臺灣雲林地方法院刑事判決 九十二年度簡上字第二一號
上訴人即被告 甲○右上訴人因違反區域計劃法案件，不服本院北港簡易庭九十一年度港簡字第一五七號於中華民國九十二年一月十五日第一審判決（聲請簡易判決處刑書：臺灣雲林地方法院檢察署九十一年度偵字第三一五二號），提起上訴，本院管轄第二審之合議庭逕為第一審判決如左︰
主 文原判決撤銷。
甲○無罪。
理 由
一、公訴意旨以：被告甲○明知雲林縣○○鄉○○段○○○號土地，經編定為特定農業區農牧用地，竟未經許可，擅自在該土地上建蓋鐵皮屋，經雲林縣政府民國（下同）九十年十月二十二日以九十府地用字第九○○七一○五九八○號函，限期於文到三十日內恢復原編定使用，詎屆期仍未恢復原編定使用，因認被告涉犯區域計畫法第二十二條之罪嫌云云。
二、被告坦承於前述地點修建鐵皮屋，作為倉庫使用；惟辯稱：鐵皮屋於四十五年間其父親即已蓋建，後來韋恩颱風吹倒後原址修建，在還沒有限制使用的時候，就已經興建了，該建物坐落於九四四地號土地上有三分之一、九四五號土地上有三分之二等語。公訴人認為被告有上述違反區域計劃法之罪嫌，不外以雲林縣政府承辦人員鍾淑芬證述：該鐵皮符合非都市土地使用管制規則第八條，故得為從來之使用。但是後來發現非都市土地使用管制規則第八條係指在政府令其變更使用或拆除建築物前始得為從來之使用，而本件縣政府已令被告應限期回復原狀，所以此時並無該規則第八條之適用，先前縣政府以九十府地用字第九○○七一○五九八○號函處以新台幣六萬元罰鍰，並限期自行拆除建築物恢復土地原狀之行政處分仍予維持等語。被告既經雲林縣政府依法通知應恢復原狀，自應遵守，為其論罪之依據。
三、按土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除維修繕外，不得增建或改建；前項土地或建築物，對公眾安全、衛生及福利有重大妨礙者，該管直轄市或縣（市）政府應限期令其變更或停止使用、遷移、拆除或改建，所受損害應予適當補償。非都市土地使用管制規則第八條定有明文。
四、經查：
（一）、本案鐵皮屋建物係坐落在雲林縣○○鄉○○段九四四（重劃前雲林縣○
○鄉○○○段二０之一）、九四五兩筆土地間，已據縣政府承辦人員鍾淑芬到院證述明確，亦有雲林縣政府工務局違章建築拆除通知單內所附違建現場簡圖、雲林縣北港地政事務所九十一年七月十五日複丈成果圖各一件可證，復有上訴人提出之電力基本資料（用電證明）可查，該基本資料記載之用電新設日期為六十六年五月、用電地址為雲林縣○○鄉○○○段二０之一（現在地號○○鄉○○段○○○○號），此外雲林縣政府地政局簽請撤銷九十年十月二十二日九十府地用字第九００七一０五九八０號函處新台幣六萬元罰鍰之行政處分，其說明欄三、「經查本案建物係於本縣編定公告（民國七十三年十一月二十日）前已興建（如所提供之用電資料、及本縣編定公告前已做該使用之航空照片基本圖）。經本府建管單位認定該建物係屬修建行為，亦即符合非都市土地使用規則第八條：「……得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建」之規定，故擬請准撤銷原行政處分。」亦有簽呈一件可參，故本案建物主體結構係跨建在雲林縣○○鄉○○段○○○號、九四五號土地上，且是在七十三年十一月二十日編定公告前，已興建使用無誤。
（二）、依前開非都市土地使用管制規則第八條第一項之規定，「土地使用編定
後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除維修繕外，不得增建或改建。」從上開規則意旨，應該是非都市土地有違反使用管制規定，於政府令其變更使用或拆除建築物時，始會發生是否得為從來之使用之認定問題，因此對非都市土地因違反使用管制情事，於政府令其變更使用或拆除建築物時，如係非都市土地使用編定前已作該項使用，土地所有權人（或使用人）主張依該管制規則第八條之規定作從來之使用者，自應由縣、市政府主動查證或由土地所有權人（或使用人）檢具可證明其在編定公告前已作該項使用之相關資料，交由縣、市政府認定，如認定為編定前已作該項使用者，應准予維持原來之使用，方符合該管制規則第八條第一項規定之本意。如前所述，本案鐵皮屋主體結構既係七十三年十一月二十日編定公告前已興建使用，而雲林縣政府工務局建築管理課亦認定本案建物為韋恩颱風後整修房屋，依建築法第九條第四款屬修建行為（詳見偵卷二十一頁雲林縣政府工務局建築管理課知會地政局地用課之會文）。再就上開簽呈之竟見，也認為本案建物符合非都市土地使用管制規則第八條第一項，得為從來之使用。參以，證人鍾淑芬於偵查中證稱：「（本件是否朝該鐵皮屋為修繕而擬撤銷行政處分？）答：是的。當時我們對該鐵皮屋是新建或修繕有疑問，請建管課認定，該課認為係修繕，原本要撤銷行政處分，後來發現前開第八條規定從來之使用是在政府令變更前，所以本件沒有第八條之適用，而維持原行政處分。我們也將結果發函告知被告。」等語，也為相同之證述。因此本案建物已符合非都市土地使用管制規則第八條第一項之規定，自得為從來之使用。
（三）、證人鍾淑芬雖於本院稱，上訴人先違反非都市土地使用管制規則，之後
再根據區域計劃法第二十一條來懲處；依據非都市土地使用管制規則第八條規定，在政府令其變更或拆除之前，才有適用，但是之前我們已經令被告拆除，所以沒有該條之適用云云。本院認為，行政法上有所謂信賴保護原則，指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權益。本原則之適用，係在禁止新制定或修正法規有溯及既往之效力。因此土地編定公告前，使用上原未受限制之建築物，於編定公告後始限制人民之使用，亦應衡量是否有信賴保護原則之適用。本案建物大部分坐落在雲林縣○○鄉○○段○○○號土地，該筆土地依據區域計畫法編定為特定農業區農牧用地，又本案鐵皮屋建物作為倉庫使用，雖不符合內政部訂頒「非都市土地使用管制規則」第六條第二項附表一所規定容許使用項目，但該建物主體結講於七十三年十一月二十日編定公告前已完成興建使用，上訴人因韋恩颱風後受損加以整修，經縣政府認定為修建（修繕），符合得為從來使用之規定，又上訴人係信賴本案建物得為合法使用，乃於颱風後投入資金加以整修，則其信賴自值得保護，而應維持其原來使用，以維既存之法律秩序，並免其遭受不能預見之損害。況同規則第八條第二項規定：「前項土地或建築物，對公眾安全、衛生及福利有重大妨礙者，該管直轄市或縣（市）政府應限期令其變更或停止使用、遷移、拆除或改建，所受損害應予適當補償。」其法條用語「前項土地或建築物」，顯係延續第一項而作之規定，亦即主管機關作成限期命土地所有權人或使用人，令其就土地或建築物變更或停止使用、遷移、拆除或改建所作之行政處分，必以該建築物對公眾安全、衛生及福利有重大妨礙者，而基於防止或除去對公益之重大危害之目的，經衡量結果，公益顯然大於人民信賴利益之理由始得為之，至此人民「得為從來之使用」之利益才會因公益上之考量被剝奪，但政府仍應對其特別之犧生為適度之補償，才能符合該管制規則第八條第二項規範之本旨。
（四）、本院向雲林縣政府函詢，上開命上訴人於三十日內自行拆除地上物之行
政處分係依據區域計畫法第二十一條第一項，抑或依據非都市土地使用管制規則第八條第二項作成，經函覆係依據區域計畫法第二十一條第一項規定作成，有雲林縣政府九十二年五月十四日九二府地用字第九二０００四三七五七號函可參，可見雲林縣政府係直接援引上訴人違反區域計畫法第二十一條第一項規定，所作成之行政處分，而非依據該管制規則第八條第二項基於公益之理由所作成之行政處分。因此解釋該規則第八條第一項之規定，不能望文生意，棄同條第二項（基於公益理由）之規定而不顧，而得由行政機關恣意為之，並曲解其意旨，以為只要有命拆除之行政作為，原得為從來使用之建築物，即變成不得為從來之使用。又從上開管制規則意旨，應該是政府令其變更使用或拆除建築物時，始會發生得否為從來之使用之認定問題，而且主管機關本於依法行政之原則，有認定之義務，以資正確適用法律。依證人上開有關政府令其變更或拆除前，才有該規則第八條「得為從來之使用」之適用之詞，似認為政府已令變更或拆除，就不得再主張「得為從來之使用」，其看法不啻認為政府根本無須去認定該建築物完成於土地編定公告前或之後，及是否符合得為從來之使用之情形，因為不論該建築物於土地編定公告前已興建或編定公告之後才完成建築，只要政府令變更使用或拆除，原得為從來使用之合法之建物即變成非法使用建物，縱認定建物於公告編定前已存在，也可以任意限期命拆除。若如此，政府尊重既有的法律秩序，保障人民得為從來使用之信賴利益無異空談，若爾則該管制規則第八條第一項得為從來使用之規定，將形同具文，豈是訂立該條文之本意。
是證人就該規則第八條第一項所持之法律見解，容有錯誤，不足採信。綜上說明，雲林縣政府忽視本案鐵皮屋主體結構於七十三年間土地編定公告前已興建完成，嗣後為修建，符合得為從來之使用之情形，竟仍認定上訴人違反區域計畫法第十五條第一項之規定，以九十年十月二十二日九十000000000號函令處罰，除依同法二十條第一項規定處以新台幣六萬元罰鍰外，並限期應於文到三十日內自行拆除地上物（鐵皮屋）之行政處分自有違誤。
（五）、次按域畫法第二十二規定：「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除
建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月有期徒刑。」該法條所規定之犯罪構成要件，係以違反同法第二十一條第二項，經該管直轄市、縣（市）政府科處罰鍰，並限期令其變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀之行政處分，而不遵從者為其前提要件，而上訴人未依雲林縣政府九十年十月二十二日九十府地用字第九００七一０五九八０號函之意旨，於文到三十日內自行拆除建築物，致有違反同法第二十二條之規定，經雲林縣政府移送雲林地方法院檢察署檢察官偵辦，則本件所應審究者厥為，涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（通常表現為先決問題）對普通法院之拘束力為何？最高法院五十二年台上字第六九四號判例謂：「原告以私權侵害為理由，對於行政官署提起除去侵害或損害賠償之訴者，既為私法上之法律關係，縱被告以基於行政處分，不負民事上之責任為抗辯，亦不得謂其事件非民事事件，此際法院應就被告主張之行政處分是否存在，有無效力而為審究，如其處分確係有效存在，雖內容有不當或違法，而在上級官署未依訴願程序撤銷以前，司法機關固亦不能否認其效力，反之，若該處分為權限外之行為，應認為無效時，則其因此所生之損害自不能不負賠償責任。」上開判例意旨，則肯定司法機關對於行政機關之行政處分得為是否成立、有效之實質審查。
（六）、本院認為，行為人是否有違反區域計畫法第二十一條第二項之規定，自
應先從縣政府命拆除之行政處分是否適法加以審查，蓋法院基於正確適用法律之立場，不可能就違法之行政處分置而不論，因行政處分之適法與否或有效與否，既構成為刑事判決之先決問題，而刑事判決涉及人民人身自由權利之重大侵害，法院就構成該等犯罪之各種要件及事實，均有審查及認定之權限，尚不得以該行政處分具公定力而排除法院之權限，而逕以行政機關之違法處分，做為科處行為人刑責之基礎。如前所述，該限期命拆除之行政處分既非適法，自不能強令人民一定要遵守。因此上訴人應無違反區域計畫法第二十二條之故意。再就行為之違法性言，係指行為違反法律秩序，而與社會群體生活之維持目的呈牴觸之狀態，而刑法之首要任務，既在於保護法益，則行為若對於法益造成侵害，即屬違法，惟有些行為形式上縱違反法律，倘實質上並未侵及法益，或僅有輕微之侵害，或係為保護另一種較重要法益，而侵及較輕微法益，宜認為不具違法性。申言之，行為若具備科處刑罰之各法條構成要件該當性，即已具備形式違法性。惟尚必須從實質上，就法律秩序內部所蘊含之理念整體地加以觀察，始能作為是否違法之判斷。本案建物既於土地編定公告前已存在使用，符合上開非都市土地使用管制規則第八條第一項得為從來之使用之規定，政府即應尊重既存之法秩序，對於土地編定公告前已存在之建築物，容許建築物所有權人依其向來之使用狀態使用之，或於編定公告後允許有限度之修繕，則亦無法益受侵害可言，本件雖從形式上觀察已具備違法性，然實質上並無法益受侵害，自亦欠缺實質之違法性。
五、綜上所述，現有證據尚不足以證明被告有違反域計畫法第二十二條之犯行，原審為被告罪刑之宣告，尚有未洽，上訴意旨指摘原判決不當，為有理由，應由本院予以撤銷，改判被告無罪。
據上論斷，應依刑事訴訟法第四百五十五條之一第三項、第三百六十九條第一項前段、第三百六十四條、第三百零一條第一項，判決如主文。
本案經檢察官乙○○到庭執行職務。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十四 日
臺灣雲林地方法院刑事庭
審判長法官 翁 慶 珍
法 官 許 佩 如法 官 陳 定 國右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後十日內向本院提出上訴狀( 應附繕本 )。
書記官 蘇 靜 怡中 華 民 國 九十二 年 七 月 十四 日