臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第2號
104年度簡字第3號原 告 裕祥工業社代 表 人 李麗娜被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 沈俊興
林薏茹上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，原告不服內政部中華民國
103 年11月24日台內訴字第0000000000號（原處分：雲林縣政府
103 年6 月25日府消預字第0000000000號處分書）、台內訴字第0000000000號訴願決定（原處分：雲林縣政府103 年8 月1 日府消預字第0000000000號處分書），提起行政訴訟，經本院合併審理言詞辯論終結，並合併判決如下：
主 文原告之訴均駁回。
訴訟費用新臺幣肆仟元由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、程序事項：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第127 條第1 項定有明文。本院104 年度簡字第2 號、104 年度簡字第3 號爆竹煙火管理條例事件，係基於同種類之事實上及法律上之原因，而分別提起之數宗訴訟，爰命合併辯論並合併判決之，合先敘明。
二、事實概要：緣李麗娜為原告裕祥工業社之負責人，應依爆竹煙火管理條例第20條之規定，每月15日前向被告申報前1 個月之爆竹煙火流向紀錄，而被告所屬消防局於103 年5 月14日檢查，原告未依前揭規定向被告申報前1 個月爆竹煙火成品流向紀錄，被告乃依上述規定及違規情形開立編號A000601 號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單，並限於103 年6 月14日前改善完畢（嗣經被告103 年7 月18日雲消預字第0000000000號函更正違規事實，即未依規定每月15日前向被告消防局申報前1 個月之爆竹煙火流向紀錄，自102 年7 月至103 年
5 月更正為自102 年7 月至103 年3 月），被告審認原告違反爆竹煙火管理條例第20條規定，遂依同條例第28條第1 項第7 款規定，以103 年6 月25日府消預字第0000000000號函處罰鍰新臺幣（下同）60,000元，原告不服前揭處分，提起訴願，經內政部訴願審議委員會103 年11月24日台內訴字第0000000000號訴願決定駁回。又該局復於103 年7 月1 日複查前揭編號A000601 號舉發單有關上述違規情形之改善狀況，經查仍未改善，遂開立編號A000602 號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單，限於103 年8 月1 日前改善完畢，嗣被告於103 年8 月1 日認原告仍違反爆竹煙火條例第20條之規定，故以103 年8 月1 日府消預字第0000000000號函處罰鍰60,000元在案（本件被告所為二行政處分，以下合稱為原處分），亦經內政部訴願審議委員會以103 年11月24日台內訴字第0000000000號訴願決定駁回（本件內政部所為二訴願決定，合稱訴願決定）。原告對上開訴願決定及原處分均不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、依據爆竹煙火管理條例第1 條，已開宗明義規定：「為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全，特制定本條例。」故其立法意旨及精神係與維護公共安全有關，根本無涉必須蒐集申報人民個資，且依該條例第20條之規定，亦未明文規範蒐集民眾個資之方法與目的以及罰則，爰對處分機關以「流向」兩個字，就擴大解釋為原告必須蒐集申報購買本社產品消費者之姓名、電話、住址等資料供處分機關處理與使用，倘若無法蒐集提供就遭到開單處分，則原告對此處分的正當性及合法性有很大的疑義，因此聲明不服，請求撤銷原處分以維護公平程序正義。
㈡、我國為民主法治國家，行政機關之行政行為均須踐行正當程序，始能符合依法行政原則。故所有行政機關擬定法規命令時皆必須依照中央法規標準法之規定制定，故依據中央法規標準法第4 條規定: 「法律應經立法院通過，總統公布。」，同法第5 條之規定: 「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。」以及第6 條之規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」爰依該標準法已明確規範關於人民之權利、義務者，應以法律規定，不得以命令定之。基此，對於內政部之訴願決定以爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1，裁定強制原告必須蒐集填報民眾個資供被告處理及使用之規定，根本非以法律定之，而以行政命令定之，明顯訴願決定有瑕疵。再者，上開施行細則第9 條之1 之制定發布，亦未依中央法規標準法第7 條之規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」明顯違反中央法規標準法之規定，違法事實明確，顯為無效。則該訴願決定之裁示未具合法性，應予撤銷，以符法律之規定。
㈢、有關內政部訴願決定理由稱「至訴願人稱原處分機關於103年7 月10日始於網站建置檔案系統，該系統並未公開揭示具有比例原則的事項。然消防局自99年6 月起即要求訴願人違法蒐集民眾個資，應追究其其行政責任等節，核屬另事，與訴願人未依法申報之違規事實無涉，非訴願審議範圍，并予指明。」，對此訴願決定之論理顯為矛盾，因處分機關本身既未依個資法之規定，合法建構個人資料檔案系統，那麼如何可以強求原告必須申報一般民眾個資的提供、蒐集及使用。爰對處分機關可以蒐集民眾個資乙事根本不具任何合法性與正當性，依法應追究行政責任，以維人民對政府之信賴，故訴願決定之見解嚴重損及人民權益，應予撤銷，以保障人民之權益。
㈣、依據爆竹煙火管理條例第20條之規定：「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」如依該管條例之規定僅授權原告必須登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目、並未授權必須申報登記民眾個資（包括姓名、電話、住址），依工廠之安全管理規定原告所經營之工廠並未使用半成品及氯酸鉀、過氯酸鉀，因此依該條例僅需申報使用材料的種類、數量、時間及來源，至於原料之流向，就是已被使用為製造成品，而產品的流向就是販賣給消費者，而爆竹煙火管理條例並未明文規定原告不能自由販賣產品。因此原告對自己工廠生產製造的私有財產，有自由使用、收益及處分的權利，這是憲法第15條所賦予保障財產的基本權，則被告機關擴大解釋該管條例之【成品流向】等於【民眾個資】，明顯與法令規定不符，欠缺法律授權之依據，何況蒐集陌生人之個資乃屬侵權行為，實有違憲法第23條之法律保留及比例原則。
㈤、有關訴願決定不斷揭示原告被處分之理由為【未限期改善】，意指原告未申報民眾個資。然而原告所提起訴願的理由就是原告非公務機關，自無公權力強制民眾留下個資。又縱然消費者願意留下個資，亦嚴正表明不得洩漏其個資即聯絡方式給他人使用。現在一般民眾均受個資法保護，則原告如何為所謂的限期改善？且被告機關及內政部之訴願決定，亦均未提出有效的改善辦法。且原告於訴願書中業已陳明請被告機關應正式授權委託原告可以合法蒐集民眾個資，還必須有配套措施之因應對策，則當民眾拒絕留下個資，被告才有公權力以強行留下其個資，否則實難以為所謂限期改善。又依據行政程序法第165 條之規定：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」，爰對被告機關身為主管機關，對於裁處之行政處分確無法提供有效的行政指導，並協助業者輔導改善，即有違常情。則對提不出有效改善方法之行政處分，實有違公平程序正義，未具有合法性。
㈥、又原告於5 月份實無販賣任何成品，根本無成品流向紀錄，然而被告機關仍舊要求原告必須申報提供成品流向，明顯強人所難。且原告每月皆有依限申報，有申報公文為憑，故本案之行政裁量是否具有正當合法性，實有很大的爭議。
㈦、被告機關要蒐集及使用民眾個資，卻未依個人資料保護法之規定，先行建構合法之個人資料檔案系統，則應無正當合法性可以蒐集處理民眾個資。被告機關要求原告違法蒐集民眾個資，行政程序明顯有重大瑕疵，故原處分及訴願決定應予撤銷，以符合行政程序法之規定等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠、本件原告之訴理由略為: ⒈認被告擴大解釋「爆竹煙火管理條例」第20條有關「流向」之規定而要求原告須蒐集申報購買原告裕祥工業社產品之消費者個資，且本條並無明文規範罰則。⒉原告主張爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 並未依中央法規標準法第7 條交立法院，顯為無效。⒊原告5月份未販賣爆竹煙火成品，無法申報成品流向。
㈡、按爆竹煙火管理條例第20條規定略以: 「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」。同條例第28條第1 項第7 款「違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰」及第28條第2 項「有前項第一款、第二款、第七款或第八款規定情形之一者，並命其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分。」又依爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定「本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」
㈢、原告裕祥工業社為被告縣轄爆竹煙火製造場所，且李麗娜君為該社之負責人，依爆竹煙火管理條例第20條之規定，爆竹煙火製造場所之負責人，應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向本府申報前一個月之紀錄。前揭登記流向應依品目分別載明之資料並於爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 明確規定，觀諸原告申報之爆竹煙火成品登記表並未記載成品流向等相關資料，故該社負責人未依限申報「成品」部分之「流向資料」，明顯違反「爆竹煙火管理條例」第20條之規定，並應依同條例第28條第1 項第7 款：未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報記錄或申報不實，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。本府並未擴大解釋原告對於爆竹煙火成品「流向」申報之義務，罰則亦有明訂。且原告曾因與本案相似之行政處分以同理由向本府提起行政訴訟，依鈞院103 年度簡字第13號判決略以：「四、本院判斷：㈦⒈個人資料保護法在法律適用上僅普通法位階之法律依據，既然爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 並非無法律授權依據或未經法律明確授權，業如前述，則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9 條之
1 規定，而無違反個人資料保護法規定之問題。㈥⒊爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 與法律保留原則無違甚明。
原告主張上述施行細則因無法律明確授權，而違反法律保留原則，且違反行政程序法第158 條規定，牴觸憲法、法律而無效，並牴觸憲法第15條、第23條之規定，因而認原處分違法等語，尚非可採。」前揭行政訴訟案之上訴（103 年度簡上字第48號）亦由台中高等行政法院於103 年11月25日判決駁回。
㈣、至原告主張爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 並未依中央法規標準法第7 條送交立法院乙節，查立法院公報第102卷第52期院會紀錄載明，立法院第8 屆第4 會期第4 次會議議事錄報告事項第一五三項次，「內政部函，為修正爆竹煙火管理條例施行細則第九條之一條文，請查照案。決定：交內政委員會。」等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈤、本案係被告所屬消防局依據爆竹煙火管理條例第28條第2 項限期改善之規定，複查103 年5 月14日開立編號A000601 號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單之違規情形改善狀況，經查仍未改善即開立編號A000602 號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單，並以本府103 年8 月1 日府消預字第0000000000號函處罰鍰60,000元，與原告所指103 年5 月份未銷售爆竹煙火成品無涉。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有限期改善通知單、原處分書、訴願決定書及原告於102 年8 月14日（102 ）裕字第00000000號函暨所檢送7 月份之爆竹煙火流向登記表、102 年9 月14日（10
2 ）裕字第00000000號函暨所檢送8 月份之爆竹煙火流向登記表、102 年10月14日（102 ）裕字第00000000號函暨所檢送9 月份之爆竹煙火流向登記表、102 年11月13日（102 ）裕字第00000000號函暨所檢送10月份之爆竹煙火流向登記表、102 年12月14日（102 ）裕字第00000000號函暨所檢送11月份之爆竹煙火流向登記表、103 年1 月14日（102 ）裕字第00000000號函暨所檢送12月份之爆竹煙火流向登記表、10
3 年2 月14日（103 ）裕字第00000000號函暨所檢送1 月份之爆竹煙火流向登記表、103 年3 月14日（103 ）裕字第00000000號函暨所檢送2 月份之爆竹煙火流向登記表、103 年
4 月14日（103 ）裕字第00000000號函暨所檢送3 月份之爆竹煙火流向登記表等件附卷可稽，堪認為真實。
六、兩造爭執事項：
㈠、爆竹煙火管理條例第20條規定應申報煙火原料、半成品…來源及「流向」，關於「流向」之規定，以及該條例施行細則第9 條之1 規定申報「出貨對象姓名或名稱、地址、電話等，是否違反個人資料保護法，又該施行細則第9 條之1 之規定有無逾越母法之授權而無效？
㈡、該條例施行細則第9 條之1 ，是否有違反行政程序法有關命令法規發佈程序之要件？
㈢、該條例施行細則第9 條之1 是否違反法律保留、比例原則，牴觸法律，違反中央法規標準法「應視其性質分別下達或發布，並即送立法院」之規定而無效？
七、本院之判斷：
㈠、按「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存五年，並應於次月十五日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」、「有下列各款情事之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：七、違反第二十條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。」，爆竹煙火管理條例第20條及第28條第1 項第7 款分別定有明文。又依爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定：「本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」茲就兩造爭執事項，分述如下：
㈡、爆竹煙火管理條例第20條規定應申報煙火原料、半成品…來源及「流向」，關於「流向」之規定，以及該條例施行細則第9 條之1 規定申報「出貨對象姓名或名稱、地址、電話等，是否違反個人資料保護法，又該施行細則第9 條之1 之規定有無逾越母法之授權而無效？
１、爆竹煙火管理條例第20條及該條例施行細則第9 條之1 規定是否違反個人資料保護法部分：
按「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權益無侵害。」、「公務機關對個人資料之利用，除第六條第一項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當事人權益。七、經當事人書面同意。」個人資料保護法第15條、第16條分別定有明文。因此，被告為執行爆竹煙火管理條例第20條之內容，而蒐集、處理及利用相關個人資料，在其職掌範圍內，實已符合個人資料保護法第15條第1 款、第16條所規定之「執行法定職務必要範圍內」要件，且係為達防範災害之發生、確保公共安全目的之立法意旨。次按原電腦處理個人資料保護法第2 條之刪除修正理由：「中央法規標準法第16條：『法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。』本法之性質應為普通法，其他特別法有關個人資料蒐集或利用之規定，不論較本法規定更為嚴格或寬鬆者，依特別法優於普通法之法理，自應優先適用各該特別規定。」，依上述修正理由，個人資料保護法在法律適用上僅普通法位階之法律依據甚明，又爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，並非無法律授權依據或未經法律明確授權，則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9條之1 規定，該施行細則第9 條之1 基於母法授權所為之細節性規定，並無違反個人資料保護法。
２、該施行細則第9 條之1 之規定有無逾越母法之授權而無效部分：
⑴、按「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避
免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第23條定有明文。次按「法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」（司法院釋字第443 號解釋理由書參照）。次按「法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許‧‧‧。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（司法院釋字第480 號解釋理由書參照）。又按「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（司法院釋字第612 號解釋意旨參照）。
另按「立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。」（司法院釋字第522 號解釋理由書參照）。準此，爆竹煙火管理條例第34條：「本法施行細則，由主管機關定之。」授權主管機關所定爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 是否違反授權明確性原則，仍應就該條文內容之整體為綜合判斷，尚非僅以爆竹煙火管理條例為母法授權予主管機關訂定施行細則為由，逕認施行細則第9 條之1 逾越該母法，違反授權明確性原則而無效。
⑵、經查，按內政部依爆竹煙火管理條例第34條授權訂定之爆竹
煙火管理條例施行細則，就執行爆竹煙火管理條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包含之資料項目之細節性、技術性事項，於第9 條之1 （內政部於102 年5 月7 日以台內消字第0000000000號令修正發布）規定：「（第1 項）本條例第二十條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。（第2 項）依本條例第二十條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」，又參爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 修正草案總說明：「爆竹煙火管理條例施行細則（以下簡稱本細則）於93年4 月13日訂定發布，曾於99年12月28日修正。因爆竹煙火管理條例第20條規定：『爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5 年，並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前1 個月之紀錄。』為利執行該條規定，落實爆竹煙火安全管理，爰增訂本細則第9條之1 ，定明登記之方式及流向登記應涵括之資料。」、立法理由：「為防止業者以單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民眾個人資料之保護，爰於第2 項依其品目及是否達管制量之不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」，且爆竹煙火管理條例制定之目的，係為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（第1 條規定參照），可知本條文欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」，而原告製作爆竹煙火，係危險物品，易對他人性命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，故而，爆竹煙火管理條例第20條規定，須為登記後申報予主管機關，既在維護公共安全之法益，避免對不特定多數人造成危害，而課予從事此種行業之人，應按照情形據實登記成品流向之義務，兩相權衡之下，復依前揭司法院釋字第522 號解釋理由書意旨：「‧‧‧授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。」及爆竹煙火管理條例第9 條之1 規定，登記流向之方式及應包含之資料項目，應屬執行登記流向之細節性、技術性事項等情形綜合觀察，本件系爭施行細則第9 條之1 規定，自包含在爆竹煙火管理條例第34條授權之範圍內。
⑶、再者，本條例第21條第1 項規定「直轄市、縣（市）主管機
關得進入爆竹煙火製造儲存或販賣場所，就其安全防護設施、相關資料及其他必要之物件實施檢查，被檢查者不得規避、妨礙或拒絕，並得詢問負責人與相關人，要求提供相關資料。」該被檢查者，包括同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之個人及地址乙節，已據內政部101 年7 月30日內授消字第0000000000號函釋「地方主管機關依據爆竹管理條例第20條對於場所負責人負有其是否善盡詳實登記爆竹煙火原料或成品流向之義務，如流向之場所經主管機關認定屬爆煙火製造、儲存或販賣場所，主管機關即得依據同條例第21條規定派員進入實施檢查，被檢查者若拒絕檢查員進入，則依據同條例第28條規定，得處罰鍰、按次處罰或強制執行檢查」明確，本院認直轄市、縣（市）主管機依本條例第20條規定登載「流向」之個人及地址等資料調查，係依權責調查場所負責人是否善盡詳實登記「流向」之義務，避免其於非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂。另一目的為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全，若所謂「流向」，不能包括：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話等涉及個人資料，則主管機關何以達成本條例第20條於99年6 月20日修正立法理由所稱「為管控爆竹煙火之流向，增列達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火儲存場所及輸入者（如貿易商號）亦須登記本條例所列各項資料」之「管控」目的，即防止非法場所儲存或販賣「流向」不明之爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂之目的。以及為確認「流向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落實公共安全等立法目的，是原告上開辯，要無足取。
⑷、綜上，該施行細則第9 條之1 之規定，並無逾越相關母法授
權之範圍，或牴觸母法之內容，亦與爆竹煙火管理條例之立法意旨相符，堪認爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，並無逾越母法之授權而無效。原告於此之主張，要非可採。
㈢、該條例施行細則第9 條之1 ，是否有違反行政程序法有關命令法規發布程序之要件？
１、按行政程序法第151 條第2 項規定：「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」；同法第15
4 條規定：「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」；第155 條規定：「行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。」；第157 條第3 項規定：
「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」
２、查內政部於102 年修正爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之
1 時，業依前開行政程序法之規定，以102 年1 月30日台內消字第0000000000號公告，並刊載於行政院公報第19卷第24期，102 年5 月17日台內消字第0000000000號令發布修正條文時，亦依前開規定刊載於行政院公報第19卷第91期。原告主張內政部102 年修正爆竹煙火管理條例施行細則時，未使人民有參與及知悉之機會，未予宣導，致原告不知如何填報相關資料，且因未踐行民眾參與、預告評論程序等情，洵有誤會。再查，依行政程序法第155 條係規定「行政機關訂定法規命令，『得依職權』舉行聽證。」故是否舉行聽證，行政機關得依職權為之；又行政程序法第154 條第1 項、第15
7 條第3 項均係規定「應刊登於政府公報或新聞紙」，故內政部於修正草案公告及修正後既已刊登於行政院公報，即已符合行政程序法之規定，尚難因其未舉行公聽會或說明會、未通知相關人民週知，即認其程序違法。原告主張：爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，違反行政程序法有關法規命令發布程序之要件等語，亦無可採。
㈣、該條例施行細則第9 條之1 是否違反法律保留、比例原則，牴觸法律，違反中央法規標準法「應視其性質分別下達或發布，並即送立法院」之規定而無效？
１、依前揭司法院釋字第443 號解釋理由書意旨可知，行政機關得就細節性、技術性事項發布命令以為規範，或經權衡後對人民權利干預程度較低之事項，於法律授權之範圍內，以命令訂定相關規範。又本件之爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1 規定申報之內容係屬細節性、技術性事項，已如前述。故而，爆竹煙火管理條例第20條規定應申報煙火原料、半成品…來源及流向，而針對流向，於該條例施行細則第9 條之1 規定申報「出貨對象姓名或名稱、地址、電話等登記流向之細部規定，藉由同條例第34條概括授權予主管機關訂定該施行細則，如此連結，則該施行細則第9 條之1 規定，應無違反法律保留。又比例原則之審查，以執行手段與欲達成之目的間，是否有效、具必要性及符合狹義之比例性為斷，即比例原則乃謂國家行政目的之達成與限制人民基本權利之手段間，須符合必要性、適當性且其保護之法益與侵害法益間無顯失均衡之情形。經查，本件系爭規定係課予原告須為登記後申報予主管機關之義務，與該法規整體欲保全之公共安全利益兩相權衡後，既屬達成行政管制目的有效之手段、同時亦屬在同等有效之手段中，干預輕微者，而無其他更輕微手段方式得以採用，且公共安全利益顯然大於課予原告按實（時）申報之義務。故而，該條例施行細則第9 條之1 自難謂違反比例原則。
２、又原告主張爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 ，並未依中央法規標準法第7 條規定「發布，並即送立法院」而無效等情，經查，按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：㈠爆竹煙火安全管理制度之規劃設計與法規之制（訂）定、修正及廢止。」爆竹煙火管理條例第2 條第1 項、第2 項第1 款第1目亦有明文。故而，爆竹煙火管理條例之主管機關為內政部，該部於102 年5 月7 日以台內消字第0000000000號令修正發布前揭條例施行細則第9 條之1 規定，已如前述。次按「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。」、「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。」、「前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。」立法院職權行使法第60條第1 項、第61條第1 項本文、第62條第2 項分別定有明文。查立法院公報第102 卷第52期第60頁第153 項所載：「內政部函，為修正『爆竹煙火管理條例施行細則』第九條之一條文，請查照案。決定：交內政委員會。」準此，本件爆竹煙火管理條例施行細則第9 條之1 規定，應已符合相關發布及送請立法院備查之程序，故原告主張該條規定未踐行相關程序而無效等語，自難憑採。
八、末者，原告不爭執於個人資料保護法公佈施行之前，其皆有申報「流向」，然於個人資料保護法公佈施行後即未再申報「流向」，可見並非每個購買者皆拒絕提供其個人資料，但原告卻片面以自己理解之個人資料保護法規範意旨，不再申報「流向」，自屬無理由。至於原告另辯稱其於103 年5 月未有營業（即上開第二行政處分），自無申報問題。惟本條例第28條第2 項「有前項第1 、2 、7 或8 款情形之一者，並命其限期改善，屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分」，即係主管機關限期於一定期間改善，而未予改善，即得予處罰，要與該期限內某時間點未營業無涉，附此敘明。
九、綜上所述，原處分經核均無違誤，各該訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張認有違法，訴請撤銷，均難認為有理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，以及原告於言詞辯論終結後，始提出準備狀所陳之攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴均為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 陳定國以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
書記官 李懿庭