臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 106年度簡更一字第1號原 告 周穎志被 告 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 羅欣宜
梁雅琪原告不服教育部中華民國105 年3 月25日臺教法（三）字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經本院105 年度簡字第13號判決「訴願決定及原處分撤銷。」後，被告提起上訴，復經臺中高等行政法院105 年度簡上字第77號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件原告為雲林縣私立晨曦文理短期補習班（下稱系爭補習班）之負責人，經被告於民國103 年11月12日至系爭補習班進行稽查，發現其有違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條之規定，曾以103 年11月14日府教二字第0000000000函請原告限期改善，嗣再於104 年9 月3 日至系爭補習班進行稽查，發現其有於招生廣告使用「…雲林物化第一品牌…」「…物化數評價第一的補習班…」等詞句，且未於廣告載明核准立案之機關及文號等情事認定違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項及第2 項之規定，遂以104 年10月22日府教社二字第1042406375號函通知系爭補習班應於104 年11月2 日前陳述意見，並參酌原告提出書面說明後，即以104 年11月16日府教社一字第1042408386號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）5,000 元罰鍰。原告不服，提起訴願，經決定駁回，乃提起行政訴訟，前經本院以105 年度簡字第13號行政訴訟判決撤銷訴願決定及原處分後，被告不服，提起上訴，經臺中高等行政法院以10
5 年度簡上字第77號判決廢棄發回本院更審。
二、本件原告主張：
㈠、被告並未具體告知原告之招生廣告何處有誇大不實之字眼，以致原告無法具體回覆說明及陳述意見，並非原告放棄陳述機會，是被告未善盡輔導及告知業者之責任，方導致原告受罰緩處分。且被告欲對原告處罰鍰處分，其亦應舉證原告廣告文件上之「雲林縣物化第一品牌」、「評價第一的補習班」有何不符合事實之處。
㈡、「雲林縣物化第一品牌」、「評價第一的補習班」，確實為系爭補習班之主張，敘述如下：
１、系爭補習班一班大多不會超過10人，其中可能有近1/2 學生為班上第一，如以系爭補習班單科前3 名學生比例言，原告有自信應為全雲林縣第一。
２、原告學歷分別為台北建國中學、國立成功大學電機工程學系、國立中正大學電機研究所畢業，且經原告求證，原告學歷確實居於雲林縣教授國高中物理化學補習班中第一，為何不可廣告宣傳？
㈢、系爭補習班均有讓學生免費試聽之機會，學生或家長補習與否絕不會只看傳單所述即決定，且陳情內容和廣告誇大不實，應屬兩件獨立不相干之事，如被告以此為依據，應先明確告知系爭補習班知宣傳廣告有何處誇大不實，惟被告並未以公文通知原告，並剝奪原告陳述意見之機會，其所為顯已違反行政程序法第39條「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」之規定。縱被告就系爭補習班之招生簡章及廣告內容是否誇大不實，享有判斷餘地，然被告並未公告書面之定型化條文界定合法與違規之界線，將生僅憑被告主觀即可恣意開罰之不法情事。另關於廣告傳單部分，原告於稽查時曾向稽查人員表示，招生傳單是放在補習班入口右側的抽屜裡面，如未將傳單拿出來看，放在抽屜裡應是難以看到廣告內容，且該傳單已是無效過期的紙張，作為給學生做計算紙之用，原告並無將招生廣告張貼在白板上之情。再系爭補習班之招生廣告大概每一兩個月會因課程、時間變動而更新，因此有眾多版本，且有時效性，並無被告所稱系爭補習班之招生廣告並無改善之情等語。並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、按「憲法第十一條保障人民之言論自由，乃在保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。商業言論所提供之訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法言論自由之保障。惟憲法之保障並非絕對，立法者於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內，得以法律明確規定對之予以適當之限制，業經本院釋字第四一四號、第五七七號及第六一七號解釋在案。」，此有司法院釋字第623 號解釋可資參照。循此可知，商業性言論受憲法言論自由保障之前提係該言論具真實性且無誤導消費者之虞。復依補習及進修教育法第9 條第1 項、第25條，短期補習班設立及管理準則第16、17條，雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項已明訂：「補習班之招生簡章及廣告內容，以班名、班址、科別、師資及課程內容、班數、招生人數、開課日期、上課時數即時間、修業期限報名資格及收費標準為限、不得誇大不實或引人誤解。」，上開規定已將補習班之招生簡章及廣告內容規範為「不得誇大不實或引人誤解」，自係由被告本於自治事項，基於自治條例所賦與針對違反行政法上義務之行為人予以處罰之權限。是故原告所指謫傳單上之文句描述哪乃言論自由之一環，非原處分機關作定奪之事項，顯係誤解商業性言論之內涵。故本案不實廣告之違法情事已如前述，屬誤導一般消費者之商業性言，自非屬受憲法言論自由所保障之範疇，本件原告辯稱上開不實廣告為言論自由，顯屬狡辯之詞。
㈡、被告曾於104 年8 月26日、104 年8 月31日分別接獲陳情人陳情系爭補習班違規等情，經被告於104 年9 月3 日派員稽查，並於稽查時所取得公開於桌櫃上之招生傳單，且經稽查人員現場查看招生廣告亦貼於該班一樓入口左側白板上，故稽查人員認定此傳單乃供到班學生或家長公開拿取招募學生宣傳所用，並有當場告知原告其傳單內容不實。被告曾依行政程序法第102 、104 及第105 條於104 年10月22日以府教社二字第1042406375號函給予原告陳述機會之意見，且檢附雲林縣短期補習班設立及管理自治條例並告知相關罰則。另有關原告陳述被告並未告知其有何處誇大不實，被告曾於10
4 年10月26日接獲原告來電詢問上開函內容，惟原告僅執著於違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第20條及第27條規定，當承辦人講述第13條之規定時，原告仍不停述說，以此推斷，原告應已知悉上開函所述違反之內容，僅因其疏失而認定被告未給予陳述意見之機會。且原告於104 年10月26日提出之陳述書，並未對廣告內容部分作說明，依行政程序法第105 條第3 項規定，視為放棄陳述機會。
㈢、按補習班之招生簡章及廣告內容，不得誇大不實、引人誤解，短期補習班設立及管理準則第17條第2 項、雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項分別訂有明文。就招生簡章及廣告內容是否誇大不實，補習班主關機關享有判斷餘地。另查補習班招生廣告誇大不實判斷基準並無相關法規或判例可循，援以公平交易法及消費者保護法類推之。有關廣告不實部分，公平交易法第21條第2 項規定：「前項所定與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之…品質、內容、…，及其他具有招徠效果之相關事項。」，該班以「晨曦名師群」、「國中英語」、「國中生物」、「語文資優培訓」等字句置於招生廣告中，與事實不符。經被告2 次派員至系爭補習班聯合稽查，原告聲稱其身兼立人、班主任及教師，並無聘任其他教師，且被告並未核准其設立英語班、生物班，以上招生字句已違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項「補習班之招生簡章及廣告內容，以班名、班址、科別、師資及課程內容、班數、招生人數、開課日期、上課時數及時間、修業期限、報名資格及收費標準為限、不得誇大不實或引人誤解。」。
㈣、系爭補習班以「評價第一」、「雲林物化第一品牌」等招生字句，基於常理判斷，「第一」一詞乃須透過競賽、評比等相關平台，採用公平、公正、公開之方式，方得以第一居之。惟本縣並未辦理各補習班之評比，即使原告深具教學經驗及優秀經歷背景，而主觀認定其為雲林第一，並以此做為廣告宣傳，足使閱讀此廣告單之民眾誤以為該班以獲得本縣學生第一評價或相關評比榮獲第一名，此由被告接獲陳情人之陳情書、消費爭議申訴表可得知，確有因該廣告傳單誇大不實而遭受損失之學生及家長。另依據雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第33條規定：「補習班有違反本自治條例所定之情事者，本府得視情節處新台幣十萬元以下之罰鍰，並分別為下列之處分：一、糾正。二、限期整頓改善。三、停止招生。四、撤銷立案。」，然被告僅裁處原告5,000 元，並未逾越憲法第23條及行政程序法第7 條之比例原則，又被告於103 年11月14日以府教社二字第1035439878號函請系爭補習班限期改善，並未於第一次稽查系爭補習班不符合規定情事即予以裁處，至10月後之第2 次稽查時，被告發現系爭補習班仍使用不符合法規之招生傳單，並宣稱該傳單惟104年出印製，原告顯未依上開函予以改善，綜上所述，本件原告之訴為無理由等語資為抗辯，並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠、本件如事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，為兩造不爭執，並有雲林縣政府104 年11月16日府教社一字第1042408386號函及原處分裁處書、雲林縣政府103 年11月14日府教社二字第1035439878號函及雲林縣私立短期補習班公共安全聯合稽查紀錄表、原告系爭補習班書面廣告、雲林縣政府104年10月22日府教社二字第1042406375號函及雲林縣私立短期補習班公共安全聯合稽查紀錄表、陳述書、教育部105 年3月25日臺教法（三）字第0000000000A 號函及訴願決定書等件為據（見本院105 年度簡字第13號卷一第97頁至99頁、第
141 頁至151 頁、第157 頁、第161 頁至175 頁），經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原告系爭補習班招生廣告內容誇大不實為由，而違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條規定，並依同自治條例第33條第1 項規定裁處原告5,000 元罰鍰，是否適法？
㈡、按補習及進修教育法第1 條規定：「補習及進修教育，以補充國民生活知識，提高教育程度，傳授實用技藝，培養健全公民，促進社會進步為目的。」第2 條規定：「本法所稱主管教育行政機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」102 年1 月30日修正前補習及進修教育法第9 條第4 款規定：「國民補習學校、進修學校及短期補習班之設立、變更或停辦，依下列各款之規定︰……四、短期補習班，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關核准；其設立及立案之條件與程序、設備與管理、師資、費用之收繳方式、班級人數及學生權益之保障、檢查、獎勵、註銷與撤銷立案之條件及其他應遵行事項之管理規則，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關定之。」短期補習班設立及管理準則第17條第2 項及第3 項規定：「（第2 項）補習班招生應秉持誠信、公開、正確之原則，其宣傳資料或廣告內容，不得誇大不實、引人誤解、違反公序良俗或其他相關法令之規定。（第3 項）前項宣傳或廣告，應於明顯處載明核准立案之機關及文號。」雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第1 條規定：「本自治條例依補習及進修教育法（以下簡稱本法）第9 條第4 款規定制定之。」第2 條規定：「（第1 項）本自治條例所稱短期補習班（以下簡稱補習班），係指以充實國民生活知識，提高教育程度、傳授實用技藝或輔導課業為目的，對外公開招生、收費、授課，學生人數5 人以上，並有固定班址之短期補習教育機構。（第2項）前項補習班之設立及管理除法令另有規定外，依本自治條例之規定。」第13條第1 項及第2 項規定：「（第1 項）補習班之招生簡章及廣告內容，以班名、班址、科別、師資及課程內容、班數、招生人數、開課日期、上課時數及時間、修業期限、報名資格及收費標準為限、不得誇大不實或引人誤解。（第2 項）前項招生廣告應載明核准立案之機關及文號。」第33條第1 項：「補習班有違反本自治條例所定之情事者，本府得視情節處新臺幣10萬元以下之罰鍰，並分別為下列之處分：一、糾正。二、限期整頓改善。三、停止招生。四、撤銷立案。」，核上開自治條例係主管教育機關基於法定職權，為執行短期補習班設立管理等事項所為之規定，非增加法律所無之限制，又無違各該授權法律之意旨，本院自當予以援用。
㈢、本件原告雖稱所謂「…雲林物化第一品牌…」「…物化數評價第一的補習班…」等詞句，尚非誇大不實或引人誤解，並提出原證8 至證13等照片為主張，惟查，稽諸前揭援引之雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項及第2 項規定，可知補習教育業務涉有公益目的性質，不得淪為純粹商業化經營，故課予業者招攬學生參加課業輔導，負有使用誠信平實手法為廣告之公法上義務，且責其應揭示核准立案之機關及文號於廣告上，用能確保招生廣告內容之正確性、可驗證性及可信性，以節制短期補習班業界日益形成之不良招生風氣。易言之，考雲林縣短期補習班設立及管理自治條例之規範目的，短期補習班業者不得於欠缺可證明真實性之客觀數據，而恣意的在招生廣告誇稱其為同業中之評價最優者，及未於廣告上載明核准立案機關及文號，違背短期補習班業者應盡之公法上義務，因此，原告於所散發文宣「…雲林物化第一品牌…」「…物化數評價第一的補習班…」等詞句，原告之廣告文宣既稱第一，揆諸前揭說明，即有義務揭此訊息來源之資料及數據。然依原告於本院審理時陳述：如以學生進步的幅度跟奪取全班全校前3 名的比例上來說，我可以很肯定的報告，我認為我們的績校應是第一的等語（見本院卷第42頁），顯然原告之廣告文宣既稱第一，並非公正客觀第三者進行評斷，並未提出可證明真實性之客觀數據，而原告從事補習教育，深諳交易相對人會依其廣告內容決定是否補習，因此，原告廣告所宣稱之第一，其實係以宣示第一為考量，致具有普通知識經驗之一般大眾無法合理判斷是否屬實，因而影響其是否參與補習，此有陳情書在卷可參，依前揭說明，原告系爭補習班廣告文宣明列此等文字之內容，在欠缺可證明真實性之客觀數據情形下，已有誇大不實之情形。又原處分尚認定被上訴人有未於廣告載明核准立案之機關及文號之違規事實，經查，如卷附系爭補習班廣告文宣所示，其上確無登載核准立案之機關及文號，此亦為原告於本院審理時自承（見本院卷第40頁），依前揭規定，自難謂適法。從而，原處分以原告系爭補習班於招生廣告中使用「…雲林物化第一品牌…」「…物化數評價第一的補習班…」等誇大不實用語，且未載明核准立案之機關及文號之行為，違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項及第2 項之規定，而依據同條例第33條第2 項規定對原告裁處罰鍰5,000 元乙節，於法並無不合。至於原告固提出原證8至證13等照片（見本院105 年度簡字第13號卷第43頁至53頁），然查該照片內容係餐廳、奶粉等食品廣告，與本件雲林縣短期補習班設立及管理自治條例內容無涉，尚不得以與本案無關之廣告比附援引之，且該等廣告是否有違法，係涉其他法律規範問題，本案無從置喙，附此指明。
㈣、原告主張: 被告未給予其陳述意見之機會云云，查被告機關於104 年10月22日以府教社二字第1042406375號函給予原告陳述機會之意見，且檢附雲林縣短期補習班設立及管理自治條例並告知相關罰則（見本院105 年度簡字第13號卷第149頁），是原告稱被告未給予其陳述意見之機會云云，顯非事實，並無足採。
五、綜上所述，原處分以系爭補習班於招生廣告中使用「…雲林物化第一品牌…」「…物化數評價第一的補習班…」等誇大不實用語，且未載明核准立案之機關及文號之行為，違反雲林縣短期補習班設立及管理自治條例第13條第1 項及第2 項之規定，而依據同條例第33條第2 項規定對原告裁處罰鍰5,
000 元，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 温文昌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 6 月 19 日
書記官 蕭惠婷