臺灣雲林地方法院民事判決 九十一年度國字第八號
原 告 丙○○被 告 雲林縣斗六市公所法定代理人 甲○○訴訟代理人 乙○○右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
壹、聲明：
一、被告應給付原告新台幣（下同）一千一百一十九萬二千五百元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、訴訟費用由被告負擔。
三、原告願供擔保，請准宣告假執行。
貳、陳述：
一、坐落雲林縣斗六市○○段八六八之三六地號、地目線、面積七十七平方公尺，及同段八六八之三七地號、地目線、面積一百零八平方公尺土地全部為原告所有（以下簡稱系爭土地），被告於民國（下同）八十六年間在雲林縣斗六市○○○路工程施工時，未經合法徵收程序，將系爭土地鋪設柏油闢為道路，供公眾通行使用，造成原告受有損害。
二、原告自八十六年五月間起，迭次以書面向被告請求徵收補償，迄無效果。八十九年九月十三日兩造協調結果，被告以「本案土地俟預算完成法定程序後予以徵收補償」等詞塘塞；原告並曾聲請雲林縣斗六市調解委員會於九十一年二月十八日就本事件調解，亦因被告未到而調解不成立，應視為拒絕賠償，原告已踐行書面向原機關求償程序；何況原告於九十一年二月二十日向被告陳情後，被告亦於九十一年三月四日又以：「九十一年度並無是項經費及計畫，擬試列九十二年預算內優先執行辦理」等語，可見兩造於八十九年九月十三日之協調並未意思表思一致，未達成國家賠償之協議，被告拒絕賠償，原告自得依法請求。
三、原告依國家賠償法第二條第二項規定起訴請求被告賠償一千一百一十九萬二千五百元及其法定遲延利息，理由如左：
(一)系爭土地毗鄰雲林縣斗六市雲林溪觀光夜市，貫通雲林縣斗六市○○○路與六合街之十字路口，屬樞紐地區之不夜城，車水馬龍，地段甚佳。緊鄰之雲林縣斗六市○○段社口小段四○五地號（重劃前一一○三號及一○一－三五八號）曾於九十年九月六日以每坪二十萬元成交，系爭土地較諸該筆土地之地段尤佳，更值比照計算。
(二)上述八六八之三六地號土地，面積七十七平方公尺，折算為：二三．二九二五坪；八六八之三七地號土地，面積一○八平方公尺，折算為：三二．六七坪。兩筆土地合計五五．九六二五坪。以每坪二十萬元計算，共值一千一百十九萬二千五百元。（計算方式為200000元×55.9625坪＝00000000元）
乙、被告方面：
壹、聲明：
一、原告之訴及假執行之聲請駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、被告否認原告業依國家賠償法第十條第一項規定，以書面向被告機關聲請國家賠償，原告主張其向斗六市調解委員會申請調解，而調解不成立部分，並不符合上述規定所謂「以書面向賠償義務機關請求賠償」之要件。
二、系爭土地為被告機關都市○○道路（民生南路）用地，亦為前台糖公司管有之鐵路用地，八十三年間前台灣省住都處（現為內政部營建署）辦理本項計劃道路工程施工，其用地取得，係以取得土地所有權人出具同意書方式辦理，因本計劃道路（沿線）為台糖鐵路線，鑒於廢棄停止運輸並荒廢使用後，鄰近土地所有權人及地方人士反映該區域有礙都市發展，阻礙地方交通，故陳情相關單位儘速辦理開發該地區，以落實地方均衡發展。系爭土地地目為「線」，被告因此誤認為台糖管有，致漏未取得原告同意（或出具同意書），逕將系爭土地全部開闢為道路使用。
三、原告於道路開闢前未提出異議，於道路完工後之八十六年、八十九年及九十一年間反映，向被告聲請依法徵收補償，被告於八十九年九月二日受理原告之陳請，並於八十九年九月三日與原告協議，同意系爭土地「俟預算完成法定程序后予以徵收補償」。惟被告於九十、九十一年度因財源短絀，無法將系爭土地補償費用納入預算編列，遂以九十一年三月四日斗六市工字第○九一○○○四○○一號函覆原告，將試列九十二年預算優先執行辦理，以確保原告之權益。
四、國家賠償法採協議前置主義，原告以前述九十一年三月四日函，認被告拒絕賠償，顯與事實、程序不符。而且，前於八十九年九月三日之協議，應屬有效，此項協議如認為「國家賠償」之協議，原告應請求被告履行該項協議，不應直接訴請國家賠償。
理 由
一、向斗六市公所聲請調解，非屬國家賠償法之書面請求及協議。
(一)按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴，國家賠償法第十條第一項、第十一條第一項分別定有明文。又按賠償義務機關對於國家賠償之請求，應即與請求權人協議；協議由賠償義務機關與請求權人或其代理人為之，協議期日由賠償義務機關指定之；期日應為之行為，於賠償義務機關為之。但賠償義務機關認為在其他處所進行協議為適當者，得在其他處所行之。此亦據國家賠償法第十條第二項、國家賠償法施行細則第七條第一項、第二項、第二十九條規定甚明。可見國家賠償法之協議，當指賠償義務機關與請求權人（或其代理人）間就是否賠償、賠償之方法、內容及範圍等合意之程序，且由「協議期日、地點之指定，既由協議機關定之」一點觀之，則協議程序之進行應由賠償義務機關主導。
(二)至於鄉、鎮、市調解委員會係由委員七人至十五人組織之；調解委員會委員，由鄉、鎮、市長就鄉、鎮、市內具有法律知識、信望素孚之公正人士推薦，並檢送其姓名、學歷、經歷及家庭狀況等資料，送請鄉、鎮、市民代表會同意後聘任；鄉、鎮、市長不得兼任調解委員；調解委員會接受聲請後，應即通知當事人或其代理人到場，並將聲請書狀或言詞聲請筆錄之繕本一併送達於他造，有鄉鎮市調解條例第二條第一項、第三條第一項、第四條、第十二條第一項規定可資參閱。
(三)準此，鄉鎮市調解委員會固然係鄉、鎮、市公所依鄉鎮市調解條例設置之委員會，但其組織不等同於鄉鎮市公所，故有鄉、鎮、市長不得兼任調解委員之規定，而且調解委員會處理之調解事件，調解委員本身並非事件之當事人，而係居於公正之第三人立場，為兩造進行調解，調解委員與聲請人、相對人屬三角關係，至於國家賠償法之「協議」，乃指賠償義務機關與請求權人（或其代理人）間對等之合意程序，為雙邊關係，且由賠償義務機關主導程序之進行，性質上與鄉鎮市調解委員會之調解程序不同，自不能以鄉鎮市調解程序取代國家賠償法上之協議程序。
(四)原告主張：其曾聲請斗六市調解委員會調解，因被告未到而調解不成立，應視為拒絕賠償，已踐行書面向原機關求償程序云云，固據其提出調解委員會通知書、調解不成立證明書（均影本）各一份為證，並為被告所不否認，惟揆諸前述說明，其向斗六市調解委員會聲請調解之程序，不能認為國家賠償之協議，原告此部分之主張，並非足取。
二、請願與國家賠償之請求不同：
(一)請願法第二條規定：人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管機關請願。
第五條規定：人民請願應具備請願書，載明左列事項，由請願人或請願團體及其負責人簽章：
㈠ 請願人之姓名、性別、年齡、籍貫、職業、住址；請願人團體時，其團體之名稱、地址及其負責人。
㈡ 請願所基之事實、理由及其願望。
㈢ 受理請願之機關。
㈣ 中華民國年、月、日。
(二)至於國家賠償法施行細則第十七條第一項規定：損害賠償之請求，應以書面載明左列各款事項，由請求權人或代理人簽名或蓋章，提出於賠償義務機關。
㈠ 請求權人之姓名、性別、出生年月日、出生地、身分證統一編號、職業、住
所或居所。請求權人為法人或其他團體者，其名稱、主事務所或主營業所及代表人之姓名、性別、住所或居所。
㈡ 有代理人者，其姓名、性別、出生年月日、出生地、身分證統一編號、職業、住所或居所。
㈢ 請求賠償之事實、理由及證據。
㈣ 請求損害賠償之金額或回復原狀之內容。
㈤ 賠償義務機關。
㈥ 年、月、日。第二項：損害賠償之請求，不合前項所定程式者，賠償義務機關應即通知請求權人或其代理人於相當期間內補正。
施行細則第二十三條第一項規定：賠償義務機關應指派所屬職員，記載協議紀錄。協議紀錄應記載左列各款事項：
㈠ 協議之處所及年、月、日。
㈡ 到場之請求權人或代理人。賠償義務機關之代表人或其指定代理人、第十五條、第十六條及第二十二條所定之人員。
㈢ 協議事件之案號、案由。
㈣ 請求權人請求損害賠償之金額或回復原狀之內容及請求之事實理由。
㈤ 賠償義務機關之意見。
㈥ 第十五條、第十六條及第二十二條所定人員之意見。
㈦ 其他重要事項。
㈧ 協議結果。第二項：前項第二款人員應緊接協議紀錄之末行簽名或蓋章。
(三)由上述規定可知，關於國家賠償之請求與協議紀錄之記載，有其一定之程式，此與請願之情形不同，尤其國家賠償關於「請求損害賠償之金額或回復原狀之內容」部分，應有特定具體賠償金額或回復原狀之方法，此與請願人單純陳述其「願望」不同。
(四)原告另主張：其以書面向被告機關多次陳情，請求賠償，應認為符合國家賠償法上書面向賠償義務機關請求之要件，並提出八十九年九月二日、九十一年二月二十日陳情書及雲林縣斗六市公所八十九年九月十三日協調會紀錄（以上均影本）各一紙在卷，被告對原告主張之陳情、協調均不否認。然查，原告向被告機關提出之上述二紙書面資料，開宗明義於其第一行表明「陳情書」，並未載明請求「國家賠償」之意旨；又，關於事實之記載，觀之八十九年九月二日之陳情書記載：「斗六市○○○路通過本人所有斗六市○○段八六八－三六、八六八－三七地號，計兩筆土地，並不在民生南路工程施工範圍內，被貴所占用惟道路」，九十一年二月二十日陳情書記載：「陳情人丙○○所有座落（按：坐落之筆誤）斗六市○○段八六八－三六、－三七地號貳筆土地，並不在斗六市○○○○○路施工工程範圍內，卻被貴所占用為六合街及民生南路的十字路使用」等詞，針對損害賠償之「事實」固屬明確，然而，前一份陳情書請求：「被貴所占用道路一案，顯屬損害業主權益，請依法處理」，後一份陳情書則請求：「特請貴所拿出誠意，速辦徵收補償，以期補救貴所之疏失。」原告之陳情書並無「請求損害賠償之金額或回復原狀之內容」，核與國家賠償請求之程式不合。何況，被告機關基於原告前一份之陳情書，於八十九年九月十三日召開協調會，依國家賠償法施行細則第二十三第一項規定，協議紀錄本應記載：「協議事件之案號、案由；請求權人請求損害賠償之金額或回復原狀之內容及請求之事實理由。」但該協調會紀錄不只未有此項記載，甚至於其案由記載：「斗六都市計畫內土地座落（按：坐落之筆誤）斗六段八六八－三六、－三七地號被佔用道路使用申請『征收補償』協調會」，討論過程記載：「業主建議九十年度編列預算予以『征收』方式辦理」等文字，由此益徵其陳情書意旨，解釋上僅能認為：原告就被告機關違法占用系爭土地，闢為道路使用，原告就此損害其權益之事實，向被告機關請願，表明「願望」，希望被告機關編列預算，予以行政上之「徵收補償」，此與國家賠償法上損害賠償之請求不同，職是，八十九年九月十三日之協調會亦非國家賠償法上之協議，不能認為原告已依國家賠償法第十條規定，完成書面求償之要件。
三、即使認為協調會係國家賠償之協議成立，只有請求履行協議及行政訟爭之問題：
(一)按土地徵收乃行政處分之一種，補償亦屬徵收程序範圍，土地所有權人如對政府徵收其土地或發給補償金之時間有所爭執，應循行政訟爭程序解決，非審理私權之法院所可審認；又土地所有人如請求補償地價，應先請求徵收。最高法院六十四年台上字第一二六一號及行政法院五十八年判字第一七○號判例意旨可資參照。次按不服鄉（鎮、市）公所之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願；人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。訴願法第四條第一款、行政訴訟法第五條第一項分別定有明文。
(二)查，被告機關於八十三年間發包開闢斗六市○○○路工程，而開始占有系爭土地，對原告並未辦理徵收或購買，固可認為被告機關闢建民生南路之公務員於執行職務，行使公權力時，有故意過失不法侵害原告就系爭土地所有權之情事。然兩造於八十九年九月十三日曾就系爭土地之徵收補償達成協議，被告就此認為：「本所於八十九年九月二日受理原告之請求，而於八十九年九月三日與原告協議處理在案（參見被告機關九十一年八月五日斗六工字第○九一○○一八五八一號函附答辯狀）。」針對該協議之效力，本院當庭詢問兩造，原告陳稱：「當時我有接受，是有效的。」被告亦稱：「協議是有效的。」（見九十一年十月二十三日言詞辯論筆錄）倘若因此認定兩造業已進行國家賠償法上之協議程序，因兩造已經協議成立，結論為：「本案俟預算完成法定程序后予以徵收補償」，兩造應受協議結論拘束，被告機關應即編列預算予以徵收補償，原告亦僅能請求被告機關徵收補償，且揆諸前述判例意旨，徵收補償乃行政處分之一種，應循行政爭訟程序解決，申言之，原告應依據前述訴願法第四條第一款、行政訴訟法第五條第一項規定，請求被告機關為特定行為之行政處分，不得再提起國家賠償之訴訟。
四、綜上所述，原告向斗六市公所聲請調解，不屬於國家賠償法之書面請求及協議，其歷次向被告機關之陳情，為請願之性質，與國家賠償法之請求有間，尚未符合國家賠償法第十條第一項「協議先行程序」之要件，程序上於法尚有未合。退步言之，即使認為原告之陳情為國家賠償之請求，兩造於八十九年九月十三日亦已達成協議「予以徵收補償」，徵收補償屬行政處分之一種，原告僅能循行政訟爭程序解決，不得在審理私權之法院提起國家賠償訴訟，原告提起本件訴訟之要件既有不備，依法應予駁回。
五、原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應一併駁回之。
六、兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌後於判決結果無影響，無庸一一論列，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十三 日
臺灣雲林地方法院民事庭~B法 官 陳宏卿右為正本係照原本作成如對本判決上訴須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。（須附繕本）中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十三 日~B法院書記官 李青景