臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第13號原 告 周穎志被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 徐敏容
羅欣宜上列當事人間短期補習班設立及管理自治條例事件，原告不服教育部中華民國105 年3 月25日臺教法（三）字第1050008188號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為雲林縣私立晨曦文理短期補習班（下稱系爭補習班）之負責人，被告於民國（下同）104 年9 月3 日派員至系爭補習班聯合稽查，現場查獲系爭補習班廣告招生內容宣稱：「…雲林縣物化第一品牌…」、「…物化數評價第一的補習班…語文資優培訓…英文班…生物班…」等語，且未載明核准立案之機關及文號，遂於104 年10月22日以府教社二字第1042406375號函通知系爭補習班應於104 年11月2 日前提限期改善，原告固提出陳述書，惟廣告內容部分卻未予說明，被告即認系爭補習班以誇不實之廣告內容對外招生，且招生廣告並未載明核准立案之機關及文號，並於104 年11月16日以府教社一字第1042408386號函（下稱原處分）新臺幣5,00
0 元罰緩。原告不服原處分，而提起訴願，遭訴願決定駁回，原告仍不服，爰提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、被告並未具體告知原告之招生廣告何處有誇大不實之字眼，以致原告無法具體回覆說明及陳述意見，並非原告放棄陳述機會，是被告未善盡輔導及告知業者之責任，方導致原告受罰緩處分。且被告欲對原告處罰鍰處分，其亦應舉證原告廣告文件上之「雲林縣物化第一品牌」、「評價第一的補習班」有何不符合事實之處。
㈡、「雲林縣物化第一品牌」、「評價第一的補習班」，確實為系爭補習班之主張，敘述如下：
１、系爭補習班一班大多不會超過10人，其中可能有近1/2 學生為班上第一，如以系爭補習班單科前3 名學生比例言，原告有自信應為全雲林縣第一。
２、原告學歷分別為台北建國中學、國立成功大學電機工程學系、國立中正大學電機研究所畢業，且經原告求證，原告學歷確實居於雲林縣教授國高中物理化學補習班中第一，為何不可廣告宣傳？
㈢、系爭補習班均有讓學生免費試聽之機會，學生或家長補習與否絕不會只看傳單所述即決定，且陳情內容和廣告誇大不實，應屬兩件獨立不相干之事，如被告以此為依據，應先明確告知系爭補習班知宣傳廣告有何處誇大不實，惟被告並未以公文通知原告，並剝奪原告陳述意見之機會，其所為顯已違反行政程序法第39條「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」之規定。縱被告就系爭補習班之招生簡章及廣告內容是否誇大不實，享有判斷餘地，然被告並未公告書面之定型化條文界定合法與違規之界線，將生僅憑被告主觀即可恣意開罰之不法情事。另關於管告傳單部分，原告於稽查時曾向稽查人員表示，招生傳單是放在補習班入口右側的抽屜裡面，如未將傳單拿出來看，放在抽屜裡應是難以看到廣告內容，且該傳單已是無效過期的紙張，作為給學生做計算紙之用，原告並無將招生廣告張貼在白板上之情。再系爭補習班之招生廣告大概每一兩個月會因課程、時間變動而更新，因此有眾多版本，且有時效性，並無被告所稱系爭補習班之招生廣告並無改善之情等語。並聲明：㈠原處分及訴願決定均撤銷；㈡訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、按「憲法第十一條保障人民之言論自由，乃在保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。商業言論所提供之訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法言論自由之保障。惟憲法之保障並非絕對，立法者於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內，得以法律明確規定對之予以適當之限制，業經本院釋字第四一四號、第五七七號及第六一七號解釋在案。」，此有司法院釋字第623 號解釋可資參照。循此可知，商業性言論受憲法言論自由保障之前提係該言論具真實性且無誤導消費者之虞。復依補習及進修教育法第9 條第1 項、第25條，短期補習班設立及管理準則第16、17條，雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項已明訂：「補習班之招生簡章及廣告內容，以班名、班址、科別、師資及課程內容、班數、招生人數、開課日期、上課時數即時間、修業期限報名資格及收費標準為限、不得誇大不實或引人誤解。」，上開規定已將補習班之招生簡章及廣告內容規範為「不得誇大不實或引人誤解」，自係由被告本於自治事項，基於自治條例所賦與針對違反行政法上義務之行為人予以處罰之權限。是故原告所指謫傳單上之文句描述哪乃言論自由之一環，非原處分機關作定奪之事項，顯係誤解商業性言論之內涵。故本案不實廣告之違法情事已如前述，屬誤導一般消費者之商業性言，自非屬受憲法言論自由所保障之範疇，本件原告辯稱上開不實廣告為言論自由，顯屬狡辯之詞。
㈡、被告曾於104 年8 月26日、104 年8 月31日分別接獲陳情人陳情系爭補習班違規等情，經被告於104 年9 月3 日派員稽查，並於稽查時所取得公開於桌櫃上之招生傳單，且經稽查人員現場查看招生廣告亦貼於該班一樓入口左側白板上，故稽查人員認定此傳單乃供到班學生或家長公開拿取招募學生宣傳所用，並有當場告知原告其傳單內容不實。被告曾依行政程序法第102 、104 及第105 條於104 年10月22日以府教社二字第1042406375號函給予原告陳述機會之意見，且檢附雲林縣短期補習班設立及管理自治條例並告知相關罰則。另有關原告陳述被告並未告知其有何處誇大不實，被告曾於10
4 年10月26日接獲原告來電詢問上開函內容，惟原告僅執著於違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第20條及第27條規定，當承辦人講述第13條之規定時，原告仍不停述說，以此推斷，原告應已知悉上開函所述違反之內容，僅因其疏失而認定被告未給予陳述意見之機會。且原告於104 年10月26日提出之陳述書，並未對廣告內容部分作說明，依行政程序法第105 條第3 項規定，視為放棄陳述機會。
㈢、按補習班之招生簡章及廣告內容，不得誇大不實、引人誤解，短期補習班設立及管理準則第17條第2 項、雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項分別訂有明文。就招生簡章及廣告內容是否誇大不實，補習班主關機關享有判斷餘地。另查補習班招生廣告誇大不實判斷基準並無相關法規或判例可循，援以公平交易法及消費者保護法類推之。有關廣告不實部分，公平交易法第21條第2 項規定：「前項所定與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之…品質、內容、…，及其他具有招徠效果之相關事項。」，該班以「晨曦名師群」、「國中英語」、「國中生物」、「語文資優培訓」等字句置於招生廣告中，與事實不符。經被告2 次派員至系爭補習班聯合稽查，原告聲稱其身兼立人、班主任及教師，並無聘任其他教師，且被告並未核准其設立英語班、生物班，以上招生字句已違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項「補習班之招生簡章及廣告內容，以班名、班址、科別、師資及課程內容、班數、招生人數、開課日期、上課時數及時間、修業期限、報名資格及收費標準為限、不得誇大不實或引人誤解。」。
㈣、系爭補習班以「評價第一」、「雲林物化第一品牌」等招生字句，基於常理判斷，「第一」一詞乃須透過競賽、評比等相關平台，採用公平、公正、公開之方式，方得以第一居之。惟本縣並未辦理各補習班之評比，即使原告深具教學經驗及優秀經歷背景，而主觀認定其為雲林第一，並以此做為廣告宣傳，足使閱讀此廣告單之民眾誤以為該班以獲得本縣學生第一評價或相關評比榮獲第一名，此由被告接獲陳情人之陳情書、消費爭議申訴表可得知，確有因該廣告傳單誇大不實而遭受損失之學生及家長。另依據雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第33條規定：「補習班有違反本自治條例所定之情事者，本府得視情節處新台幣十萬元以下之罰鍰，並分別為下列之處分：一、糾正。二、限期整頓改善。三、停止招生。四、撤銷立案。」，然被告僅裁處原告5,000 元，並未逾越憲法第23條及行政程序法第7 條之比例原則，又被告於103 年11月14日以府教社二字第1035439878號函請系爭補習班限期改善，並未於第一次稽查系爭補習班不符合規定情事即予以裁處，至10月後之第2 次稽查時，被告發現系爭補習班仍使用不符合法規之招生傳單，並宣稱該傳單惟104年出印製，原告顯未依上開函予以改善，綜上所述，本件原告之訴為無理由等語資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、按「事業不得在商品或廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」、「前項所定與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地，及其他具有招徠效果之相關事項。」，公平交易法第21條第1 、2 項分別訂有明文。核公平交易法第21條第1 項之立法目的，係要求事業對其所銷售之商品或服務，於廣告及其他公眾可知悉之方法中，應為真實之表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能，不因不實宣傳內容而受損害，其所非難者，乃事業對其商品（服務）利用虛偽不實或引人錯誤之廣告及其他使公眾得知之方法，以爭取交易機會之不正競爭手段。又按廣告提供消費資訊，往往是消費者從事消費行為的重要判斷依據，若事業對其商品或服務，為虛偽不實或引人錯誤之廣告，將使消費者陷於錯誤，而為不正確之選擇，且將導致市場競爭秩序喪失其原有之效能，使競爭同業蒙受失去顧客之損害，而足生「不公平競爭」之效果。準此，事業倘於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，就商品（服務）之品質及內容等為虛偽不實或引人錯誤之表示者，即應認違反公平交易法第21條第1 項規定。
㈡、次按公平交易委員會為確保事業公平競爭，保障消費者權益，有效執行公平交易法第21條，禁止事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，特訂定處理原則以供遵循，處理原則第
5 點規定：「本法第21條所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為一般或相關大眾所接受，而有引起錯誤之認知或決定之虞者。」同原則第6 點規定：「本法第21條所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，而有引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定之虞者。」同原則第7 點規定：「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：㈠表示或表徵應以相關交易相對人普通注意力之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事。㈡表示或表徵隔離觀察雖為真實，然合併觀察之整體印象及效果，而有引起相關交易相對人錯誤認知或決定之虞者，即屬引人錯誤。㈢表示或表徵之內容以對比或特別顯著方式為之，而其特別顯著之主要部分易形成消費者決定是否交易之主要因素者，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定。㈣表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」同原則第8 點規定：「前點各款判斷原則適用時應考量下列因素：㈠表示或表徵與實際狀況之差異程度。㈡表示或表徵之內容是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定。㈢對處於競爭之事業及交易相對人經濟利益之影響。」同原則第9 點規定：「廣告是否虛偽不實或引人錯誤，應以廣告主使用廣告時之客觀狀況予以判斷。廣告主使用廣告時，已預知或可得知其日後給付之內容無法與廣告相符，則其廣告有虛偽不實或引人錯誤。第一項所稱之客觀狀況，係指廣告主提供日後給付之能力、法令之規定、商品（或服務）之供給……等。」上開處理原則係公平交易法之主管機關即被告，於法定權限範圍內，就事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵等事項，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平交易法第21條所規定為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭等規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核與公平交易法之立法意旨無違，自得予以適用。
㈢、再按「所謂『欺罔』係以欺騙或隱瞞重要事項等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會；而所謂『顯失公平』, 則指對交易相對人為不當壓抑，亦即妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款，其行為類型則如強迫、煩擾交易相對人或對交易相對人濫用優勢地位等等」、「公平交易法第二十一條第一項規定，條文內所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者；所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定。」最高行政法院89年度判字第649 號判決、90年度判字第146號判決意旨可資參照。
㈣、本件被告以原告將「晨曦名師群」、「國中英語」、「國中生物」、「語文資優培訓」等字句置於招生廣告中，其招生廣告誇大不實，且未於期限內改善，而依據雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第33條規定，裁處原告5,000 元，惟原告否認，並主張「雲林縣物化第一品牌」、「評價第一的補習班」，確實為系爭補習班之主張且無不實，是依上揭說明，自應審究原告之招生廣告內容是否符合「對於與廣告相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」之要件。
㈤、查原告固於其廣告文宣內容記載「評價第一」、「第一品牌」等語句，然補習班之師資、教學方向、品質等，接受授課之學生本可透過旁聽之方式加以比較，其他競爭者並未因系爭廣告即喪失交易機會，且衡諸常情，難有消費者幾乎依憑廣告即認識該補習班，並作為決定交易與否之依據。又經本院核閱被告提出之公平教易委員會103 年12月1 日公競字第1030022151號函檢附之陳情書、廣告文宣，可知本件陳情人僅一人，堪認該廣告文宣內容客觀上並不足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定，又函附之廣告文宣有免費試聽之記載，亦證原告並無以欺騙或隱瞞重要事項等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，且未妨礙交易相對人自由決定。復公平交易法第二十一條第一項之規定，係在禁止不公平競爭行為，非以保護實際交易相對人為其主要目的，是此被告僅憑一人陳情即認原告已違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項，此部分尚未可逕論為廣告不實，認被告有違反公平交易法第二十一條第一項規定情事。再者，被告並未提出消費者具體受損之事證，且未證明系爭廣告之內容已使消費者陷於錯誤，並為不正確之選擇，且將導致市場競爭秩序喪失其原有之效能，使競爭同業蒙受失去顧客之損害，而足生「不公平競爭」之效果，難認原告之招生廣告內容符合「對於與廣告相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」之要件。是被告認系爭招生廣告所載招生字句已違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項之規定，以原處分裁罰原告5,000 元，即有未當。訴願決定未予糾正，亦有未恰。故原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據資料，經本院審酌後，核於本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、本件第一審裁判費為2,000 元，應由敗訴之被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2 項所示。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 陳定國上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
書記官 李懿庭