臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第14號
109年10月8日辯論終結原 告 吳清煌被 告 雲林縣政府代 表 人 張麗善上列當事人間就業服務法事件，原告不服中華民國109年4月7日勞動法訴二字第1080026985號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告非法容留越南籍學生HO THI GIAO （下稱：H 君，護照號碼：M0000000），至其所經營位於雲林縣○○鎮○○路○○○ 號之水果攤內，從事整理水果及紙箱等工作，經內政部移民署南區事務大隊雲林縣專勤隊（下稱雲林專勤隊）於民國108 年9 月12日查獲，嗣經被告即原處分機關雲林縣政府審查屬實，認原告違反就業服務法第44條之規定，遂以108 年10月21日府勞動一字第000000000000號裁處書，依同法第63條第1 項規定，處以罰鍰新臺幣（下同）15萬元（下稱原處分）。原告不服，向勞動部提起訴願，經該部以109 年4 月7 日勞動法訴二字第1080026985號訴願決定書駁回其訴願，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、本件原告並非自始有意容留外國人，僅因撿拾紙箱而偶然提供勞力，原告單純被動受領勞務，並無積極容許外國人之行為，難謂有違反行政法上之義務。
１、按為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定；除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華國境內工作；任何人不得非法容留外國人從事工作違反第44條或第57條第1 、2 款者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰，就業服務法第42條、第43條、第44條、第63條第1 項前段分別定有明文。然違反行政法上之義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，復為行政罰法第7 條第1 項所明定；是現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可責性為前提，如行為人主觀上並非出於意或過失情形，應無可非難及可歸責性。另故意之判斷標準，原則上以違反行政法上義務之構成要件事實為準，而過失之要求程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則；故就行政罰過失個案之認定，行為人得對守法、注意義務，應探討以行為人所處情境，客觀上得對守法、有理解力且謹慎之人提出之要求為何，以及依行為人個人能力、情境，其於主觀上是否得以認識且避免綜合判斷。故意、過失本身對法規範範之違誤有著不同的受責難程度，因此對比較苛責之故意行為，為裁處之機關當然要就「故意行為」負舉證責任。
２、又所謂非法容留外國人從事工作，依就業服務法上揭條文文義，明白揭示未依就業服法或相關法令規定申請許可，即容外國人停留於某處所從事勞務提供或工作事實之行為而言，若該行為人同時兼具場所管理權及受領勞務性質，在受領他人提供勞務時已善盡場所管領權之行使，卻仍發生有未經許可之外國人停留工作情事，因此一外國人停留工作之行為，非該行為人有何未善盡場所管領權所致，主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自無用擔負違反行政法上義務之處罰責任；亦即受領勞務觀點，因其祇單純被動受領勞務，並無積極容留外國人之行為，尚難謂有違反行政法上義務，否則無異課予任何受領勞務之人，不論是否創造法所不許之風險，對外國人是否負保證人之地位，抑或對法益破壞是否具有可非難性及可歸責性，均負有積極舉報其違法或阻止其繼續違法之作為義務，否則即得以其容許外國人非法工作為由，逕予處罰，造成無正當性基礎之過處侵害，顯與就業服務法第44條規範意旨不服。
３、依108 年9 月12日雲林專勤隊調查筆錄，H 君陳述略以：「（問：妳讀環球科大何時開學？水果攤如果生意好如可去上課？）答：108 年9 月9 日開學，我時間到有課就會先去上課。（問：妳在水果攤幫忙工作多久？）答：幫忙1 個多月了。（問：為何要去水果攤幫忙？）看到老闆很忙，就去幫忙。」等語；原告復供稱：「（問：本隊108 年9 月5 日7時23分許拍攝到H 君在水果攤，她在做什麼？）答：整理水果，把紙箱拿走。（問：H 君在水果攤工作的薪水多少？誰付給H 君？）答：是換紙箱的錢，是回收的人給的。（問：
H 君為何要去水果攤幫忙？）答：她幫我處理紙箱，回收紙箱的錢都歸她。（問：為H 君說在查獲地點幫忙擺水果，你有給他一點錢？）答：那是回收紙箱的錢。（問：為何讓H君在水果攤幫忙？）答：我是純綷幫忙她，不然我自己將紙箱回收就好了。」等語，則本件H 君既係因撿拾紙箱而順勢幫忙整理原告水果攤，顯然原告並非自始有意容留外國人，
H 君僅因撿拾紙箱而偶然提供勞力，尚難謂有違反行政法上之義務甚明。
㈡、被告就違章事實裁罰金額酌定非屬合目的之裁量：
１、行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政訴訟法第4 條第2 項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論。」；又同法第236 條適用第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力日為限，行政法院得予撤銷。」此之所謂「裁量逾越或「裁量濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。而主管機關於裁處時，固有裁量之權限，惟就不同之違章事實裁處罰鍰，若未分辨不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額處，惟應依受處罰之章事情節，考量立法授權之目的為之。否則縱有裁處之罰鍰並未逾越法律規定上限之額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。再者，行政機關裁量權之行使，未審酌各該案件之違章情節給予相對應的裁罰數額，而處以較高罰鍰數額，對於其中可能違章情節較輕微的案件言，該手段不無有逾越必要限而違反比例原則。亦即行政機關對於違反同一行政法之多數案件，苟未分辨其不同情節，一律處以定額之罰鍰，行政機關除了有未審酌各該案件之怯情節而有消極不行使立法者所賦與其裁量之怠惰外，亦含有對違反情節較經微之案件處以過重之處罰而造成違反比例原則，應構成裁量濫用。準此可知，行政處分如有裁量怠惰、違反比例原則而構成裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得以之為違法，予以撤銷。按勞一主管機關對於違反行政法上義務行為裁處罰鍰，應審酌行政罰法第18條第1 項所定因素，依就業服務法所定罰鍰額度內量處。又主管機關在行使裁量權時，雖未逾越授權範圍，但其並未本於立法授權之目的，針對個別違法狀態，審酌實際情況，在授權裁量範圍之內，選擇最恰當之法律效果，或根本未予斟酌即作決定，即屬不符法規授權其裁量之目的，而構成裁量法。又「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度可能與必要者，應根據違反義務之輕重程度為之，使責罰相當。」亦據司法院釋字第641號解釋理由闡明在案。
２、被告就本件違反就業服務法第44條行為態樣之裁處並無任何裁量基準之引用：
⑴、按就業服務法第6 條、第75條等規定，各地方政府對於勞工
事項管理之處處，為地方政府自治事項，各地方政府得就該自治事項歐定是否訂立裁量基準，以及訂立之內容。直轄市政府、縣（市）政府對違反就業服務法之人，得決定是否制定裁罰標準，及裁處罰鍰之依據內容，或者遵循勞動部向各直轄市、縣（市）政府發函明示違反就業服務法裁罰標準之意旨，而考量行政罰法第18條第1 項規定之事項，依據個案不同情況，適法行使裁量權。
⑵、查，本件依原處分之記載，被告就原告違反就業服務法第44
條規定，而同法第63條第1 項規定裁處罰鍰15萬元部分，並未有被告自訂或勞動部訂立裁基準引用之說明，是其就本件罰鍰裁量之行使，並無任何裁量性行政規則之引用，先予敘明。
⑶、又本件H 君供稱，其僅在水果攤幫忙1 個多月了。看到老闆
很忙，就去幫忙等語。而原告訪談紀錄供稱，伊令H 君整珀水果，然後把紙箱拿走。H 君取得金錢是換紙箱的錢，是回收的人給的。H 君幫原告處理紙箱，回收紙箱的錢都歸她，原告自稱純綷幫忙，不然我就自己將紙箱回收就好。則綜合上情觀之，H 君利用課餘至查獲地點撿拾紙箱，工作時間甚短，而短時間內容留外國人為其從事紙箱整理工作，於本國人就業權益之影響，應非鉅大。又本件查獲時之原告水果攤規模非鉅大，原告主張賣價所得僅為紙箱回收價金收入甚微，顯可認定。
⑷、準上，本件被告以查獲人數15萬元為基準裁罰，並未進一步
斟酌本案違章情節為原告領被告撿拾紙箱，非出於故意而容留外籍勞工，被查獲時之工作時數甚短，原告因本件經營可獲得應屬有限等受責難之具體情狀，即為15萬元之裁罰，核與比例原則有違，而有裁量怠惰之違法。
３、綜上，被告所為原處分，有未具體審酌原告應受責難之程度及因本件違章事實可獲得之利益，是被告未依立法目的裁量，有裁量怠惰之違法，訴願決定未予糾正，亦有錯誤。原告請撤銷，為有理由，應將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。又就業服務法第44條明文禁止非法容留外國人從事工作，旨在保障國民工作機會，本件原告或於H君課餘時間容留幫忙整理紙箱，其所生妨礙本國人就業之影響，與經年雇用非法外籍移工者，自難比擬；原告以務農為業，其資力與一般勞利事業顯難比擬，被告是否仍裁處原告高額罰鍰，則自得依行政罰第18條規定一併審酌。
㈢、聲明：訴願決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、相關法令規定：
１、行政院勞工委員會曾於（現以改制為勞動部）91年9 月11日以勞職外字第0910205655號令釋說明：就業服務法( 以下簡稱本法) 第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」係指「自然人或法人」與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。
２、依勞動部107 年11月27日勞發管字第1070507378號函：「一、按本法第42條規定：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」
３、依改制前行政院勞工委員會95年2 月3 日勞職外字0000000000號函略以：「本法對於外國人在我國工作係採許可制。又所謂『工作』，並非形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。」
㈡、本府之答辯：
１、依108 年9 月12日雲林縣專勤隊調查筆錄，H 君陳述略以：「（問：本隊接獲檢舉108 年9 月12日於水果攤執行查緝，你當時正在做何事？）現場還有1 臺灣男子即原告在場，是否正確？）答：我在幫老闆擺水果。正確；（問：你來臺目的是什麼？）是讀書；（問：本隊在108 年9 月5 日7 時23分拍攝到你在水果攤，時你在做什麼？）答：我在幫老闆擺水果，因為我姑姑住對面而已，老闆有時會送水果給我姑姑；（問：你今天幾點到查獲地？幾點離開？）答：我早上5時30分到的，大概8 點多回家，人比較多就比較晚走；（問：妳讀環球科大何時開學？水果攤如果生意好如何去上課？）答：108 年9 月9 日開學，我時間到有課就先去上課；（問：妳在水果攤工作多久了？）答：幫忙1 個多月了；（問：妳在水果攤工作的薪水多少？誰討錢給你？）答：老闆有時會給一些錢而已，老闆給的；（問：為何要去水果攤幫忙？）答：看到老闆很忙。」等語。
２、原告說明略以：「（問：本隊在108 年9 月5 日7 時23分許拍攝到H 君在水果攤，她在做什麼？答：整理水果，把紙箱拿走；（問：H 君在水果攤工作的薪水多少？誰付錢給H 君？）答：是換紙箱的錢，回收的人給的；（問H 君為何要去水果攤幫忙？）答：她幫我整理紙箱，回收紙箱的錢都歸她；（問：為何H 君說在查獲地點幫忙擺水果，你有給她一些錢？）答：那是回收紙箱的錢；（問：你是否知道H 君是學生？）答：我有看過她的居留證；（問：為何讓H 君在水果攤幫忙？）答：我是純綷幫忙她，不然我就自己將紙箱回收就好。」等語。
３、依上資料可知，H 君於查獲時，正在幫忙原告擺水果，並於接受調查時表示已幫忙1 個多月，看到原告在忙，故前去幫忙等語。原告未於查證H 君是否具有合法得在臺工作身分之情形下，即容留H 君從事工作，顯有應注、能注意，而不注意之過失，且縱然H 君有基於整理資源回收物換取價金之意思，而於原告之攤位從事紙箱回收工作，然H 君幫忙整理攤位上之水果，實質上仍有為原告提供勞務之事實。原告雖表示僅單純被動受領勞務，並無積極容許外國人工作行為，惟「明知或可得而知」之情形下，消極容認且默許外國人H 君從事整理水果及紙箱等工作1 個多月，視同積極之違法行為，其違法事實明確。
４、依本法第44條規定，任何人不得非法容留外國人從事工作，違反者依本法第63條第1 項規定，處新台幣15萬元以上75萬元以下罰鍰；另依行政罰法第8 條及第9 條規定「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」、「未滿14歲人、行為時因精神障礙或其它心智缺陷，致其辨識行為違法或依其辨視而行為之能力，顯著減低者，得減輕處罰。」、「前項規定，於因故意或過失自行招致者，不適用之。」原告默許容留外國人H 君從事整理水果及紙箱工作達1 個多月，其行為應受責難程度及違反本法之年齡、心智狀況均無減輕處罰之適用。據此，本府依本法第63條第1 項規定，處原告法定罰鍰最低額15萬元，並無逾越法定裁量範圍及原告述有裁罰濫用之情事或裁量怠惰之違法。
㈢、聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠、如事實概要欄所載之事實，有原處分及送達證書、內政部移民署南區事務大隊雲林縣專勤隊108 年9 月19日移署南雲勤翔字第10884033303 號函，執行查察營業（工作）處所紀錄表、詢問（調查）筆錄、照片、訴願決定書等附於訴願卷及本院卷內可稽，自堪信為實。本件兩造之爭點為：原告是否有非法容留外國人從事工作之行為？被告以原處分處原告罰鍰150,000 元是否適法？爰分述如下：
㈡、按「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」、「任何人不得非法容留外國人從事工作。」、「違反第44條或第57條第1 款．．．規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。．．．。」就業服務法第43條、第44條及第63條第1 項分別定有明文。又「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第44條規定『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若兩者間具聘僱關係，則為同法第57條第1 款之『聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。』所規範。」、「按本法第43條明定：『除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。』亦即本法對於外國人在我國工作係採許可制。又上開之『工作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。」，亦經勞委會（業於103 年2 月7 日改制為勞動部）91年9 月11日勞職外字第0910205655號及95年2 月3 日勞職外字第0950502128號函釋在案。上揭函釋係勞動部為協助下級機關或屬官統一解釋法令，而本於職權對就業服務法第44條及第43條所為之解釋，核該函釋僅系闡明法規之原意，並未違反就業服務法相關規定及立法目的，自得予以援用，且基於法律解釋之一致性，就業服務法第44條之「工作」意函，應與就業服務法第43條為相同之解釋。
㈢、經查，H 君於雲林專勤隊詢問時陳稱：「（問：本隊接獲檢舉108 年9 月12日於水果攤執行查緝，你當時正在做何事？）現場還有1 臺灣男子（即原告）在場，是否正確？）答：
我在幫老闆擺水果。正確；（問：你來臺目的是什麼？）是讀書；（問：本隊在108 年9 月5 日7 時23分拍攝到你在水果攤，當時你在做什麼？）答：我在幫老闆擺水果，因為我姑姑住對面而已，老闆有時會送水果給我姑姑；（問：你今天幾點到查獲地？幾點離開？）答：我早上5 時30分到的，大概8 點多回家，人比較多就比較晚走；（問：妳讀環球科大何時開學？水果攤如果生意好如何去上課？）答：108 年
9 月9 日開學，我時間到有課就先去上課；（問：妳在水果攤工作多久了？）答：幫忙1 個多月了；（問：妳在水果攤工作的薪水多少？誰付錢給你？）答：老闆有時會給一些錢而已，老闆給的」等語。參以原告於雲林專勤隊詢問時陳稱：「（問：H 女來臺的目的是什麼？答：是讀書；（問：她何來查獲地幫忙？）來1 個多月了；（問：本隊在108 年9月5 日7 時23分許拍攝到H 君在水果攤，她在做什麼？答：
整理水果，把紙箱拿走；（問：H 君在水果攤工作的薪水多少？誰付錢給H 君？）答：是換紙箱的錢，回收的人給的；（問H 君為何要去水果攤幫忙？）答：她幫我整理紙箱，回收紙箱的錢都歸她；（問：為何H 君說在查獲地點幫忙擺水果，你有給她一些錢？）答：那是回收紙箱的錢；（問：你是否知道H 君是學生？）答：我有看過她的居留證；（問：
為何讓H 君在水果攤幫忙？）答：我是純綷幫忙她，不然我就自己將紙箱回收就好。」；原告於本院審理時供稱：「（問：該學生除了撿紙箱還有排水果？）答：撿紙箱因他要紙箱，紙箱裡面有水果，他要排好才能拿紙箱；（問你拿錢給他有無告知是賣紙箱的錢嗎？）答：沒有等語。足見H 君在原告經營之水果攤提供擺設水果、整理紙箱等勞務時，原告有時會在場，H 君並可取得原告提供勞務之對價，而H 君平常在早上5 點半到原告之水果攤，約8 點多離開，工作時間將近3 小時，且H 君在開學前已去幫忙1 個月，可徵H 君並非在課餘才去幫忙原告，而係常態性之提供勞務，此觀之
108 年9 月5 日拍攝之照片（審理卷第81、82頁）顯示H 君穿圍裙式連身之工作服在原告水果攤內工作之情形，若是偶一幫忙，短時間收集紙箱所為之助力，豈有穿工作服之理。益證原告與H 君就工作之內容與提供勞務之對價業已有合意，原告辯稱其係被動接受勞務，要難採信。因此，原告未於事前依就業服務法及相關法令向勞動部申請許可，即容任H君於原告經營之水果攤從事工作，是原告縱令無故意，亦應有注意，能注意而未注意之過失。至於原告提出之H 君工作許可證（審理卷第123 頁），其發證日期在108 年10月28日，係原告違反本件就業服務法第44條之規定後核發，自難為原告有利之認定，則原告主張未容留H 君於其所經營之水果攤提供服勞務等語，即無可採。又縱使原告主張其並無聘僱
H 君，然依前揭函釋意旨，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作，是僅需H 君有提供勞務之事實即足，因此，本件原告與H 君間不論有無聘僱關係，原告未依就業服務法及相關法令規定申請許可，其讓H 君工作之事實，即屬從事勞務之行為，自該當「工作」之範疇，從而，原告非法容留H 君違法工作，違反就業服務法第44條非法容留外國人從事工作之規定，事證明確，被告自應予以論罰。
㈣、按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條定有明文。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。本件原告非法容留外國人從事工作，核係違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1 項規定，得處15萬元以上75萬元以下罰鍰。足見立法者授權行政機關得於15萬元以上75萬元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得本於法之確信，可依其心證而為自由判斷，並非謂行政機關未自訂定裁罰基準，即屬怠於裁量，或有裁量濫用之情事。本件被告在法定罰鍰範圍內，參酌行政罰法第18條規定，審酌原告違反行政法上義務行為受責難程度、非法容留外勞人數1 人等因素，依前開規定意旨及就業服務法第63條第1 項之規定，裁處最低罰鍰15萬元，其依法審酌認定裁量權，尚屬相當有據，且原告亦無得減輕之事由，是被告依就業服務法第63條第1 項規定，處原告法定罰鍰最低額15萬元，並無逾越法定裁量範圍及原告述有裁罰濫用之情事或裁量怠惰之違法。
五、綜上所述，原告之主張均不足採。被告以原告違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1 項規定對原告裁處150,00
0 元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。至於原告主張移民署人員帶走H 君製作筆錄乙節為違法等語，然H 君之行為已違反就業服務法之相關規定，相關權責單位請求其協助配合調查，係依法令之行為，且查該筆錄亦有越南籍通譯人員在場翻譯，自難謂有何違法情事，原告主張尚待越南領事館就此事項說明等語，要無必要，復此敘明。另原告所提出所謂H 君書寫之越南文之自白書，既無從證實為
H 君所親自書寫，且未經翻譯，亦不知其意，況H 君於雲林專勤隊詢問時己詳細說明其工作情形及取得報酬之過程，則其所謂自白書，若與其之前陳述明顯不同，而未到場具結接受質問，自非可採，難為有利原告之認定，附此敘明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 10 月 22 日
行政訴訟庭 法 官 陳定國以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 10 月 26 日
書記官 鄭國銘