反法律保留原則，且違反行政程序法第158 條規定，牴觸憲法、法律而無效，並牴觸憲法第15條、第23條之規定，因而認原處分違法等語，尚非可採。」前揭行政訴訟案之上訴（103年度簡上字第48號）亦由台中高等行政法院於103 年11月25日判決駁回。
㈣、至原告主張對其不法情事先予以輔導，輔導無效後再予以限期改善，限期改善未改善才開罰乙節，實則行政程序法所稱行政指導係規範行政機關不具法律上強制力之作為，此並非做成行政處分之先行要件，本案違法事實明確且依據系爭條例第28條第1 項第7 款之規定：「違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」，被告逕予舉發作成行政處分，於法並無不符等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造不爭執事項：
㈠、原告是裕祥工業社之負責人，該社為從事爆竹煙火製造場所。
㈡、對訴願決定書事實概要所載裁罰過程不爭執。
五、兩造爭執事項：
㈠、爆竹煙火管理條例第20條規定應申報煙火原料、半成品……來源及「流向」，關於來源流向之規定，以及該條例施行細則第9 條之1 規定申報「出貨對象姓名或名稱、地址、電話等，是否違反個人資料保護法？又該施行細則第9 條之1 之規定有無逾越母法之授權而無效？
㈡、本件是否必須行政機關為行政指導，經輔導限期改善無效，始得對被告裁罰？
六、本院之判斷：
㈠、按「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」、「有下列各款情事之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：七、違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。」，爆竹煙火管理條例第20條及第28條第1 項第7 款分別定有明文。又依爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定：「本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」茲就兩造爭執事項，分述如下：
㈡、爆竹煙火管理條例第20條規定應申報煙火原料、半成品…來源及「流向」，關於「流向」之規定，以及該條例施行細則第9 條之1 規定申報「出貨對象姓名或名稱、地址、電話等，是否違反個人資料保護法？又該施行細則第9 條之1 之規定有無逾越母法之授權而無效？
１、爆竹煙火管理條例第20條及該條例施行細則第9 條之1 規定是否違反個人資料保護法部分：
按「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權益無侵害。」、「公務機關對個人資料之利用，除第六條第一項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當事人權益。七、經當事人書面同意。」個人資料保護法第15條、第16條分別定有明文。因此，被告為執行爆竹煙火管理條例第20條之內容，而蒐集、處理及利用相關個人資料，在其職掌範圍內，實已符合個人資料保護法第15條第1 款、第16條所規定之「執行法定職務必要範圍內」要件，且係為達防範災害之發生、確保公共安全目的之立法意旨。次按原電腦處理個人資料保護法第2 條之刪除修正理由：「中央法規標準法第16條：『法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。』本法之性質應為普通法，其他特別法有關個人資料蒐集或利用之規定，不論較本法規定更為嚴格或寬鬆者，依特別法優於普通法之法理，自應優先適用各該特別規定。」，依上述修正理由，個人資料保護法在法律適用上僅普通法位階之法律依據甚明，又爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，並非無法律授權依據或未經法律明確授權，則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9條之1 規定，該施行細則第9 條之1 基於母法授權所為之細節性規定，並無違反個人資料保護法。
２、該施行細則第9 條之1 之規定有無逾越母法之授權而無效部分：
⑴、按「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避
免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第23條定有明文。次按「法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」（司法院釋字第443 號解釋理由書參照）。次按「法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許‧‧‧。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（司法院釋字第480 號解釋理由書參照）。又按「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（司法院釋字第612 號解釋意旨參照）。
另按「立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。」（司法院釋字第522 號解釋理由書參照）。準此，爆竹煙火管理條例第34條：「本法施行細則，由主管機關定之。」授權主管機關所定爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 是否違反授權明確性原則，仍應就該條文內容之整體為綜合判斷，尚非僅以爆竹煙火管理條例為母法授權予主管機關訂定施行細則為由，逕認施行細則第9 條之1 逾越該母法，違反授權明確性原則而無效，亦與是否違背兩公約施行法第2 條之規定無涉。
⑵、經查，按內政部依爆竹煙火管理條例第34條授權訂定之爆竹
煙火管理條例施行細則，就執行爆竹煙火管理條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包含之資料項目之細節性、技術性事項，於第9 條之1 （內政部於102 年5 月7 日以台內消字第0000000000號令修正發布）規定：「（第1 項）本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。（第2 項）依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」，又參爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 修正草案總說明：「爆竹煙火管理條例施行細則（以下簡稱本細則）於93年4 月13日訂定發布，曾於99年12月28日修正。因爆竹煙火管理條例第20條規定：『爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5 年，並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前1 個月之紀錄。』為利執行該條規定，落實爆竹煙火安全管理，爰增訂本細則第9條之1 ，定明登記之方式及流向登記應涵括之資料。」、立法理由：「為防止業者以單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民眾個人資料之保護，爰於第2 項依其品目及是否達管制量之不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」，且爆竹煙火管理條例制定之目的，係為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（第1 條規定參照），可知本條文欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」，而原告製作爆竹煙火，係危險物品，易對他人性命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，故而，爆竹煙火管理條例第20條規定，須為登記後申報予主管機關，既在維護公共安全之法益，避免對不特定多數人造成危害，而課予從事此種行業之人，應按照情形據實登記成品流向之義務，兩相權衡之下，復依前揭司法院釋字第522 號解釋理由書意旨：「‧‧‧授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。」及爆竹煙火管理條例第9 條之1 規定，登記流向之方式及應包含之資料項目，應屬執行登記流向之細節性、技術性事項等情形綜合觀察，本件系爭施行細則第9 條之1 規定，自包含在爆竹煙火管理條例第34條授權之範圍內。故其授權之目的、內容及範圍尚屬具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，符合刑罰明確性原則，要已符合釋字第522 號解釋所揭諸之授權明確性三原則，自屬合法有效。
⑶、再者，本條例第21條第1 項規定「直轄市、縣（市）主管機
關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所，就其安全防護設施、相關資料及其他必要之物件實施檢查，被檢查者不得規避、妨礙或拒絕，並得詢問負責人與相關人，要求提供相關資料。」該被檢查者，包括同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之個人及地址乙節，已據內政部101 年7 月30日內授消字第0000000000號函釋「地方主管機關依據爆竹管理條例第20條對於場所負責人負有其是否善盡詳實登記爆竹煙火原料或成品流向之義務，如流向之場所經主管機關認定屬爆煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關即得依據同條例第21條規定派員進入實施檢查，被檢查者若拒絕檢查員進入，則依據同條例第28條規定，得處罰鍰、按次處罰或強制執行檢查」明確，是該條例第21條第1 項規定主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所為必要之檢查，必然是包括主管機關職務上已知悉之爆竹煙火製造儲存或販賣場所，以及透由同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之爆竹煙火製造儲存或販賣場所。本院認直轄市、縣（市）主管機依本條例第20條規定登載「流向」之個人及地址等資料調查，係依權責調查場所負責人是否善盡詳實登記「流向」之義務，避免其於非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂。另一目的為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全，若所謂「流向」，不能包括：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話等涉及個人資料，則主管機關何以達成本條例第20條於99年6 月20日修正立法理由所稱「為管控爆竹煙火之流向，增列達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火儲存場所及輸入者（如貿易商號）亦須登記本條例所列各項資料」之「管控」目的，復為防止非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂之目的。以及為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全等立法目的，是原告上開辯解，要無足取。
⑷、另就法律之解釋方法而言，有所謂體系解釋，即將所擬解釋
之法規，置於整體法規體系下，觀察其與前後規定的意義關聯。此一解釋方法，是文義解釋的擴張觀察，可謂文義解釋之放大，而應就法體系前後條文為觀察，而不單就法條文義解釋，這時法律解釋，不僅是法律用語而已，而是法體系的問題，方可避免見樹不見林之疏漏，是依體系解釋結果可能出現當然解釋、反面解釋、限縮解釋與擴張解釋等4 種。而「當然解釋」係從「文義解釋」或「法律規範目的」角度來看，應不可能作其他解釋者。原告辯稱管理條例第20條規定，其負責人應登記「進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、……來源及流向等項目，以備稽查…」之文義上，並未明定必須申報民眾個資（包括姓名、電話、地址），至於流向就是「賣出」，自不可擴大解釋所謂「流向」等於民眾個資之蒐集等語。惟如上開⑶之說明，爆竹煙火管理條例第21條規定，凡屬爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關得派員進入實施檢查，該條文並未限制主管機關如何得知爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，是該爆竹煙火製造、儲存或販賣場所之所在，故有可能是主管機關職務上已知，或者爆竹煙火管理條例第20條所規定課予「其負責人」登記之「流向」之義務，以備稽查而得知，或者因一般民眾提供而得知，是從爆竹煙火管理條例第20條、第21條之前後條文規定為體系觀察，第20條所稱之「流向」自應有確定之對象，而非原告所述「流向」即「賣出」而已，否則該條例第20條於99年6 月
6 日修正前（原為第18條）即有規定「爆竹煙火之製造業者應備置簿冊，登記進出廠之爆竹煙火原料、半成品與成品之種類、數量、時間及來源等項目，以備稽查」就「登記進出廠」之文義，實已包含「賣出」，則修法時何必再畫蛇添足「添加」了「流向」之文句。可徵「流向」一詞文義，不能單指賣出之數量而已，尚應包括「賣出」之具體對象為何？此從上述立法目的觀察之說明，可知「流向」必須有確定之對象，已為顯然。故所謂登記「流向」一詞之文義解釋，當然係指可以確定爆竹煙火原料、半成品與成品之去向，而可供主管機關稽查、管控之資訊，此為法律解釋之「當然解釋」，而此資訊取得，應如何責成其負責人以登記方式申報，攸關此技術性與細節性規定，乃於爆竹煙火管理條例第34條：「本法施行細則，由主管機關定之。」授權主管機關訂定施行細則加以補充之，使其具體化，易於遵行，然觀之上開施行細則9 之1 條之規定，並不逸脫「流向」一詞之文義概念，自不可拘泥於法條文義上「流向」未明文言及「民眾個資」，而謂主管機關不得訂立關於「流向」之施行細則，或謂主管機關自行擴大解釋「流向」之意函。
⑸、綜上，該施行細則第9 條之1 之規定，並無逾越相關母法授
權之範圍，或牴觸母法之內容，亦與爆竹煙火管理條例之立法意旨相符，堪認爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，並無逾越母法之授權而無效。原告於此之主張，要非可採。
七、本件是否必須先由行政機關踐行政指導，經輔導限期改善無效，始得對被告裁罰？
⑴、按「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範
圍內，為實現一定行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定行為或不為一定行為」行政程序法第165 條定有明文。而所謂行政罰，依行政罰法第1 條之規定「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法」。
⑵、可見行政指導與行政罰兩者為不同之概念，前者以非強制力
方法實現一定之行政目的，後者係對於違反行政法上義務者，科以罰鍰、沒入或其他具強制力之裁罰性不利益處分，前者重在行政目的之達成；後者重在義務違反予以懲罰，而對於行政法上義務之違反，遍觀行政罰法之規定，並無先由行政機關為行政指導無效果，始得為裁罰之規定。況依該爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 之規定，原告依法應履行之義務已相當明確，自無再由行政機關為行政指導之必要，並無原告所謂被告機關未踐行正當行政程序之情事。
八、而依卷內103 年8 月份裕祥工業社爆竹煙山工廠原料、半成品及局品登記表所示，原告於出貨對象之欄位僅註明：「因購買消費者受個資法保護，不願提供個資，且嚴正表明未經當事人同意本社不得洩漏其個資給他人使用」，而未依爆竹煙火管理條例第20條、施行細則第9 條之1 之規定登記「流向」（出貨對象），是其違反爆竹煙火管理條例第20條之義務，事證自屬明確。末者，原告不爭執於個人資料保護法公佈施行之前，其皆有申報「流向」，然於個人資料保護法公佈施行後即未再申報「流向」，可見並非每個購買者皆拒絕提供其個人資料，但原告卻片面以自己理解之個人資料保護法規範意旨，不再申報「流向」，自屬無據。
九、綜上所述，原處分經核均無違誤，該訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張認有違法，訴請撤銷，均難認為有理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，以及原告於言詞辯論終結後，始提出準備狀所陳之攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴均為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 陳定國上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 6 月 18 日
書記官 李懿庭