臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第26號原 告 李麗娜即裕祥工業社被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 林薏茹
謝易霖上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，原告不服內政部中華民國
104 年8 月26日台內訴字第0000000000號訴願決定（原處分：雲林縣政府104 年4 月20日府消預字第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：原告未依爆竹煙火管理條例（下稱系爭條例）第20條之規定，於每月15日前向被告申報前一個月之爆竹煙火成品流向紀錄，被告所屬消防局即認原告違反系爭條例第20條之規定，於民國104 年2 月25日日開立編號A000608 號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱限期改善通知單一) ，並限於104 年3 月25日前改善完畢。嗣被告認上開違規事實明確，故依同條例第28條第1 項第7 款規定，以104 年4 月20日府消預字第0000000000號裁處書，處原告新臺幣（下同）150,000 元罰鍰（下稱原處分），原告不服向內政部提起訴願，又經訴願機關以104 年8 月26日台內訴字第0000000000號訴願決定駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、本案裁處書之處分理由與法令依據為原告違反系爭條例第20條規定，未依限申報成品流向爰依同條例第28條第1 項第7款處分原告150,000 元之罰鍰，惟所謂成品流向就是指購買者之姓名、電話及住址等資料，明顯裁處所持之理由與事實真相未符，被告裁處之行政處分有瑕疵，原告不服。本件行政處分係一個違法之行政處分，因雲林縣消防局於104 年1月29日開立編號A000607 號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱限期改善通知單二) ，其限期改善到期日為
104 年3 月1 日，然被告於104 年2 月25日即開立限期改善通知單一，顯然原處分之作成並無踐行一定之合法手續，未依法行政，內政部之訴願決定又未予以糾正，故原告請求撤銷訴願決定及原處分，以維權益。
㈡、行政處分之作成有其要件，於限期改善通知單一之舉發單位、主管職名章、填單人職名章共有4 人具名，惟該人員與原告依法申報爆竹煙火之原料、半成品、成品（包含民眾個資）之業務無關，對於非主管業務之人員，何以有開立舉發單、限期改善通知單且進行檢查、複查等職權，而訴願決定並未審究，僅照本宣科片面採信被告不實言論，原告對此不服。再者，倘依職權劃分，原告每月依法申報對向既為雲林縣政府，承辦單位為雲林縣消防局，則行政處分應由雲林縣消防局作成始為正確，非斗南消防分隊，且主管、填單職名章應為雲林縣消防局之主管及承辦爆竹煙火業務之承辦人，如此開立之行政處分始符合事實，否則造成職權不分，對本案開立行政處分書之機關是雲林縣政府，被告機關也是雲林縣政府，而真正收受原告申報資料之雲林縣消防局卻無須承擔任何行政責任，違反我國分層負責之行政體制，誰承辦就就該誰負責，誰決行就該誰承擔責任，無論是限期改善通知單，或者是裁處書，兩者皆未符合法理，依法未符。
㈢、原告認為系爭條例第20條規定及該條例施行細則第9 條之1等規定，強迫原告每月蒐集申報民眾個人資料予消防人員做為取締稽查線索，以利消防人員領取獎金，明顯以非法手段不當得利，與維護公共安全之意旨不符，對於行政機關自己增修條文強取民眾個人資料並用以圖利自己及幫助他人獲得不法利益，顯然未具合法正當性，並公然違反兩公約施行法第4 條及第8 條之意旨，基此，原告主張前揭管理條例以及施行細則之規定牴觸兩公約施行法，依法應予修正或廢止及改進行政措施，畢竟兩公約施行法第2 條所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力，爰對於內政部之訴願決定竟無視於行政院制定之兩公約施行法之規定，明顯違反國際法，依法未符，應予撤銷。
㈣、又訴願決定書之事實指稱：「緣訴願人為『裕祥工業社』管理權人，因該場所自102 年9 月起屢未依規定於每月15日前向原處分機關申報前1 個月之爆竹煙火成品流向紀錄，前經原處分機關多次裁處罰鍰並限期改善完畢在案。嗣原處分機關所屬消防局（下稱消防局）於104 年1 月29日派員檢查，發現訴願人仍未依規定於每月15日前向原處分機關申報前1個月之爆竹煙火成品流向紀錄，乃於當日開立編號A000607號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單，限於104 年3月1 日前改善完畢‧‧‧云云」，針對上開內容，均係訴願機關片面採信雲林縣消防局之謊言，上開所指雲林縣消防局派員檢查、複查等情，均未曾派員檢查或複查，即開立本件限期改善通知單一及二，未踐行正當法律程序，鈞院應釐清事實，且被告逕為裁罰，濫用裁量權，雲林縣消防局杜撰不實行政處分內容，違反誠信原則。
㈤、據公民與政治權利國際公約第17條規定：「任何人之私生活、家庭、住宅或通信，不得無理或非法侵擾，其名譽及信用，亦不得非法破壞；對於此種侵擾或破壞，人人有受法律保護之權利。」，我國既然與聯合國有締結國際公約，就該遵循國際公約之規定，主管機關不該立法執意強迫原告必須提供民眾個資給被告機關去侵擾人民百姓，顯然違背國際公約保障人權之宗旨，倘若被告機關認為有擾民之必要，亦請應拿出購買者犯罪之事實與證據，始能侵擾或破壞他人之名譽及信用，否則騷擾百姓之後，無須負任何法律責任，明顯目無法紀；原告無申報個資幫忙被告機關以及其他縣市消防人員四處犯罪與侵占百姓財務之責任與義務，現在連警察都不能隨意查戶口，即便司法檢調單位要對犯罪嫌疑人進行監聽或者搜索，也要有足夠之證據並持有法院許可之搜索票，才能合法進行監聽與搜索，但消防人員卻甚什麼都不需要，地位遠遠高於司法警政體系，難怪消防人員敢大聲說：他們自己就是法律，違反常理，原告就是對爆管條例有許多不合理之規定存有很大之疑惑，故方提起行政訴訟，懇請鈞院應釐清事實真相，並撤銷原處分以及訴願決定，以維人民對政府之信賴，亦可符合國際公約保障人權之規定。
㈥、另對訴願決定以法務部101 年3 月5 日法律字第0000000000
0 號函及同年11月7 日法律決字第00000000000 號函幫雲林縣消防局背書，該局未違反個人資料保護法，突顯行政權未依法行政，幫忙掩過飾非，訴願決定引用前揭函釋，明顯引用失據，且有失公平客觀等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠、按系爭條例第20條規定: 「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」。同條例第28條第1 項第
7 款「違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰」。又依系爭條例施行細則第9 條之1 規定「本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」
㈡、原告裕祥工業社為被告縣轄爆竹煙火製造場所，甲○○為該社之負責人，依系爭條例第20條之規定，爆竹煙火製造場所之負責人，應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向本府申報前一個月之紀錄。前揭登記流向應依品目分別載明之資料並於系爭條例施行細則第9 條之1 明確規定，觀諸原告申報之爆竹煙火成品登記表並未記載成品流向等相關資料，故該社負責人未依限申報成品部分之流向資料，明顯違反系爭條例第20條之規定，並應依同條例第28條第1 項第7 款：未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報記錄或申報不實，處6 萬元以上30萬元以下罰鍰。依前開規定，原告於爆竹煙火成品「流向」申報之義務及須申報流向依品目分別載明之資料均已明確，且原告曾因與本案相似之行政處分以同理由向被告提起行政訴訟，依鈞院103 年度簡字第13號判決略以：「四、本院判斷：㈦⒈個人資料保護法在法律適用上僅普通法位階之法律依據，既然爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 並非無法律授權依據或未經法律明確授權，業如前述，則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9 條之1 規定，而無違反個人資料保護法規定之問題。‧‧‧㈥、⒊‧‧‧爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 與法律保留原則無違甚明。原告主張上述施行細則因無法律明確授權，而違反法律保留原則，且違反行政程序法第158 條規定，牴觸憲法、法律而無效，並牴觸憲法第15條、第23條之規定，因而認原處分違法等語，尚非可採。」，前揭行政訴訟案之上訴（103 年度簡上字第48號）亦由臺中高等行政法院於103 年11月25日判決駁回。
㈢、有關限期改善通知單二係依系爭條例第28條第1 項、第2 項規定訂有限期改善期限，係要求該案（即限期改善通知單二）所舉發之事實應於104 年3 月1 日期限內改善；而限期改善通知單一係對原告104 年1 月份之違規情形（依法於104年2 月15日前申報）予以舉發，開立日期未有不合，原告認知有所誤解。至原告主張被告行政處分不實等情，被告所屬消防局實際前往原告之裕祥工業社開立限期改善通知單一，在場之人拒絕簽名，被告均已合法送達，原告違規事實明確，本件被告裁處原告於法並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠、上揭事實概要欄所載之事實，有訴願決定書、限期改善通知單一、原處分書、送達證書及原告於104 年2 月13日（104）裕字第00000000號函暨所檢送104 年1 月份之爆竹煙火流向登記表等件附卷可稽，為可確認之事實。本件之爭執重點厥為：⒈關於被告要求原告申報出貨對象，有無法律依據及法律授權？⒉被告要求原告申報流向應包含個人資料，有無違反公民與政治權利國際公約第17條所揭示之人權保障？⒊本件限期改善通知單一，其開立程序是否合法？
㈡、按「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」、「有下列各款情事之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：七、違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。」、「有前項第一款、第二款、第七款或第八款規定情形之一者，並命其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分。」，系爭條例第20條及第28條第1 項第
7 款、第2 項分別定有明文。又依系爭條例施行細則第9 條之1 規定：「本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」
㈢、關於被告要求原告申報出貨對象，有無法律依據及法律授權？
１、按「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第23條定有明文。次按「法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」（司法院釋字第443 號解釋理由書參照）。次按「法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許‧‧‧。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（司法院釋字第480 號解釋理由書參照）。又按「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（司法院釋字第612 號解釋意旨參照）。
另按「立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。」（司法院釋字第522 號解釋理由書參照）。準此，系爭條例第34條：「本法施行細則，由主管機關定之。」授權主管機關所定系爭條例施行細則第9 條之1 是否違反授權明確性原則，仍應就該條文內容之整體為綜合判斷，尚非僅以系爭條例為母法授權予主管機關訂定施行細則為由，逕認該施行細則第9 條之1逾越該母法，違反授權明確性原則而無效。
２、經查，按內政部依系爭條例第34條授權訂定之爆竹煙火管理條例施行細則，就執行爆竹煙火管理條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包含之資料項目之細節性、技術性事項，於第9 條之1 （內政部於102 年5 月7 日以台內消字第0000000000號令修正發布）規定：「（第1 項）本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。（第2 項）依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」，又參爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之
1 修正草案總說明：「爆竹煙火管理條例施行細則（以下簡稱本細則）於93年4 月13日訂定發布，曾於99年12月28日修正。因爆竹煙火管理條例第20條規定：『爆竹煙火製造場所或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5 年，並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前1 個月之紀錄。』為利執行該條規定，落實爆竹煙火安全管理，爰增訂本細則第9 條之1 ，定明登記之方式及流向登記應涵括之資料。」、立法理由：「為防止業者以單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民眾個人資料之保護，爰於第2 項依其品目及是否達管制量之不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」，且爆竹煙火管理條例制定之目的，係為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（第1 條規定參照），可知本條文欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」，而原告製作爆竹煙火，係危險物品，易對他人性命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，故而，系爭條例第20條規定，須為登記後申報予主管機關，既在維護公共安全之法益，避免對不特定多數人造成危害，而課予從事此種行業之人，應按照情形據實登記成品流向之義務，兩相權衡之下，復依前揭司法院釋字第522 號解釋理由書意旨：「‧‧‧授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。」及系爭條例第9 條之1 規定，登記流向之方式及應包含之資料項目，應屬執行登記流向之細節性、技術性事項等情形綜合觀察，本件系爭條例施行細則第9 條之1 規定，自包含在系爭條例第34條授權之範圍內。故其授權之目的、內容及範圍尚屬具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，符合刑罰明確性原則，要已符合釋字第522 號解釋所揭諸之授權明確性三原則，自屬合法有效。
３、況且，系爭條例第21條第1 項規定：「直轄市、縣（市）主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所，就其安全防護設施、相關資料及其他必要之物件實施檢查，被檢查者不得規避、妨礙或拒絕，並得詢問負責人與相關人，要求提供相關資料。」本條規定所稱「被檢查者」，包括同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之個人及地址乙節，已據內政部101 年7 月30日內授消字第0000000000號函釋「地方主管機關依據爆竹管理條例第20條對於場所負責人負有其是否善盡詳實登記爆竹煙火原料或成品流向之義務，如流向之場所經主管機關認定屬爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關即得依據同條例第21條規定派員進入實施檢查，被檢查者若拒絕檢查員進入，則依據同條例第28條規定，得處罰鍰、按次處罰或強制執行檢查」明確，是系爭條例第21條第1 項規定主管機關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所為必要之檢查，必然是包括主管機關職務上已知悉之爆竹煙火製造儲存或販賣場所，以及透由同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之爆竹煙火製造儲存或販賣場所。本院認直轄市、縣（市）主管機依系爭條例第20條規定登載「流向」之個人及地址等資料調查，係依權責調查場所負責人是否善盡詳實登記「流向」之義務，避免其於非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂。另一目的為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全，若所謂「流向」，不能包括：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話等涉及個人資料，則主管機關何以達成本條例第20條於99年6 月20日修正立法理由所稱「為管控爆竹煙火之流向，增列達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火儲存場所及輸入者（如貿易商號）亦須登記本條例所列各項資料」之「管控」目的，復為防止非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂之目的。以及為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全等立法目的，準此而言，原告爭執向主管機關申報流向不應包含個人資料，進而否定系爭條例施行細則第9 條之1法文規定等節，即無可採。
４、再就法律之解釋方法而言，有所謂體系解釋，即將所擬解釋之法規，置於整體法規體系下，觀察其與前後規定的意義關聯。此一解釋方法，是文義解釋的擴張觀察，可謂文義解釋之放大，而應就法體系前後條文為觀察，而不單就法條文義解釋，這時法律解釋，不僅是法律用語而已，而是法體系的問題，方可避免見樹不見林之疏漏，是依體系解釋結果可能出現當然解釋、反面解釋、限縮解釋與擴張解釋等4 種。而「當然解釋」係從「文義解釋」或「法律規範目的」角度來看，應不可能作其他解釋者。原告主張系爭條例第20條規定，其負責人應登記「進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、‧‧‧來源及流向等項目，以備稽查‧‧‧」之文義上，並未明定必須申報民眾個資（包括姓名、電話、地址），自不可擴大解釋所謂「流向」等於民眾個資之蒐集等語。惟如上開說明，系爭條例第21條規定，凡屬爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關得派員進入實施檢查，該條文並未限制主管機關如何得知爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，是該爆竹煙火製造、儲存或販賣場所之所在，故有可能是主管機關職務上已知，或者系爭條例第20條所規定課予「其負責人」登記之「流向」之義務，以備稽查而得知，或者因一般民眾提供而得知，是從系爭條例第20條、第21條之前後條文規定為體系觀察，第20條所稱之「流向」自應有確定之對象，否則該條例第20條於99年6 月6 日修正前（原為第18條）即有規定「爆竹煙火之製造業者應備置簿冊，登記進出廠之爆竹煙火原料、半成品與成品之種類、數量、時間及來源等項目，以備稽查」就「登記進出廠」之文義，實已包含「賣出」，則修法時何必再畫蛇添足「添加」了「流向」之文句。可徵「流向」一詞文義，不能單指賣出之數量而已，尚應包括「賣出」之具體對象為何？此從上述立法目的觀察之說明，可知「流向」必須有確定之對象，已為顯然。故所謂登記「流向」一詞之文義解釋，當然係指可以確定爆竹煙火原料、半成品與成品之去向，而可供主管機關稽查、管控之資訊，此為法律解釋之「當然解釋」，而此資訊取得，應如何責成其負責人以登記方式申報，攸關此技術性與細節性規定，乃於系爭條例第34條：「本法施行細則，由主管機關定之。」授權主管機關訂定施行細則加以補充之，使其具體化，易於遵行，然觀之上開施行細則9 之1 條之規定，並不逸脫「流向」一詞之文義概念，自不可拘泥於法條文義上「流向」未明文言及「民眾個資」，而謂主管機關不得訂立關於「流向」之施行細則，或謂主管機關自行擴大解釋「流向」之意函。
５、綜上，該施行細則第9 條之1 之規定，並無逾越相關母法授權之範圍，或牴觸母法之內容，亦與爆竹煙火管理條例之立法意旨相符，堪認爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，並無逾越母法之授權而無效。原告主張：被告要求原告申報出貨對象，無法律依據及法律授權，並非可採。
６、查原告主張：訴願決定書載明法務部101 年3 月5 日法律字第00000000000 號函及101 年11月7 日法律決字第00000000
000 號函，認未違反個人資料保護法係有失公平客觀等語。按個資法在法律適用上，僅係普通法位階之法律依據，此參之原電腦處理個人資料保護法第2 條之刪除修正理由：「中央法規標準法第16條：『法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。』本法之性質應為普通法，其他特別法有關個人資料蒐集或利用之規定，不論較本法規定更為嚴格或寬鬆者，依特別法優於普通法之法理，自應優先適用各該特別規定。」（最高行政法院102 年度判字第488 號判決意旨參照）益明，因此，個人資料保護法在法律適用上僅普通法位階之法律依據甚明，又爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，並非無法律授權依據或未經法律明確授權，則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9 條之1 規定，該施行細則第9 條之1 基於母法授權所為之細節性規定，並無違反個人資料保護法。又按「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：
一、執行法定職務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權益無侵害。」、「公務機關對個人資料之利用，除第六條第一項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。
五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當事人權益。七、經當事人書面同意。」個人資料保護法第15條、第16條分別定有明文。因此，被告為執行爆竹煙火管理條例第20條之內容，而蒐集、處理及利用相關個人資料，在其職掌範圍內，實已符合個人資料保護法第15條第1 款、第16條所規定之「執行法定職務必要範圍內」要件，且係為達防範災害之發生、確保公共安全目的之立法意旨，況被告因考量爆竹煙火之管理若僅提供代號，而未有實際姓名登記等管制手段，將造成無法辨別出貨對象，而有規避管制之情事，登記出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話已屬較輕微之手段，且並非要求提供「特種（敏感性）個人資料」，故本條例施行細則第9 條之1 規定以適當方式管制出貨爆竹煙火已到達一定數量者，應為登記，以達維護人民生命財產，確保公共安全之目的，難謂無該當個資法第16條第1項但書第2 款「為增進公共利益」之例外事由，是以本條例施行細則第9 條之要求相關義務人申報其爆竹煙火成品之流向，並無違反個資法之相關規定。則原告此部分之主張，亦非可採。
㈣、關於被告要求原告申報流向應包含個人資料，有無違反公民與政治權利國際公約第17條所揭示之人權保障？原告主張：被告要求原告違法登記申報消費者個人資料，侵害個人隱私，違反聯合國公民與政治權利國際公約第17條所揭示之人權保障等語。按公民與政治權利國際公約第17條固規定：「任何人的私生活、家庭、住宅或通信，不得無理或非法侵擾，其名譽其信用，亦不得非法侵害。人人對於此種侵擾或侵害，享有受法律保護之權利。」，人權事務委員會第16號一般性意見第10段指出：「以電腦、資料庫或其他儀器收集或儲存私人資料－不管是由政府機關或民間個人或機構－必須由法律加以規定，‧‧‧。」準此個人、私人團體或行政機關於達成行政目的過程中蒐集、處理及利用個人資料時，依具公民與政治權利國際公約第17條規定及人權事務委員會第16號一般性意見之意旨，應有法律明確規定。依系爭條例第20條登記及申報之內容，已由內政部依系爭條例第34條授權訂定之爆竹煙火管理條例施行細則，就執行爆竹煙火管理條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包含之資料項目之細節性、技術性事項，於第9 條之1 規定，有法律授權之依據，且未違反個人資料保護法，均如前述，而上開公民與政治權利國際公約第17條規定意旨，係規制個人穩私權之尊重與保護，此雖為普世價值，惟按爆竹煙火有危險性，關係社會大眾生命財產，基於爆竹煙火管理條例第1 條規定之公共安全立法目的，爆竹煙火業者負責人上開申報之義務，並非在於侵犯個人之穩私權，爆竹煙火管理條例第20條及該條例施行細則第9 條之1 規定，並未有違上開公約規定之意旨及精神，是原告主張原處分違反公民與政治權利國際公約第17條所揭示之人權保障，應屬違法等語，並不足採。
㈤、本件限期改善通知單一，其開立程序是否合法？
１、原告主張：限期改善通知單二所示限期改善日未到期，即再行開立限期改善通知單一，且限期改善通知單上未載明係針對何月份，故存有瑕疵等語。按系爭條例第20條所謂之申報，係於次月15日前申報當月爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，而流向之內容復依該法施行細則第9 條之1 有詳實之規定，申報義務人如違反系爭條例第20條規定，則依同法第28條第1 項第7 款規定裁處罰鍰，並按同條第2 項規定，屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分。故申報義務人每月均有依法申報之義務，查限期改善通知單二所針對之違規事實係原告104 年1 月14日所申報103 年12月份爆竹煙火流向登記表不符規定，而限期改善通知單一則係針對原告104 年2 月13日所申報104 年1 月份爆竹煙火流向登記表不符規定，此有雲林縣消防局105 年1 月14日雲消預字第000000 0000 號函檢附之補充說明資料在卷可按（見本院卷第119 至120 頁），且依限期改善通知單一、二所載檢查及開立之日期分別為104 年2 月25日及104 年1 月29日、限期改善期限等資訊，即得以判斷，則本件限期改善通知單一、二，既為不同月份之違反義務行為，被告於限期改善期限經過後，對原告裁處罰鍰，於法即無不合，原告前揭主張，顯不足採。
２、原告復主張：訴願決定稱被告之消防局有派員檢查、查察等情，係屬不實，消防局未曾有檢查之舉，限期改善通知單一開立之程序顯有疑義等語。惟查，原告為申報義務人，已如前述，原告申報後，係由被告所屬消防局對原告申報資料之紙本內容審核，並交由所屬第一大隊斗南分隊進行查處，而被告消防局所屬第一大隊斗南分隊查處後，開立限期改善通知單一，舉發原告104 年1 月之成品流向資料未依限申報，此有雲林縣消防局105 年1 月14日雲消預字第0000000000號函檢附之補充說明資料在卷可佐（見本院卷第122 頁），則原告主張：限期改善通知單一開立之程序顯有疑義等語，不予採信。
３、原告又主張：限期改善通知單一其上之發單單位、主管職名章、填單人職名章有4 人具名，惟均與原告申報義務之業務無關，似並非業務職掌之人，何能對開立限期改善通知單等語。按本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。系爭條例第2 條第1 項定有明文。而該爆竹煙火管理業務係雲林縣消防局所承辦，如有違反爆竹煙火管理條例及其相關規定者，由雲林縣消防局及所屬單位辦理，因此，原告之廠址設於斗南鎮，故對原告之檢查權責單位包含雲林縣消防局、第一大隊及第一大隊斗南分隊，此有雲林縣消防局105 年1 月14日雲消預字第0000000000號函檢附之補充說明資料在卷可佐（見本院卷第117 頁、第122 頁），則本件限期改善通知一填單人職名章欄為雲林縣消防局第一大隊斗南分隊隊員林浚騰及小隊長徐清貴，主管職名章欄分別為分隊長吳賢德及大隊長劉采鑫，依上開說明，前揭人員自具查核原告是否按義務申報之職權，並依職權於限期改善通知單具名後開立，於法並無疑義，準此，原告於此之主張，甚難憑採。
４、綜上所述，原告主張均難以採納，本件限期改善通知單一開立程序均與法相符。
㈥、而依卷內104 年1 月份裕祥工業社爆竹煙火工廠原料、半成品及成品登記表所示，原告於出貨對象之欄位僅註明：「因購買消費者受個資法保護，不願提供個資，且嚴正表明未經當事人同意本社不得洩漏其個資給他人使用」（見本院卷第77頁、第79頁），而未依爆竹煙火管理條例第20條、施行細則第9 條之1 之規定登記「流向」（出貨對象），是其違反爆竹煙火管理條例第20條之義務，事證自屬明確，被告以上開法律規定裁處原告即為有理由，原處分於法並無不合。
五、綜上所述，原處分經核並無違誤，該訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張認有違法，訴請撤銷，難認為有理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 2 月 4 日
行政訴訟庭 法 官 温文昌上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 105 年 2 月 4 日
書記官 蕭惠婷