臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第25號
105年12月27日辯論終結原 告 林經固訴訟代理人 許卓敏律師被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 謝孟龍上列當事人間森林法事件，原告不服行政院農委會中華民國105年7 月25日農訴字第1050706027號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係坐落雲林縣○○鄉○○段○○○ ○號即私有保安林土地（下稱系爭土地）之所有人，原處分機關雲林縣政府於民國
105 年1 月12日派員至系爭土地現場勘查結果，發現系爭土地有毀損林木及整地之情事。原處分機關認原告違反森林法第30條第1 項規定，依同法第56條之1 第1 款規定，以105年1 月21日府農林一字第000000000 號裁處書（下稱原處分）裁處原告新台幣6 萬元罰鍰。原告不服，經由原處分機關向行政院農委會（下稱農委會）提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、系爭土地早於民國90年間，經被告機關所轄工務局、林務局等單位會同農委會就其使用問題進行初審、複審，共同研擬審查意見，由農委會以90年4 月6 日九十林治第0000000000號函知被告，表示保安林之使用認定於環境影響無虞，予以審查同意。而在91年原告即已取得被告核發之磐石砂石行營利事業登記證，准許原告從事「建築廢棄物土方處理」、「磚、瓦、石建材批發業」等營業，原告即依該使用同意函，在93年取得被告工務局核發之93雲營使字第1145號使用執照，同意以磐石砂石行在系爭土地蓋廠房，原告興建廠房前，更取得被告機關93年1 月27日以府農林字第0930510091號函。略以：「…旨揭土地勘查結果，多為散生之天然低矮灌木，間雜少數血桐、木麻黃等，申請伐採尚符合規定，本府同意辦理。惟於伐採後之林木禁止引火燃燒整地，並請加強保護周遭林帶之完整，於施工時不得傷及核准設置範圍外之林木‥」等語。同意原告在申請之系爭土地內伐除低矮雜木，原告斥資興建廠房主體及圍籬工程，前因取得「土資場」執照，營業範圍甚廣，目前仍以「磐石砂石行」營利事業主體，在系爭土地內經營許可項目至今。故原告當時採伐砂石場內林木，乃為整地興建廠房，前即經由被告機關許可，迄今尚合法有效。且系爭土地廠房自93年間已設置10餘年，原先土地上散生之天然低矮灌木，間雜少數血桐、木麻黃等，已不復存在，惟因廠房車輛進出，雜草叢生，環境衛生及廠房整潔，偶需整理地面，維持通行，僅此而已。核與被告所稱未經許可而擅自砍伐林木之情形有間。
㈡、被告機關所發之採伐許可之函文，並未設定採伐林木期限，亦未附任何有關「土資場許可期限屆滿，不得再砍除林木」之解除條件，更未限定僅得砍伐一次，而原告因信賴原處分機關之許可，始在自己私有土地斥資經營砂石行，故有信賴保護原則之適用；而原處分機關容令原告砍伐既未附條件、期限，如需撤銷許可，即需有法律上原因，否則國家行為自不得罔顧人民值得保護之利益。原告因「法律保留原則」、「信賴保護原則」等適用，被告機關尚不得率爾否決先前許可。
㈢、縱如被告機關答辯狀所稱：「原告申請土資場執照時，曾自願出具切結書，表示願在結束營業後復植林，但原告目前仍以「磐石砂石行繼續營業中」，自不負切結書上之造林責任。退步言，原告切結書願「植林」，如認原告應履行植林承諾（應以原告停止營業為前題），但其情形仍與告機關裁罰意旨認被告有「違法整理及毀損林木」行為完全不同。
㈣、退步言，依行政程序法第126 條規定，原處分機關依行政程序法第123 條第5 款規定廢止合法之授益行政處分，受益人因而信賴該行政處分遭受財產上損失，應給予合理之補償。縱認原處分完全合法，就無故限制人民私有權利，令原告斥資在私有地上經營砂石場，事後卻只能閒置土地，不能使用土地，亦應對原告合理之補償。又原告系爭土地取得原處分機關核准經營「磐石砂石行」商號，再以該商號取得「磐石土資場」商號，兩營業主體不同，經營業務不同，適用法規亦不同，土資場因非從事單純土石買賣，另涉及營建工程廢棄物，更有內政部營建署為主管機關，受「營建工程剩餘土石方管理辦法」等複雜法規之規範，甚者，兩營業主體商號與原告林經固之自然人亦非相同，惟被告機關故意規避補償問題，更模糊焦點，將原告在經營「盤石砂石行」期間，另申請設立之「盤石土資場」之「雲林縣土資場啟用同意書」之許可有效期業於97年7 月8 日屆至，原告只是不得再繼續經營土資場業務，無礙於原告已取得之伐木許可，原告自此後即限縮業務範圍，仍得在磐石砂石行商號之合法業務範圍內為營業行為。然被告機關卻一直故意將兩營業主體混為一談，將原告之「盤石土資場」營業執照到期之事，強加在目前合法有效之「盤石砂石行」上面，顯見原處分違反不當。
㈤、再查，營業商號並非自然人，而得因設立登記而取得為權利義務之主體，依商業登記法第9 條第1 項規定，商業開業前，應將包名稱、組織、所營業務、資本額、所在地、負責人及合夥人之姓名、住居所、身分證明文件字號、出資種類及數額申請登記，故其設立登記及發給營利事業登記證之用意，是為了確定應負權利義務之主體，而繳納稅捐僅為一種義務，故被告機關以偏概全，辯稱：原告取得磐石砂石行之經營許可，只是為繳納稅捐，與本件土地違法無關云云，自屬無稽。
㈥、未按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」憲法第15條定有明文。又土地徵收乃政府依公權力之運作，為興辦公益事業需要，基於國家對土地之最高主權，依法定程序，對特定私有土地給予相當補償，強制取得之一種處分行為。國家為公共福祉而徵收人民財產時，財產權之存在保障轉變為價值保障，對於個人因此形成之特別犧牲，通常應全面填補其被剝奪或受限制之財價值，始符合公平理念，亦不致破壞現有市場秩序。依司法院釋字第440號解釋揭示意旨，若國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應容忍之範圍形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。查系爭土地為原告私有土地，若被告機關認有公務或公共利益之需要，即應依土地徵收條例等特別規定向原告徵，惟被告不對原告辦理徵收為合理補償，卻一再以不合法，不當之罰鍰懲罰土地所有權人之原告，其處分違法已彰彰甚明。
㈦、聲明：1 、原處分及訴願決定均撤銷；2 、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
㈠、系爭土地位處濁水溪沿岸，政府早期已規畫為保安林，具有飛砂防止及保護沿岸耕地功能，原告曾幾次申請私有地保安林解編，農委會林務局因認定有保留必要性，未能予解編。依森林法第24條規定保安林之管理經營，不論所有權屬均以社會公益為目的。
㈡、系爭土地93年1月13日向原告提出申請伐除私有林木申請，原告93年1月20現勘後，於93年1月27日以府農林字第0930510091號函同意伐採內容略以：「散生之天然低矮灌木，間雜少量之血桐、木麻黃」；經原告93年1月13日伐除私有林木申請，其中所填報預定伐除期間，原告已明確填報「預定93年1月31日前伐除完工」。故本案申請伐除係為當年
（93）雜木等低矮灌木伐除同意之申請，迄今已12年之久，原告又逕行毀損林木，顯已違反森林法屬實，豈有可以單一申請許可做為日後砍除之永久依據。故被告以違法行為裁處，於法有據。此亦被告依法行政及維護保安林公益效益之立場。
㈢、依森林法第30條：非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採，傷害竹木、開墾、放牧，或土、石、草皮、樹根之採取或採掘。除前項外，主管機關對於保安林之所有人，得限制或禁止其使用收益，或指定其經營及保護之方法。
㈣、聲明：1、原告之訴駁回；2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，本件之主要爭點在於，上開被告機關93年1 月27日以府農林字第0930510091號函（下稱原同意伐除處分）是否仍然有效？原處分機關認原告違反森林法第30條第1 項規定，依同法第56條之1 第1 款規定，以原處分裁處原告新台幣6 萬元罰鍰有無理由？分述如下：
㈡、原同意伐除處分是否仍然有效？
⑴、按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量
權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰
一、期限。
二、條件。
三、負擔。
四、保留行政處分之廢止權。
五、保留負擔之事後附加或變更。行政程序法第93條定有明文。
⑵、系爭土地編定為保安林，依森林法第30條第1 項規定：「非
經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧，或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘。」換言之，依森林法第30條之規定，保安林原則上禁止伐採或為土、石、草皮、樹根等之採取或採掘。而主管機關之核准或同意是禁止或限制之解除，並非授予人民利益，要與受益處分有間，不得不明，原告主張為授益行政處分，應有誤解。
⑶、觀之該原同意伐除處分之說明二、略以：「…旨揭土地勘查
結果，多為散生之天然低矮灌木，間雜少數血桐、木麻黃等，申請伐採尚符合規定，本府同意辦理。惟於伐採後之林木禁止引火燃燒整地，並請加強保護周遭林帶之完整，於施工時不得傷及核准設置範圍外之林木‥」等語。係責令原告負擔相關義務，於伐採後禁止引火燃燒整地，並於施工時注意周遭林帶之完整，不得傷及核准設置範圍外之林木，乃係負附擔之行政處分。而依該原同意伐除處分之說明一、「復台端九十三年一月十三日伐除林木申請書」；說明二、「……，如確有阻礙之情事者，仍需填具申請書敘明事由，報府核示同意後方得伐除，否則一經查獲依規定科處罰鍰。」（審理卷第18頁）。參諸原告之伐除私有林林木申請書（審理卷第45頁），其申請伐除原因或用途：「本地業經核准設置土資場…，於核准面積範圍內整地時，已將核准面積內天然生雜木清除完畢，目前是停工年餘後再生之細小低矮不良草木，有礙本土資場建設及營運」；伐除林木種類數量：「目前本土資場核准範圍內，是停工年餘後再生之細小低矮不良之草木」；預定伐除期間：「預定九十三年一月三十一日前伐除完工」。可見，被告機關係依據原告申請之內容，就原告申請伐除地點、伐除面積、伐除原因或用途、伐除林木種類數量、自行承諾伐除完工期限等節審核後，認符合規定，故同意伐除，是原告僅得於申請書之範圍內伐除，然原告申請伐除原因或用途係牽涉於土資場之建設營運，而原告之土資場既已停止營業，則原告申請伐除原因或用途之原因已不復存在。另原告承諾伐除完工期限，被告機關現場勘查後認為合理，故為原同意伐除處分，則原告承諾伐除完工期限，自應解為被告機關同意伐除之期限，乃屬附期限之行政處分，此從原同意伐除處分說明二「…，如確有阻礙之情事者，仍需填具申請書敘明事由，報府核示同意後方得伐除，否則一經查獲依規定科處罰鍰。」等語即明。亦即原告若未能於該93年1 月31日之期限完成伐除，而有阻礙之情事者，仍需填具申請書敘明事由，報府核示同意後方得伐除，原告之承諾乃成為行政處分之內容，自屬被告機關對於原同意伐除之行政處分所為之附款（期限）。而上開期限之附款並不違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯，自屬有效。再者，今原告之「土資場」既已停止營業，且原同意伐除處分之期限業已屆至，是原同意伐除之行政處分自無可能仍然有效。且原同意伐除處分，係基於原告「盤石土資場」設置之需求而申請伐除，經被告機關審核後認符合規定，而予同意，要與目前是否合法有效之「盤石砂石行」無關，自不得以原告所營「盤石砂石行」仍然營業，而認原同意伐除處分仍然有效。況被告機關於93年間同意伐除迄今已12年餘，系爭土地之林木生長狀況已大不同往昔，若有伐除必要，自應再次申請同意伐除才是，豈有一次申請而得永久伐除之理。若如是，即有違森林法保護森林，維護環境之立法意旨，原告所辯自無可採。再者，本件係同意伐除行政處分所附期限屆至而失效，並非行政處分之撤銷或廢止，自無「信賴保護原則」之適用，附此敘明。
㈡、原處分機關認原告違反森林法第30條第1 項規定，依同法第56條之1 第1 款規定，以原處分裁處原告新台幣6 萬元罰鍰有無理由？
⑴、按依森林第1 條之立法目的係為保育森林資源，發揮森林公
益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法。另同法第22條之規定：國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安林：
一、為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者。
二、為涵養水源、保護水庫所必要者。
三、為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要者。
四、為國防上所必要者。
五、為公共衛生所必要者。
六、為航行目標所必要者。
七、為漁業經營所必要者。
八、為保存名勝、古蹟、風景所必要者。
九、為自然保育所必要者。又同法第24條復規定：「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。各種保安林，應分別依其特性合理經營、撫育、更新，並以擇伐為主。」由以上之規定，可知森林為珍貴之資源，應予珍惜、保護，尤以保安林之編定係有多重之目的，其經營管理側重於社會公益目的，故其使用自應受限制。又編入保安林後，亦非絕對禁止使用收益，仍可依保安林的施業方法繼續經營，惟其經營管理自不得違反森林法之相關規定，尤不待言。
⑵、次按「違反第30條第1 項規定者，處新台幣六萬元以上三十
萬元以下罰鍰」森林法第56條之1 第1 款定有明文。另農委會林務局南投林區管理處就被告機關所詢「雲林縣境內海岸地區私有保安林評估對目前環境影響程度，是否存廢並做通盤檢討」乙事函覆稱：「二、雲林縣境內沿海地帶私有保安林，因當地季風盛行，保安林之存置對保護當地環境相當重要；而該處保安林已成通盤檢討，多屬可回復營林，且私有保安林於近年檢訂時已納入解編評估，若無存置必要，則予解除，如有存置必要，且可恢復營林，則仍維持保安林編定。二、有關私有保安林主林經固因申請土石方資源堆置場繼續營運之需請求解編，林務局96年5 月29日林治字第0000000000函覆該君，基於暫時性使用同意林經固君設置土資場，且本案土資場址，直接面臨濁水溪提岸，且具有飛砂防止效益，仍有繼續存置保安林之必要…」亦有該管理處98年1 月16日函可稽（訴願案卷內）。系爭土地既編定為保安林，且直接面臨濁水溪提岸，具有飛砂防止效益，仍有公益目的繼續存置為保安林之必要，原告自應依森林法中保安林之相關規定合法使用為是。
⑶、惟查，被告所屬雲林縣政府農業處人員會同原告及雲林縣警
察局西螺分局於105 年1 月12日前往系爭土地會勘，發現系爭地有整地及毀損林木之情事，有訴願卷內會勘紀錄可稽，觀之卷內之採證照片，可知系爭土地現場之整地規模非小，場區內有兩部怪手在挖掘，其間並有大型卡車出入，挖掘整地時有林木傾倒，地表土石祼露等情，有照片可稽，其整地，毀損林木之情，甚是明確，則已致系爭土地設置為保安林飛砂防止效益之目的減損，並有可能因土石祼露造成飛砂飛揚而影響環境，原告既未經被告機關之同意，擅自於保安林伐採，及為土、石之採掘，自有違反森林法第30條第1 項之規定。
㈢、綜上所述，被告機關以原告違反森林法第30條第1 項規定，衡酌其違規情節，依同法第56條之1 之規定，裁處原告6 萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定機關遞予維持，於法亦無違法。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 陳定國
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 鄭國銘中 華 民 國 106 年 1 月 17 日