臺灣雲林地方法院行政訴訟判決111年度簡字第10號原 告 陳文彥
陳昭旭被 告 雲林縣政府代 表 人 張麗善訴訟代理人 蔡蘭芬
張博彥上列當事人間農業天然災害救助辦法事件，原告不服行政院農業委員會民國111 年4 月8 日農訴字第1110701715號、民國111 年
4 月11日農訴字第1110704488號訴願決定，提起行政訴訟，於民國111 年11月7 日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟伍佰伍拾貳元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣民國110 年8 月上旬西南氣流豪雨（下稱系爭災害）造成農業損害，行政院農業委員會（下稱農委會）於
110 年8 月9 日以農輔字第1100023660號公告雲林縣等7 縣市為辦理系爭災害現金救助及低利貸款地區。嗣原告陳文彥以其位於雲林縣○○鄉○○段00000 地號土地所種植之酪梨與其他果樹（黃金果）及其他花卉、原告陳昭旭以其位於同段211-2 地號土地（與上述210-9 地號土地合稱系爭土地）所種植之竹筍、酪梨與及其他果樹（黃金果）及其他花卉（苗木類）均因系爭災害受損為由，於110 年8 月12日向雲林縣古坑鄉公所（下稱古坑鄉公所）申請系爭災害現金救助，古坑鄉公所復於同年9 月27日派員至系爭土地實地勘查上開農作物災損情形，勘查人員以現場枝條折斷、葉片受損、落果、果柄折損、植株倒伏等情況綜合判斷，審認無災損情形，據此判定損失率未達20% ，核未達救助標準，並寄發審核通知予原告。原告不服，於110 年10月13日向古坑鄉公所申請復查，古坑鄉公所即於同日派員偕同原告前往系爭土地履勘，現場查無顯著落果、枝條及葉片受損、植株倒伏等情形，且果樹套袋內無落（爛）果等現象，判定系爭土地上之酪梨及黃金果不符合救助要件，仍維持原認定結果，古坑鄉公所嗣依被告110 年11月17日府農務一字第1102536465號函（下稱原處分）核定結果辦理，轉知原告維持原核定結果，原告對原處分就系爭土地上種植之酪梨及黃金果部分之核定結果不服，復於同年12月17日提起訴願，案經農委會分別以111 年
4 月8 日農訴字第1110701715號及111 年4 月11日農訴字第1110704488訴願決定書（下合稱訴願決定）駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、原處分認定原告於系爭土地上種植之黃金果所受災損不符救助標準乙節，係以農委會台中區農業改良場105 年12月編印之農作物天然災害災損率客觀指標（下稱客觀指標）作為受損判定依據，即古坑鄉公所派員勘查現場枝條折斷、葉片受損、落果、果柄折損及植株倒伏等情狀為綜合判斷，惟其所列各該考核項目，係適用於颱風災害，而非豪雨，且黃金果與酪梨之特性及習性均差異甚大，不適合用於評估黃金果災害，故古坑鄉公所於災後發生後約50日始派員至現場勘查，其採用酪梨之客觀指標用以評估黃金果豪雨災損，認定損害率未達20% 而不符救助標準，已有不當，且誤用颱風災害情狀適用本件豪雨情形，如此所得不實數據，認定黃金果之災損不符救助標準，不可採信，原處分應予撤銷。又原處分認定原告於系爭土地上種植之酪梨所受災損亦不符救助標準乙節，惟行政院蘇院長於媒體上提示災害救助處理原則，即不限作物別，只要有受災損失之農作物，均可申請現金救助，原告遂於110 年8 月12日向古坑鄉公所申請，古坑鄉公所於同年9 月27日始派員初勘，並以客觀指標綜合判斷，認定損害率未達20% 而與救助標準不符。但在此同時，嘉義縣之酪梨依行政院蘇院長指示辦理，未到果園現場勘查受害程度，而以空照確認土地所有權人有於該土地種植酪梨，且所種酪梨已在結果實，符合上述條件者，全獲救助。反觀本件古坑鄉公所忽略酪梨樹上每株僅存10至20顆果實之事實，又未以豪雨之狀況判斷，而採用颱風之情狀來評估災損，自與事實不符，是其勘查結果，不能採信，原處分應予撤銷。
㈡、原告主張本件於110 年8 月初發生系爭災害後，每株經套袋之正常黃金果果實數平均值41顆當分子，再以正常年每株所留果樹100 當分母計算，正常果實占39% ，損失率達60% 。
訴願決定引用農委會農糧署99年6 月14日農糧企字第099014
464 號函釋意旨，將原告種植之黃金果經系爭災害所受之災損認定為「減產」，否決豪雨引起，而歸因於天然氣候，實無理由。凡專業農民皆知種植農作物會選擇適合當地天然氣候及土質之作物及品種，天然氣候不會造成作物減產，只有異常氣候，亦就是天然災害。又，原告所有系爭土地均經有機農產品驗證之土地，栽培黃金樹及酪梨經嚴謹管理，品質好且售價高，只要能減少100 顆果實受害比每0.1 公頃救助金還多。因此，原處分以酪梨之客觀指標認定黃金果災害損災率，不可採信；又訴願決定將原告所受災損視為「減產」，並引用上開函釋意旨，認定原告種植之黃金果係因包羅萬象之不確定原因所致，原告無法接受。另訴願決定稱「訴願人（即原告）亦稱3 至5 月乾旱，既有結果不良之情形」等語，實為捏造，原告種植之黃金果於110 年元月受寒害後，遲延至7 月下旬才再開花，8 月初遇系爭災害，故訴願決定之論據，不可採信，自應予撤銷等語。並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：按農業天然災害救助辦法（下稱救助辦法）第4 條第1 項、第12條之1 及農產業天然災害救助作業要點（下稱救助作業要點）第5 點第2 款第1 目、第3 款第10目等規定，本件原告於110 年7 月23日向古坑鄉公所表示其於系爭土地所種植之酪梨及黃金果有結果不良情形，經古坑鄉公所派員勘查後，認未達救助標準而未查報災損；嗣110 年
8 月上旬發生系爭災害造成農業損害，經農委會公告雲林縣為辦理農作物全品項現金救助之地區，原告遂於110 年8 月12日再向古坑鄉公所提出救助申請，經古坑鄉公所派員勘查，並依客觀指標所列損害情形為綜合判斷，又原告種植之黃金果在臺灣屬新興果樹，其受天然災害影響致生損害率於客觀指標中並無所述，故以原告混種且同屬中喬木之酪梨受損情形作為判斷標準，以判定損害率。然而，本件經審認原告在系爭土地上種植之酪梨及黃金果損失率均未達20 % ，是古坑鄉公所爰依上開救助辦法及救助作業要點之規定，否准原告之申請，並經被告以原處分核定在案。再者，按農委會農糧署99年6 月14日農糧企字第099014464 號函釋意旨，可知農作物生產因氣候影響而驟減，鑒於救助辦法係以輔導受「天然災害」損失農民恢復生產為目的，並非用以補償農民「減產」損失，故農作物減產除受天然氣候影響外，尚包括栽培管理不良及生理落果，自難認定減產必為天然災害所致。本件原告雖以9 月每株樹上果實數，復以平時每株留果10
0 顆作為判定減產損失之標準，惟依上開說明，減產並非補助認定基準，況原告亦稱3 月至5 月間因乾旱而有結果不良情形，實難認定係本件天然災害所致，故原告主張尚難作為本件應予救助之論據，原處分應予維持等語，資為抗辯。並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠、本件如事實概要欄所示之事實，除下列爭點外，有農委會110
年8 月9 日農輔字第1100023660號公告、系爭土地現場照片、原處分及訴願決定等件為證（見原告陳文彥訴願卷第28頁至第29頁、原告陳昭旭訴願卷第28頁至第29頁、本院卷第5頁至第6頁、第46頁至第65頁、第93頁至第105 頁），並經本院依職權調取訴願決定卷宗核閱無訛，應可認定為真實。本院綜合兩造上開主張，應可認定本件爭執核心為：原處分以客觀指標審認原告於系爭土地上種植之黃金果及酪梨損失率未達20% 而不符救助辦法訂定之救助標準，其認事用法有無違誤？茲如後述。
㈡、按「本辦法所稱救助，係指現金救助、補助或低利貸款」、「本辦法所稱天然災害，指因颱風、焚風、龍捲風、豪雨、霪雨、冰雹、寒流、旱災或地震所造成之災害」、「農民申請農業天然災害現金救助，有下列情形之一者，經主管機關或鄉（鎮、市、區）公所查證屬實，當次農業損失不予救助；已撥付救助款者，應以書面命農民限期返還，屆期未返還者，依法移送行政執行：誤導鄉（鎮、市、區）公所勘查人員勘查與申報受災地點不符之地點。申報受災地點未實際做農業生產使用或實際受災項目與申報項目不符。申報項目損失率未達百分之20」，救助辦法第3 條、第4 條第1項、第12條之1 第1 項分別定有明文。又為執行上開農業天然災害救助事務，農委會另訂定救助作業要點，依救助作業要點第5 點第2 款第1 目規定：「現金救助作業程序之規定如下：…㈡基層公所實地勘查作業：⒈農民申請救助項目符合本會公告現金救助項目，且經基層公所派員實地勘查認定損失率達百分之20以上者，始符合現金救助條件…」。
㈢、原告固以前揭情詞請求撤銷原處分及訴願決定，惟查：本院參酌客觀指標可知遇颱風、豪雨災害，農作物於生育期（包括開花前、開花至幼果期、果實發育期、果實成熟期）凡落葉或葉片凋萎、枝條或新梢折損之災損情形小於30% ，落果或果實劣化之災損情形小於20% 時，其損害率應認定為小於20% （見本院卷第88頁）。上述落葉或葉片凋萎率，係指因天然災害產生的黃化、凋萎或落葉，影響植株或果實生長；而落果或果實劣化率，則指果實因天然災害產生落果、擦傷果、裂果等現象。本件被告認定原告於系爭土地上種植之酪梨及黃金果因系爭災害所受損失率未達20% 之事實，係依古坑鄉公所勘查人員至現場勘查所為之判斷及採證照片為據。本院核閱系爭土地現場照片，並未見系爭土地上之果樹有明顯落果或落葉之情事。又，被告就系爭土地災損勘查及認定過程之事實，聲請本院傳喚當日勘查人員張育睿到庭作證，證人張育睿於111 年9 月26日本院審理時到庭具結證稱：「（你現任職於古坑鄉公所農經課？）是。」、「（是課長？）是。」、「（原告是否曾於110 年7 月23日向古坑鄉公所表示座落於古坑鄉崁腳段210-9 、211-2 地號土地所種植酪梨及黃金果有結果不良情形？）他有來申請。」、「（你是否於當日至上開土地，實地勘查種植之酪梨及黃金果情形？）是。」、「（你是如何判斷有無災損之情形？）我是用天然災害查報手冊去判斷。」、「（【提示本院卷85至88頁】，是否是這個？）是。」、「（當天只有你一人去？）是。當天是我與地主去看。」、「（地主是誰？）就是陳文彥。」、「（看到情形如何？）果樹沒有顯著的落果，倒伏。或枝條及葉片受損的狀況。」、「（所以你判斷結果為何？）因為我們這次是以勘災的標準為準，現場沒有顯著的落果、倒伏枝葉等狀況。」、「（為何110 年7 月23日申請，申請原因為何？）他是以減產的方式跟我申請，以分母100為基礎，他覺得今年比前年少，他覺得這樣有符合勘災的標準。我說勘災是豪雨以回復為基準，而不是以減產為基準。我現場跟他說基本上不符合我講的倒伏落果還有葉片受損等情況，所以這個我不給予補助。」、「（原告是否於110 年
8 月12日再向古坑鄉公所提出系爭土地所種植酪梨及黃金果救助申請？）有。」、「（你是否於110 年9 月27日至上開土地實地勘查種植之酪梨及黃金果災損情形？）對。就是沒有甚麼改變。」、「（現狀是否如本院卷第46頁至第49頁照片所示？【提示本院卷46頁至49頁】）（閱畢後）對。」、「（你們110 年7 月23日沒有拍照？）有拍照，在本院卷第46頁到47頁是110 年7 月23日，第48到49頁為110 年9 月27日。」、「（46頁這個日期是否為誤載？）是，實際上是11
0 年7 月23日。」、「（【提示本卷93頁至105 頁】，是否為110 年7 月23日所拍攝的照片？）是。」、「（損失率未達20% 如何判斷？）以天然災害救助辦法有規定損失率未達20% 以上就是我剛剛所說的客觀條件綜合判斷，倒伏、葉面破損、落果等…去判斷。」、「（是否依據行政院農業委員會台中區農業改良場105 年12月編印之農作物天然災害災損率客觀指標所列損害情形【提示本院卷第85頁至第88頁】？是。」、「（然上開災害別係颱風？）因為颱風跟豪雨是差不多的，當初我們也只能按照中央或手冊去判斷，我們沒有其他的判斷標準。」、「（其他相類似案件也是用相關手冊去判斷？）我們會諮詢農業改良場的意見，不是只有手冊。而且他們每次都會開會。並不是單單只有手冊而已。」、「（開會後有無書面會議結果？）沒有。都只有口頭會議結果。」、「（你是否又於110 年10月13日實地勘查？）是。」、「（勘查情形？）與上述相同。」、「（在110 年9 月27日勘查情形也是跟上開情形相同？）是，都沒有顯著的受損狀況。」、「（所以分別110年7 月23日、110 年9 月27日、110 年10月13日勘查情形，都是沒有符合勘災補償標準？）是。」、「（一般判斷這種情形，都是依照現場去看做判斷？）中央都會尊重我們的專業判斷。」、「（酪梨的天然災害部分他的災害是颱風與豪雨，所以他們的受損狀態是一樣的？）是。在手冊後面也是有豪雨。」、「（剛才講的開會，是否為我們每年的汛期前的農作物災損認定講習？）是。」等語（見本院卷第129頁反面至第131頁反面），本院爰審酌證人張育睿任職於古坑鄉公所農經課，職務為課長，對於農業災損之判斷，具有一定之專業知識。復審酌證人張育睿上開證詞，核與現場照片所示情況大致相符，且其與原告並不相識、亦無任何仇隙，或有何糾葛之利害關係，又其係以證人身分到庭具結作證，以刑事責任擔保證言之真實性，殊無甘冒偽證罪責，故為虛偽情事誣陷不利於原告之必要與事理，是其上述證詞，應屬信實可採。另，原告固主張客觀指標所示「災害別」係「颱風」，並指摘證人張育睿勘查時逕自適用本件系爭災害（豪雨）已有不當等語，惟經本院核閱客觀指標（即酪梨項下㈢之附表）可知該表將颱風、豪雨列為同一災害別，是原告上述主張，顯有誤解；再者，觀諸客觀指標於酪梨項下「㈡農作物天然災害致災原因及損害情形說明」所附3 幀災損照片僅係颱風災害之例示狀況，實際情況仍有賴於勘查人員依客觀指標所列項目判斷現場狀況評估損害率，是證人張育睿既依上述客觀指標勘查並據以認定系爭土地上種植之酪梨及黃金果之損害率未達20% ，則其上述判斷過程自屬合法妥適。至於原告主張酪梨及黃金果之特性及習性均差異甚大，勘查人員不應將酪梨之客觀指標用以評估黃金果災害，而應依正常黃金果果實數平均值41顆作為分子，再以正常年每株所留果實數100 作為分母計算，可推得正常果實占39% ，系爭土地黃金果損失率應達60% 等語，然而，本院認為「黃金果」品項未收錄於客觀指標，固屬兩造不爭執之事實，惟本件勘查人員即證人張育睿依據原告於系爭土地混種且同屬中喬木之酪梨受損情形作為判斷標準，用以判定黃金果損害率乙情，係本於專業判斷，並非全然無據，如無明顯論據得以推翻上述判斷，本院予以尊重。況且，依現場照片確實未見黃金果有明顯落葉或落果等類此災損情事，本院自難就原告上述主張及其自行臆測並推估之損害率，為有利於原告之認定。
五、綜上所述，原告前述主張，均無可採；原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。
七、本件訴訟費用為原告所預納第一審裁判費2,000 元及被告預納之證人日、旅費552 元，合計2,552 元，均應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2 項所示。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 11 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 温文昌上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 11 月 29 日
書記官 陳淳元